農村協商民主的制度化發展思路析論

摘要：農村協商民主的制度化是其持續發展的必然要求。從政治體系的運作角度而言，“制度化”不僅指制度的建立和完善，還包括制度在實踐中獲得認同和支持，其權威性、合法性得以確立的整個過程。我國農村協商民主的“制度化”發展應該是一個“兩步走”的過程：農村協商民主地方治理經驗經過系統理性的論證、總結，從而上升為穩定的制度和程序，或者從“非正式制度”轉變為“正式制度”；農村協商民主制度真正融入現行地方治理體系，確立其權威性，并得到切實遵守和實施。

關鍵詞：基層治理；農村；協商民主；制度化

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）07-0076-04

基金項目：西北農林科技大學2014年基本科研經費項目“協商民主和農村治理體系創新研究”（2014RWZX06-3）。

作者簡介：王海成（1982-），男，湖南祁東人，西北農林科技大學馬克思主義學院副教授，博士，研究方向：政治哲學、倫理學。一、問題的提出

近年來，在高層推動、理論界呼吁和化解農村治理困境的現實要求下，我國部分地區開展了不同形式的協商民主實踐探索。協商民主的發展為基層政府、村民自治組織、農民組織和個人提供了通過對話、協商解決問題、化解矛盾的制度平臺，提高了基層政府公共決策的合法性和科學性，無疑是近年來我國在基層治理領域的重大突破與創新。2012年，黨的十八大《報告》不僅肯定了社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，還首次明確提出要“積極開展基層民主協商”。2013年，黨的十八屆三中全會《決定》則提出要“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。 在這兩次會議之后，為了貫徹落實會議相關精神，各地的協商民主實踐進入迅速發展階段。

改革開放至今，雖然我國基層治理領域的政府“創新”層出不窮，但能夠長期堅持并不斷完善、發展的卻少之又少。從2000年到2013年，“中國地方政府創新獎”共評選了六屆，評選出優勝項目60個，候選項目也逐屆增加。有研究者對“中國地方政府創新獎”設立以后的84個入圍候選項目進行認真梳理和跟蹤研究后發現，基層政府的很多制度創新都面臨著嚴重的制度困境，熱鬧過后便難以為繼，甚至那些曾經獲得了“中國地方政府創新獎”的項目，“也有差不多三分之一名存實亡了”。[1]包國憲和孫斐對其中的112個案例（包括優勝與入圍項目）的研究也顯示，其中能夠確定得到持續發展的只有34個，仍需進一步確定其持續性的有4個，兩者合計僅占案例總數的339%。[2]與之相比，誕生于1999年的浙江省溫嶺市的民主懇談會這一基層協商民主創新實踐形式卻能夠在十余年的時間里持續發展，并不斷完善，實屬難能可貴。基層治理領域的“創新”發展狀況說明，在當前中國的政治環境中，地方政府要“創新”并非難事，難的是如何使“創新”得到持續發展和完善。“協商民主”的政治熱度一過，這些主要由政府主導的農村協商民主模式有多少能夠像溫嶺市的民主懇談會一樣持續發展并不斷完善呢？其中的大部分會不會和其他政府“創新”一樣，很快銷聲匿跡呢？

對此，大部分研究者認為，農村協商民主要突破政府“創新易，持久難”的困境，必須走制度化發展之路。他們認為：“在鄉村協商民主起步之后，緊接著的迫切任務就是要確立起其自身完善的制度，引導協商民主走向法制化、規范化的軌道，從而避免出現政治精英一走，協商實踐就擱淺的滑稽局面，或成為只流于形式而無實質性效果的空殼。”[3]十八大《報告》和十八屆三中全會《決定》在明確社會主義協商民主的重要地位的同時，也多次強調要推動協商民主的廣泛、多層、制度化發展。其中，十八大《報告》首次明確提出要“健全社會主義協商民主制度”，“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”。十八屆三中全會《決定》指出要“推進基層協商民主制度化”。2015年1月5日，中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》不僅將“基層協商”作為“6+1”的協商渠道之一，而且提出 “要按照協商于民、協商為民的要求，建立健全基層協商民主建設協調聯動機制，穩步開展基層協商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定”。2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強城鄉社區協商的意見》，強調要發展基層民主，暢通民主渠道，開展形式多樣的基層協商，推進城鄉社區協商制度化、規范化和程序化。總之，突破制度化困境，實現農村協商民主的持久、健康發展已經成為農村協商民主進一步發展最急迫的任務。

