政府購買圖書館服務的邊界研究：一個交易成本經濟學分析框架

馬曉軍

（許昌學院圖書館　河南許昌　461000）

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政府購買圖書館服務的邊界研究：一個交易成本經濟學分析框架

馬曉軍

（許昌學院圖書館河南許昌461000）

〔摘要〕政府購買圖書館服務的邊界條件是，提供商的管理成本和市場交易成本小于公共圖書館的管理成本和代理成本；圖書館服務供給的8種交易類型反映著制度環境、市場環境、契約締結和執行等產生的交易成本的大小，不同的交易類型需要與之相適應的契約關系和治理結構。政府購買圖書館服務順利實施離不開加強政府能力建設，規范培育圖書館服務市場與公共圖書館可持續發展。

〔關鍵詞〕交易成本政府購買圖書館服務公共圖書館

〔引用本文格式〕馬曉軍.政府購買圖書館服務的邊界研究：一個交易成本經濟學分析框架［J］.圖書館，2016（7）：43-48

1　引言

政府購買包括圖書館服務在內的公共文化服務是我國全面深化改革的重要內容，是公共文化服務供給的新理念、新機制和新方法。2015年5月，國務院辦公廳轉發文化部等部委的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》將圖書館服務列入其中，引起了圖書館界的高度關注。當前，研究者對政府購買圖書館服務形成了三種看法，支持論者側重從其提升效率的角度進行論述，如支娟［1］指出，這一舉措有助于政府職能轉變，服務方式創新，提升資源使用效率，激發圖書館活力；陳俊翹等［2］更是根據一個鄉鎮圖書館服務外包案例的分析，認為完全實現了政策預期目標，學界擔憂的現象并未出現。審慎論者側重從其所面臨的機遇和風險的角度進行觀察，如關思思［3］、陳紅［4］分別從參與主體和購買模式的適應性與動力機制和困境進行了分析。風險論者側重從政府直接提供到購買圖書館服務的轉型及運作中的風險進行分析，如Lavery［5］構建了區分公共服務合同外包的適宜性五級模型（其中1級為最適宜、5級為最不適宜），圖書館處于第4級，屬于非常不適宜購買的公共服務；Ward［6］、劉海麗［7］通過實證研究發現，圖書館業務外包引發了一系列風險，沒有達到所政策所設定的目標。

當前的研究隱含著經濟學的效率機制，即將資源配置的有效性作為理解政府購買圖書館服務的動力機制和成敗標準，為認識政府購買圖書館服務提供了深刻的洞見，但也存在著一些不足。如支持論者和風險論者各持一端，單方面強調政府直接提供或市場購買兩種模式的優劣，而不是看作一個制度變遷的連續譜，造成理論和現實的不一致；審慎論者的研究大都是描述性的而不是解釋性的，無法揭示隱含在兩種模式之中的理論邏輯。本文認為，圖書館服務供給從政府直接提供轉向兩種模式并存，是一個制度變遷的過程，隱含著交易成本經濟學的科斯命題，即選擇企業（或科層制）還是市場進行資源配置，其決定因素是何種方式產生的交易成本（Transaction Cost）最小［8］。Shelanski&Klein［9］指出，交易成本經濟學被廣泛應用于研究經濟現象、組織現象和政府行為等各種正式或非正式的契約（Contract，又譯合同）關系。由此可見，交易成本理論成為貫穿制度變遷、契約和治理結構等研究的一條主線。理解究竟哪些圖書館服務適合購買而哪些仍然適合由政府（通過公共圖書館）直接提供，這是政府開展購買圖書館服務工作的前提。本文基于交易成本經濟學構建一個關于政府購買圖書館服務邊界的分析框架，并提出推動政府購買圖書館服務的對策性建議。

2　政府購買圖書館服務的邊界：一個交易成本經濟學的分析框架

2.1交易成本、契約與圖書館服務供給制度變遷

提供圖書館服務反映社會公眾（或公民）、政府及公共圖書館之間的契約關系，是作為社會公眾代理人的政府提供公共文化服務的制度安排。關于什么是政府購買圖書館服務，賀偉［10］認為是“政府出資、契約管理、評估兌現”的圖書館公共服務供給模式；易斌等［11］認為是政府通過招標、談判、詢價等采購方式，與承接方就購買的圖書館服務達成契約關系。由此，政府購買圖書館服務主要是指政府從履行滿足社會公眾的圖書館服務需求的責任出發，通過公共資金購買圖書館服務的契約化交易行為，其中政府是購買主體、社會組織是提供商，社會公眾是消費者；其實質就是，從過去的政府（通過公共圖書館）直接提供圖書館服務過渡到在公共圖書館和市場購買之間進行選擇，圖書館服務資源配置方式的變革形成了一個制度變遷的過程。諾思指出，制度是委托人之間及委托人和代理人之間為最大化他們的財富而訂立的契約安排，交易成本是訂立和實施作為交易基礎的契約的成本［12］；制度變遷通常由對構成制度框架的規則、規范和實施的復雜結構的邊際調整所組成［13］；埃格特森認為，制度定義了與各種投資相聯系的機會集、基本激勵系統和交易成本，而契約的結構反應了交易者的制度環境和各種各樣的內部規則［14］。上述研究表明，交易成本是締結和實施契約的核心因素，它既是制度安排所決定的，也是制度創新和變遷的動力。威廉姆森［15］提出，任何一種關系，不論是經濟關系還是其他關系，只要它表現為或者可以表述為簽約的問題，就都能根據交易成本經濟學的概念做出評價。既有的研究表明，交易成本理論在政府購買公共服務研究領域具有廣泛的應用和很強的解釋能力［16-17］。

