新一輪東北振興戰略與內蒙古國有林區改革發展

包慶豐

一、新一輪東北振興戰略的新理念

2003年，黨中央、國務院作出實施東北地區等老工業基地振興戰略的重大決策，這是東北振興打基礎的階段。今年4月，黨中央、國務院發布了東北振興戰略的2.0版，即關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見，這充分說明黨中央、國務院高度重視東北地區的發展。新一輪東北振興戰略，是在我國經濟發展進入新常態，全面落實“五位一體”總體布局，貫徹五大發展理念，實施“一帶一路”戰略等背景下提出的。體現了大理念、大格局、大生態、大發展的重大的發展思路的轉變。

（一）大理念：以科學的發展理念為先導，促進綠色發展

黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放和共享”五大發展理念，這是包括東北地區等老工業基地在內的全局性的發展策略。新一輪東北振興戰略是以科學的五大發展理念為先導，以全新的視角來審視東北振興問題，這本身就是融入了科學的全面協調可持續的發展大理念，是從發展戰略上解決了指導思想這一根本性的問題。

東北地區等老工業基地，擁有資源稟賦的比較優勢，還是全國的重點糧食主產區，擁有全國四大重點國有林區中的三個等等。所以，要站在五大發展理念的高度來研究新一輪的東北振興戰略。綠色發展是順應全球經濟發展的潮流，是著重解決產業結構調整，提高全要素生產率，以解決經濟發展與資源環境消耗之間的矛盾。所以，新一輪的東北振興戰略充分體現了這個大理念。

（二）大格局：把握經濟社會發展規律，實現永續發展

如果說大理念是思想層面上的概念，那么大格局是一個時空范疇的概念。新一輪的東北振興戰略是全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局的重要實踐.振興戰略提出要形成“一個支撐帶，五大基地”，即要成為全國經濟發展的重要支撐帶，具有國際競爭力的先進制造業裝備基地、重大技術裝備戰略基地、國家新型原材料基地、國家現代農業生產基地和重大技術裝備的研發基地。

生態文明是人類文明發展的必然趨勢，習近平同志深刻認識到這一點，指出：“生態興則文明興，生態衰則文明衰”。只有大格局，才能做到全面振興，把新一輪的東北振興放在大格局中考量，這本身就是發展戰略的重大轉變，是從根本上促進東北地區現代化建設各方面相協調，把握經濟社會發展規律，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

（三）大生態：生態就是資源，生態就是生產力

新一輪東北振興戰略的一個顯著特點就是大生態的思想，這是一個怎么提都不過分但以前卻沒有強調的概念。因為發展生產力不可能離開外部自然環境系統。只有在大生態的資源約束下談經濟發展，才是可持續的協調的發展。

在正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系上，習近平同志指出，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，更加自覺地推動綠色發展、循環發展、低碳發展，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長。上述論斷對于內蒙古國有林區的改革和發展融入到新一輪東北振興戰略具有重要的指導意義。依據這些思想理論進行的生態功能區劃分、林業生態工程的實施、生態紅線的劃定、領導干部自然資源資產責任審計等是大生態背景下的綜合發力。

（四）大發展：落實新理念探索新路徑

在促進經濟社會發展方面，習近平同志提出兩個底線，一是發展的底線，二是生態的底線。良好的生態環境本身就是生產力，就是發展后勁，也是一個地區的核心競爭力。同時，保護和改善生態環境、發展經濟本身就是發展的一部分。習近平同志將二者關系形象地比喻為“金山銀山”與“綠水青山”的關系，指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山；寧要綠水青山，不要金山銀山；而且綠水青山，就是金山銀山”?！皟缮秸摗鄙街杏猩?，山中套山，富有哲理，寓意深刻。

所以，落實新理念，探索新路徑，就要實現轉型發展，提質增效，提升老工業基地的發展活力和內生發展動力，真正實現東北地區經濟轉型、社會轉型、產業轉型、城市轉型和生態轉型。