有研究者認為，即使某些“創新”能夠“制度化”，如果缺乏執行制度的人，也難免淪為具文而名存實亡，因此制度創新的持續性不能寄托在“制度化”之上。我們認為，“制度”和“制度化”是兩個概念，不能以有制度卻不執行的現象的存在否定“制度化”的重要性。制度得不到執行而名存實亡的現象歸根結底是“制度化”程度不夠的結果。亨廷頓指出：“制度就是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式。……制度化是組織和程序獲得價值觀和穩定性的一種進程。任何政治體系的制度化程度都可根據它的那些組織和程序所具備的適應性、復雜性、自治性和內部協調性來衡量。”[4]亨廷頓所謂的“制度化”更多地是從政治體系的運作角度而言的，它不僅指制度的建立和完善，還包括制度在實踐中獲得認同和支持，其權威性、合法性得以確立的整個過程。從政治體系運作的角度來看，我國農村協商民主的“制度化”發展應該是一個“兩步走”的過程：（1）農村協商民主地方治理經驗經過系統理性的論證、總結，上升為穩定的制度和程序，或者從“非正式制度”轉變為“正式制度”；（2）農村協商民主制度真正融入現行地方治理體系，確立其權威性，并得到切實遵守和實施。在這個“兩步走”過程中，制度是制度化的基礎和前提，“制度化是制度的常規化、長效化和穩定化；制度化的關鍵是制度的完善與實施”。[5]

二、農村協商民主發展過程中的制度建設

農村協商民主 “制度化”發展的第一步是其自身的制度建設和完善。目前，各地區農村協商民主的制度建設水平并不一致。農村協商民主實踐開展比較早的地區，如浙江溫嶺市，其制度建設較為完備。據統計，溫嶺市委在十幾年的時間里先后發布相關文件九個，其中2004年發布的《中共溫嶺市委關于民主懇談的若干規定（試行）》就已經對民主懇談的議題、參與者和程序等進行了比較全面的規范。四川省彭州市的農村協商民主實踐盡管開展時間較晚（2013年3月啟動），但由于實踐的自覺性和準備充分，從一開始就注重制度建設。截止目前，彭州市委已先后頒發了《關于構建社會協商對話制度的意見（試行）》《構建社會協商對話制度試點工作的實施方案》等八個文件，為農村協商民主的發展奠定了制度基礎。但在更多地區，農村協商民主實踐仍停留在地區性治理經驗、臨時性政策層面，缺乏理性的總結，遠未達到制度定型的階段。有研究者已經注意到這一問題，他們指出：“協商民主還存在著程序性制度相對闕如、制度本身權威性不足，以及缺少現代化的公民和配套的參與型公民文化等問題。”[6]而十八大《報告》和十八屆三中全會《決定》都只在原則上對協商民主的廣泛、多層、制度化發展作了規定，這為各地進一步探索適應地區實際的農村協商民主模式留下了空間。

協商民主由協商主體、協商客體、協商場域、協商程序等幾個要素組成，農村協商民主能否取得預期的治理效果取決于這幾個要素的發育狀況和制度化程度。因此，農村協商民主的制度建設可分為三個部分：與協商主體相關的制度、與協商客體相關的制度、與協商過程相關的制度。

1與協商主體相關的制度。協商主體即農村協商民主的參與者。2015年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發的《關于加強城鄉社區協商的意見》第二部分第2條“確定協商主體”對基層協商民主的協商主體作了詳細的規定：“基層政府及其派出機關、村（社區）黨組織、村（居）民委員會、村（居）務監督委員會、村（居）民小組、駐村（社區）單位、社區社會組織、業主委員會、農村集體經濟組織、農民合作組織、物業服務企業和當地戶籍居民、非戶籍居民代表以及其他利益相關方可以作為協商主體。”農村協商民主的主體范圍可參照這一規定。但在實際的協商過程中，所有在上述范圍內的村民不可能都參加。