交易成本理論是由科斯最早提出的，他認為使用價格機制是有成本的，企業的本質特征是對價格機制的取代［8］。威廉姆森［15］認為，所有的交易主體都是有限理性和機會主義的，由此造成的交易成本包括合同簽訂的事前成本和事后成本，前者包括草擬、談判和確保合同履行所付出的成本，后者包括不適應、討價還價、建立和運轉及保證成本；柯武剛等［18］認為，交易成本由信息搜尋構成，還有談判成本、締約成本、監督履約情況的成本、可能發生的處理違約行為的成本；詹森等［19］提出，作為契約關系的委托-代理關系會產生代理成本，包括委托人的監督支出、代理人的保證支出和由于代理人與委托人決策之間的偏差而導致委托人的福利損失。交易成本理論被后來的研究者所拓展，形成了交易成本經濟學，在政治和公共管理領域中被廣泛應用，用以考察公共組織行動的邏輯。交易成本理論在解釋公共服務市場化時，認為政府與企業具有相同的行動邏輯，公共服務選擇市場購買還是政府生產取決于哪種方式交易成本最小。

上述研究表明，交易成本經濟學是解釋資源配置效率的一把鑰匙，為理解政府購買圖書館服務的邊界提供了理論視角和分析工具。在政府購買圖書館服務的政策框架下，哪些服務將通過市場購買提供，哪些服務仍然將由政府設置的公共圖書館直接提供，本文將嘗試通過交易成本經濟學進行解釋。

2.2分析框架

威廉姆森利用資產專用性、不確定性和交易頻率三個維度區分了不同交易類型。資產專用性是為支撐某種具體交易而進行的耐久性投資，包括專用地點、專用實物資產、專用人力資產和特定用途資產［15］。資產專用性描述一項資產用途的轉型成本，是決定交易成本和治理結構的核心因素；專用性越高，轉用其它用途的成本越高；政府購買圖書館服務的資產專用性越高， 越容易發生市場壟斷，提供商的機會主義行為幾率增大，增加市場購買的成本，同時形成同行競爭者的進入壁壘，削弱市場機制的作用；不確定性描述了交易方式的環境條件和交易主體行動邏輯，前者包括制度環境和市場環境的變遷，后者是指人的有限理性和機會主義對交易造成的影響［15］。在圖書館服務供給過程中，社會公眾的偏好、信息不對稱、契約、市場和制度等都具有不確定性；不確定性與政府購買圖書館服務的交易成本成正比，影響著政府提供圖書館服務方式的選擇；交易頻率是同一類型的交易發生的頻率，交易發生的頻率越高，交易成本就越容易分攤到多次交易中，降低契約簽訂和履行的成本等，且高頻率交易的重復博弈有助于防范機會主義行為［20］。上述三個維度刻畫的不同的交易類型產生了與之相適應的契約類型和治理結構，如市場治理、三方或雙方混合治理和科層制治理等。

沿著交易成本經濟學的思路，本文將圖書館服務供給的交易成本維度假定為：資產專用性的強或弱、不確定性的高或低、交易頻率的重復或偶然，分別記作［強（-），弱（+）］、［高（-），低（+）］和［重復（+），偶然（-）］，這些因素的組合形成了圖書館服務供給的8種交易類型（如圖1所示）。在第三部分，給出一個政府購買圖書館服務邊界的比較分析模型，然后對8種交易類型進行分析以厘清政府購買圖書館服務的邊界。