二、內蒙古大興安嶺國有林區生態的現狀

內蒙古國有林區集中于內蒙古東北部，包括森工重點國有林區和自治區地方政府管轄的嶺南次生林區，是全國最大的天然林集中連片區域，森林面積、森林蓄積居四大林區之首。內蒙古大興安嶺國有林區內有森林、草原、濕地三大生態系統，在涵養水源、凈化空氣、保護生物多樣性等方面發揮著重要作用，是亞歐大陸森林帶的重要組成部分，是我國北方重要的生態屏障，對維護東北松嫩平原地區和內蒙古東部呼倫貝爾草原的生態平衡和農牧業發展起著巨大的作用。這個區域地處祖國北疆與俄羅斯、蒙古國接壤，是我國重要的木材儲備戰略基地和重點生態功能區，生態區位十分重要。新中國成立以來，累計為國家經濟建設提供了2億立方米木材。無論是在過去為國家提供木材生產上用于生產建設上，還是現在以生態建設為主要任務的生態服務提供上，內蒙古國有林區都占有重要地位。

2000年，國家正式實施天保工程，內蒙古國有林區各林業局全部納入實施單位范圍，逐年減少區域內的商品材采伐量，同時對因采伐量減少而造成的富余人員進行分流、轉崗或一次性安置。2008年，國家出臺《全國生態功能區劃》，規定內蒙古國有林區屬限制開發區域，部分區域屬禁止開發區域，這就在一定程度上規定了，內蒙古國有林區的林業生產的主要任務是生態建設，為國家提供生態服務，盡管境內有豐富的礦藏資源，但無法進行大規模開發，工業等第二產業發展緩慢。2011年，天保工程第二期實施，在原有基礎上進一步調減木材產量，內蒙古國有林區阿爾山、畢拉河等地區相繼停伐。2015年3月31日，內蒙古國有林區在根河林業局舉行停伐儀式，4月1日起，正式實施停伐。隨后實施的棚戶區改造、新林區建設、國有林區改革等對于提升基礎設施建設水平、促進產業發展等起到了一定的積極作用。

在上世紀七、八十年代，因長期以來重采輕育和國家經濟發展的需要，造成大興安嶺國有林區采伐過量，接續產業發展不足，再加上長期以來國有林區政企不分，政事不分，事企不分，企業負擔過重，國有林區出現了可采森林資源枯竭、經濟危困的“兩危”困境，林區面臨區域經濟的發展、森工企業面臨企業生產和發展的困難，職工面臨生活的困難和個人發展的困境。

三、內蒙古國有林區改革要融入新一輪東北振興戰略

（一）打破傳統的路徑依賴，充分發揮國有林區生態功能

我國國有林區曾經被認為是計劃經濟的最后一個堡壘，國有林區改革的提出也由來已久，但是，改革的成效卻不盡如人意。很大的原因是，以往的林業改革是封閉式的，是在林業這個單一范圍內進行的，沒有把它放在國家改革的大格局中去思考。2000年國有林區實施天保工程，大多數林業工人由“砍樹人”變成種樹人或護林人。但是，僅僅這一個變化，就會牽動社會方方面面的事情。

2015年3月，中共中央、國務院印發了《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》（中發[2015]6號），提出堅持以發揮國有林區生態功能和建設國家木材戰略儲備基地為導向。堅持生態為本、保護優先。尊重自然規律，實行山水林田湖統籌治理，重點保護好森林、濕地等自然生態系統，確保森林資源總量持續增加、生態產品生產能力持續提升、生態功能持續增強。內蒙古重點國有林區林業發展模式也將由以木材生產為主轉變為以生態修復和建設為主、由利用森林獲取經濟利益為主轉變為保護森林提供生態服務為主。

所以，在實施新一輪東北振興戰略中，要以改革創新的思路重新審視林區的綜合改革問題。要落實生態建設主體責任，實現森林面積和木材蓄積“雙增長”，持續提高國有林區對生態安全的貢獻率。過去針對國有林區辦社會，包袱沉重，嚴重制約的林區的發展問題，國家也采取了剝離其社會職能等措施，但是國有林區仍然承擔著相當一部分社會職能，負擔很重，原因之一是，這是一項非常復雜的工作，依靠國有林區本身是很難徹底解決的。如果仍舊把林區經濟發展，剝離社會職能，安置富余職工等工作也交給國有林區，同樣會回到以往的循環當中，改革不徹底，措施不到位，這就叫路徑依賴。所以，一定要統籌規劃，制度創新，分清楚哪些是國有林區要做的，哪些是地方政府要做的，目標是一定要讓國有林區輕裝上陣，以充滿活力的發展機制去完成生態建設和森林資源培育的任務。