目前，各地方制定的協商主體產生制度主要針對決策性協商和咨詢性協商。決策性協商和咨詢性協商是常態化協商，有固定的時間、地點、組織者，其協商事項涉及的利益和一定地域范圍內的人民群體有普遍相關性，在不可能讓所有利益相關者參與協商的情況下，必須制定嚴格、規范的協商主體產生制度。在“彭州模式”中，這兩類協商被分為村級協商和鎮級協商兩個層次，對協商主體有嚴格的規定。村級協商的參與者被稱為“村民議事會成員”，其產生以村民小組為單位，每5-15戶產生1名村民代表，每個村民小組在村民代表中再產生2-4名村民議事會成員。村民議事會成員總數根據村總人口的多寡，在20-50人之間，其中村、組干部不得超過50%。鄉鎮級協商參與者被稱為“鎮協商會成員”，按每村（社區）1-3人的名額在村（社區）議事會成員中協商產生，成員總數20-60人，其中鎮機關干部不超過2名，村（社區）干部不超過25%。 “彭州模式”的協商主體的產生制度參照了《中華人民共和國村民委員會組織法》中關于村民代表大會代表的相關規定，簡便易行，且保證了協商參與主體的代表性。除了協商主體的產生制度，與協商主體相關的制度還應該包括協商主體的培訓、保障制度。農村協商民主的參與主體普遍文化程度不高，相關知識和能力參差不齊，這就要求地方政府提供必要的組織和培訓服務，保證各主體能夠平等地表達自身利益觀點和進行協商。協商主體保障制度主要保障參與者在協商過程中可自由表達立場、觀點并不受任何追究。基于此，一方面要保護參與主體的言論自由使得參與者在協商過程中能自由陳述自己的觀點并對他人的觀點進行反駁；另一方面則要通過完善相關的規章制度，使參與者不會因意見的不同而受到對方的人身攻擊或者事后報復。

2與協商客體相關的制度。協商客體即協商對象。協商會議召開次數有限，不可能對群眾提出的議題一一進行協商，進入協商程序的議題過多反而會影響到協商的深度和效率。俞可平認為：“協商民主，簡單地說，就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。”[7]根據這一定義，“公共”是協商議題的首要性質，公眾提出的議題顯然并不能全部進入到協商程序之中，只有那些與公共利益相關的議題才能夠進入協商程序。因此，首先，與協商客體相關的制度必須明確規定哪些議題可以進入到協商程序之中，而哪些議題不在協商范圍之內。制度上的明確規定既起到導向作用，也可以在群眾產生誤解時作為解釋的根據。其次，與協商客體相關的制度必須明確規定議題的提出、收集、甄選程序，以保證協商議題的真實性和有效性。第三，與協商客體相關的制度在明確哪些議題可以進入協商程序的基礎上，還必須進一步明確哪些議題必須進行協商，不協商就不能決策，也不能實施。例如，《中共溫嶺市委關于民主懇談的若干規定》（試行）就明確規定：經濟社會發展規劃的編制和調整、經濟和社會發展的重要政策、社會公共事務管理辦法的制定和修改、政府投資的較大工程建設項目、群眾普遍關注或反映強烈的重要事項在決策前必須進行協商。

3與協商程序相關的制度。協商是協商主體之間的利益博弈過程，在這一過程中，協商參與者圍繞議題進行發言、討論，提出要求、表達愿望、論證理由，或妥協，或堅守，或放棄，最終達到決策結果的合理性和公共利益的最大化目標。為了保證協商的順利進行和目標的實現，協商過程應該具有程序性、公開性、平等和理性的特點。首先，與程序相關的制度設計應明確規定協商會議召開的頻次、時間、組織機構、參會人員數量。其次，與程序相關的制度設計應保證每一位協商參與者，不管其身份、性別、社會地位、文化程度，都能夠在平等的基礎上進行對話協商。不同協商參與者表達、對話能力存在差異。在某地區的鎮協商對話會上，我們發現，盡管協商被分成十人小組進行，但仍有相當數量的協商參與者并未發言，或很少發言。盡管該地區協商對話會的成員產生制度規定了村、鎮干部的比例，但這里面還有主體能力制約問題。事實上，普通參與者，特別是文化程度不高且沒有去外面“見過世面”的參與者，其表達自身愿望和利益要求，以及就此討價還價的能力是有限的。這既要求提升主體能力，也要求與程序相關的制度設計對此予以更完善的考慮，比如規定每個參與者發言時間等。再次，與程序相關的制度設計應規定對每次協商會議的議題、地點、最終協商結果應予公開，以便于群眾監督。