（二）深化國有林區改革

1.剝離—破除制約國有林區發展的體制機制性障礙。國有林區改革的關鍵在于有效的、徹底的剝離。國有林區改革要逐步推進國有林區政企、政事、事企、管辦分開，要從國有林區剝離社會管理職能、劃轉企業經營職能和轉變管理職能。創新森林資源管護機制和監管體制，形成精簡高效的國有森林資源管理機構。撤銷內蒙古森工集團，將社會管理和企業經營職能移交當地政府。

2.轉型—實現林區轉型。林區轉型是不同于林區產業轉型的大概念，包括國有林區發展定位、發展理念、發展方式、結構等轉型。林業是全社會的林業，沒有統籌協調，單憑林業一家之力，要說實現轉型發展，只能是紙上談兵；沒有規劃，推進林業產業轉型升級，加快林業一二三產業融合發展也是不可能。因此，必須將轉型發展與林業產業化建設、農業產業結構調整、推進循環經濟、扶貧開發和新農村建設等內容融合在一起。

國有林區要轉變發展方式，以發揮生態功能為主要任務，可以撤并林場和經營所，生態移民出山，結合棚戶區改造和“十個全覆蓋工程”，進行新型林區城鎮化建設，加快推進林業供給側結構性改革，努力增強生態產品和林產品供給能力，努力實現資源增長、職工增收、生態良好、林區和諧的目標。

3.民生—要大力發展民生林業。強化地方政府保護森林、改善民生的責任，民生林業是一個廣義的概念，僅僅從國有林區自身來看民生林業是不夠的，應該上升到國家生態安全的高度，正確處理經濟發展和自然生態之間的關系。自治區黨委政府十分重視國有林區發展，非常關注林區的民生問題，所以，在加大林區改革力度的同時實施了林區棚戶區改造，并積極推進林區職工社會保障工作。在在國有林區進行了街巷硬化等大量工作，進一步增強了國有林區的生態功能和發展活力。

4.紅線—劃定并嚴守生態，嚴格實行責任制。習近平總書記強調，要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，更加自覺地推動綠色發展、循環發展、低碳發展，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長。黨的十八屆三中全會中提出了自然資產資產負債表的編制，提出了自然資源資產審計的三條標準與要求，即“資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線”。如果官員在任期內，當地GDP能耗突破上限、生態質量突破底線、踏越紅線，顯然就屬審計不合格，如果屬于損害或破壞環境，更要被問責。對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。對官員實行自然資源資產離任審計，這表明黨中央對生態環境保護的高度重視。給官員念環境“緊箍咒”，將有效終結少數地方唯GDP的經濟發展觀，強力敦促官員奉行生態環境至上的發展觀，既要金山銀山，更要綠水青山，碧水藍天。

5.資源—成為全國經濟發展的重要支撐帶。國有林區放下包袱，充分行使森林資源的管理監督職能，加強森林資源培育、提升森林質量，進一步加強林區基礎設施建設，實現森林面積、森林蓄積、森林質量的“三增長”。使內蒙古國有林區成為東北振興戰略實施的重要生態屏障和支撐國家經濟發展的持久木材戰略儲備基地。

6.補償—完善森林生態效益補償機制。由于森林的多功能性，它融生態、經濟和社會效益于一體，提供公共品和生產的正外部性特征明顯。所以，要實現森林的可持續經營，必須完善森林的生態效益補償機制。改革的指導意見里也明確提出，國有林區是維護國家生態安全最重要的基礎設施。因此，國家在確立國有林區以維護森林生態安全為主攻方向，增強生態產品生產能力的同時要完善森林生態效益補償機制。

（作者系內蒙古農業大學馬克思主義學院教授）

責任編輯：楊再梅