三、從制度建設到“制度化”

農村協商民主制度化發展的第二步是在完善其自身制度建設的基礎上，實現從“制度”到“制度化”的飛躍。一方面，農村協商民主制度得到切實遵守和實施，并與現有的社會治理體系、社會環境進行良好的對接，并逐步整合；另一方面，通過農村協商民主制度的融入，原有治理體系的某些功能被激活或改變，并不斷完善。這一過程不是一個單向的運動過程，而是新舊制度之間不斷碰撞、融合的雙向運動過程，實際上是一種“互嵌”。“互嵌”概念源于匈牙利經濟學家卡爾·波蘭尼提出的“嵌入”（embeddedness）概念。卡爾·波蘭尼用“嵌入”概念表達這樣一種理念：“即經濟并非像經濟理論中說的那樣是自足的，而是從屬于政治、宗教和社會關系的。”[8]這一概念隨后被不同學科的學者所借用并賦予更豐富的意義。通過“互嵌”，作為制度創新的農村協商民主和舊的治理體系結合，形成一種相對穩定的既老又新的狀態，最終完成其“制度化”過程。在這一過程中，我們需要處理好農村協商民主的發展與村民自治機構、鄉鎮政府、人大之間的關系，推動基層政府實現從“統治”思維向“治理”思維的轉變，并促進地方傳統協商文化向現代協商民主文化的轉變。

1處理好與村民自治機構之間的關系，寓農村協商民主于村民自治之中。首先，村民自治本質上是選舉民主和協商民主的結合。《中華人民共和國村民委員會組織法》（下文簡稱《村組法》）不僅要求村民委員會成員的產生需要在選舉前進行協商，而且要求在村內事務的管理、決策環節，充分體現協商民主。《村組法》明確規定，村民議事的基本形式是村民會議，對于涉及村民切身利益的事項，必須由村民會議討論決定方可辦理。村委會對村內的社會事務、經濟事務、社會治安等的管理，要遵循村民的意見，在管理過程中吸收村民參加，并認真聽取村民的不同意見。同時《村組法》還特別強調村民委員會對村內事務應進行民主管理，管理過程中要堅持群眾路線，認真聽取村民的不同意見，村民在村民會議上有自由發表見解和主張，提出利益要求的權利，村民委員會不得對持不同意見的村民進行打擊報復。可見，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督既是村民自治的內容，承擔了實現農村民主價值的重要職能，其中的每一個環節又都蘊涵著協商民主的因素。在村民自治制度得到普及，以至于有研究者提出中國農村已經進入“后選舉”時代的同時，農村治理又面臨新的困境，其中一個重要原因就是村民自治過程中協商民主的缺失。因此，在處理農村協商民主發展與村民自治機構之間關系的時候，首先需要明確的是，農村協商民主的發展不是為了取代村民自治，而是為了更好地實現二者之間的結合。其次，農村協商民主的發展應充分發揮村民自治機構及相關平臺的作用，寓協商民主于村民自治之中。從《村組法》的相關規定中我們不難看出，村民自治不僅內涵協商民主因素，而且還為協商民主提供了平臺。事實上，農村協商民主的“彭州模式”在發展過程中就充分注意到了這一點。《中共彭州市委關于構建社會協商對話制度的意見》（試行）就規定，村（居）民議事會受村（居）民會議委托，向村（居）民會議負責并報告工作，接受其監督，并由村（社區）黨組織書記任召集人。其村級協商平臺的建構、協商成員的產生和《村組法》規定的村民代表會議、村民代表的產生程序基本一致。充分借助村民自治機構平臺，更好地發揮其作用，既可以節約時間和管理成本，也能夠更好地實現協商民主和村民自治的結合。

2處理好與鄉鎮政府、人大之間的關系。一方面，農村協商民主的“嵌入”需要從整體的角度來對其進行定位，即明確界定其職能、權限及與整個治理體系中其他組成部分之間的相互關系，具體而言，也就是處理好農村協商民主發展與鄉鎮政府、人大機構之間的關系。另一方面，在現有制度條件下，民主協商本身沒有決策權，為了避免協商流于形式，農村協商民主平臺需要和鄉鎮政府、人大之間建立有效的反饋、回應、負責機制。溫嶺市的民主懇談制度之所以能夠長期發展并具備較高的“制度化”程度，一定意義上得益于其與鄉鎮政府、人大之間的順暢對接和良好互動。2001年6月12日，溫嶺市委出臺《關于進一步深化“民主懇談”活動加強思想政治工作推進基層民主政治建設的意見》，規定“民主懇談”要處理好與鄉鎮人民代表大會的關系。2002年10月9日，溫嶺市委出臺的《關于進一步深化民主懇談推進基層民主建設的意見》中仍然強調，開展“民主懇談”活動，要處理好“民主懇談”與鄉鎮人民代表大會的關系。我們從溫嶺市委的這兩個文件中，可以明顯地看到中共溫嶺市委幾乎從一開始就意識到了處理“民主懇談會”和鄉鎮人大之間關系的重要性。在2005年，溫嶺市民主懇談會通過參與式預算試驗，實現了民主懇談會與鄉鎮人大之間更加緊密的聯系。

3基層政府要樹立“治理”思維。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”作為現代政治學概念的“治理”（governance）是在揚棄“統治”（government）和“管理”概念的基礎上提出的。與后者相比，“治理”具有更豐富的內涵。“國家治理是指國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家的范圍內對社會公共事務的合作管理，其目的是增進公共利益，維護公共秩序。” [9]在我國，健全社會主義協商民主制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和具體體現。社會主義協商民主既是一種民主范式，也是一種治理模式。作為一種治理模式，它與傳統的統治、管理相比，具有多中心、多權威、多主體的特點，符合國家“治理”的觀念和要求。因此，基層政府不僅需要將農村協商民主的發展視為一項重大政治任務，還必須認真領會十八屆三中全會《決定》推動實現國家治理體系和治理能力現代化的精神，實現從管理思維向治理思維的轉變。在當前的基層治理中，基層政府盡管仍發揮著主導作用，但資本、民間組織、民間精英等也發揮著越來越重要的作用，構成基層治理多元化的格局。在這一格局中，基層政府應重視對社會不同利益階層要求的回應，習慣于通過協商和對話解決問題，在決策之前主動進行協商。在協商過程中，基層政府應將自身視為與村民、村民組織等處于同等地位的協商主體，以保證協商的真實性和有效性。

4挖掘中國基層治理中的協商傳統，促進農村政治文化從“協商”到“協商民主”的轉變。從長遠來看，農村協商民主的“制度化”還需要形成具有地方特色的協商民主文化。受協商民主文化的影響，村民、村民組織、農村自治機構的政治行為能夠自覺遵循協商民主的平等、理性、協商精神，并自覺利用協商民主平臺化解糾紛、實現有序參與地方治理。在封建時代，國家行政力量受行政成本的限制很難真正深入到農村社會之中，但這并不意味著封建國家放棄對農村社會的控制，也不意味著農村社會的完全自治，國家政權通過農村社會中的中間階層和民間組織來完成對農村社會的控制并施行教化。這些中間階層和民間組織具有相對獨立于政權的身份和利益，使得其具備與國家底層政權進行協商的動力和資本。正如有研究者指出的：“縱覽中國的基層社會治理歷史，從本質意義上講，鄉村治理就是一個政府和村民直接博弈的過程，其中的實踐過程是充滿了妥協和協商的細節的。也就是說，基層治理從來不缺實踐意義上的協商，而是缺少制度意義上的協商民主。”[10]因此，新型地方協商民主文化的形成既需要挖掘農村傳統政治文化中存在的協商基因，還需要通過改造，為其注入平等、理性等現代民主精神。

參考文獻：

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[8]王紹光.波蘭尼的大轉型和中國的大轉型 [M].北京：三聯書店，2012∶147.

[9]何增科.理解國家治理及其現代化 [G]∥ 俞可平.推進國家治理與社會治理現代化.北京：當代中國出版社，2014∶17.

[10]劉華安.協商民主與農村治理：意義、限度及協調 [J].三江論壇，2011，（3）.

【責任編輯：張亞茹】