表1　政府購買圖書館服務邊界的交易成本經濟學分析框架

3　政府購買圖書館服務邊界的交易成本經濟學分析

3.1圖書館服務供給模式的比較分析模型

交易成本最小化是選擇圖書館服務供給模式的決定因素。無論是市場化還是政府直接提供，圖書館服務的生產成本（記作P）是一定的，因為生產成本取決于當前的社會技術生產條件。假設G為政府（通過公共圖書館）直接提供圖書館服務的總成本，G1為公共圖書館的管理成本，G2為政府對公共圖書館監管的代理成本；假設M為通過市場購買圖書館服務總成本，M1為提供商的管理成本，M2為供給圖書館服務的交易成本。政府直接提供圖書館服務的總成本是G=P+G1+G2，購買圖書館服務的總成本是M=P+M1+M2。從以上公式得出，購買圖書館服務的邊界條件是M＜G即M1+M2＜G1+G2。一般情況下，市場組織的管理成本低于科層制組織的管理成本，即M1＜G1。市場組織相對于科層制組織的管理成本優勢源于下面的原因：科斯［21］提出，政府因能夠決定生產要素的使用而可以被看作是一個超級企業，但政府行政機制本身并非不要成本，而有時候成本大得驚人。公共圖書館作為被政府一體化的附屬機構，其運行也是有組織成本的甚至是成本高昂。柯武剛等［18］提出，組織成本是計劃、建立和運作一個組織資源成本，包括投入信息搜尋和設計方面的、無法轉用的沉淀成本，以及運營上的可變成本（包括根據合作者的契約義務監督其工作的成本、指出缺陷和調節組織內沖突的成本，以及必要時強制執行協定績效標準的成本）；迪克西特［22］認為，從交易成本的幾乎所有方面看，政治過程似乎可能比經濟關系更多地被交易成本困擾，它的運轉更沒有效率。上述問題反映在作為政府代理人的公共圖書館的行動上就是，公共圖書館作為科層制組織的目標是多重的，除了提供服務，還包括貫徹法令以規避行政風險、社會就業、嵌入于社會網絡的利益關系、以及成為地方政府及官員追求的效率形象和政績愿望的手段等，這些目標的不一致可能導致公共圖書館在提供服務時采取策略性行為，只關注一些目標而忽視或替換其它目標，政策目標在多級代理中錯位，造成巨大的管理成本。同時，加上委托-代理關系中的信息不對稱、利益沖突和官員的自利性等因素，會增加政府監管公共圖書館行為的難度甚至出現監管失靈，造成巨大的代理成本。如有的地方政府實施農村基層圖書館項目時，“威權、資本、社會資源的高度集中帶來很大的問題，那就是不能因地制宜、從實際出發，極易導致形象工程、架子工程甚至滋生腐敗”［23］。而市場化機構是合同訂立關系的連結，其特征是在組織的資產和現金流上存在著可分割的剩余索取權［24］，圖書館服務提供商擁有的剩余索取權構成了強烈的激勵，激勵提供商使用最優資源組合生產圖書館服務產品。實際上，市場組織的管理成本低于科層制組織的管理成本是政府購買圖書館服務支持者論的主要理論依據。

但是，支持論者忽視了M2即市場交易成本的影響。即便是M1＜G1成立，也不意味著M1+M2＜G1+G2一定成立，因為它還與G2和M2的大小密切相關。G2 和M2的大小關系取決于交易類型，下面的分析將表明，只有在交易類型Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅴ中才能使M2相對于G2具有節約交易成本的優勢，使得M1+M2＜G1+G2成立，即政府購買公共圖書館服務是適合的，而在交易類型Ⅳ、Ⅵ、Ⅶ、Ⅷ中是不適合的。

3.2政府購買圖書館服務的適用性分析

交易類型Ⅰ:這種交易類型最適合通過市場購買圖書館服務。這種交易類型的含義是：低度的不確定性意味著，作為社會公眾代理人的政府充分了解社會公眾的需求，市場上有充足的圖書館服務產品信息，獲取特定的產品信息成本是極低的；同時，政府能夠準確地辨別和確定契約內容，事前交易成本非常低；而且，相關的制度安排非常完善，違約可能性極低。高交易頻率意味著重復的博弈使得政府與圖書館服務提供商能夠建立起信任關系，努力履行契約規定的內容。弱資產專用性意味著，圖書館服務產品是標準化的和通用的，即使出現機會主義行為，政府隨時可以找到替代性的提供商。上述因素決定了此情形下的交易成本非常低，非常適合政府從市場中購買圖書館服務。

交易類型Ⅱ:這種類型比較適合通過市場購買圖書館服務。和交易類型Ⅰ相似的是，低度的不確定性和弱資產專用性使得政府獲取需求信息和產品信息的成本比較低，能夠較好地節約事前交易成本；低交易頻率意味著，政府購買圖書館服務的活動可能不是一貫的、經常化的；或者，圖書館服務的市場主體匱乏致使圖書館服務市場不完善，缺乏足夠的提供商展開競爭。如陳紅［4］的研究表明，當前我國存在圖書館服務的“社會組織失靈”現象，即社會組織數量少，業務單一和專業性差等。在此類交易類型中，政府可以加大購買圖書館服務的力度，或通過政策措施規范市場環境和培育市場主體，逐步提高交易頻率，以便在完善的制度環境和市場環境中購得合格的圖書館服務產品。

交易類型Ⅲ:這種類型也比較適合通過市場購買圖書館服務。弱資產專用性和高交易頻率意味著圖書館服務產品是標準化的和通用的，而且重復的博弈使得雙方機會主義發生的可能性較小。但高不確定性意味著，圖書館服務市場的不完善或者發生變化，如社會公眾需求偏好的改變，圖書館服務市場技術的更新，不可見性、即時性、異質性、可消失性［25］等特征的圖書館服務產品的價格標準、質量標準等不易客觀準確的界定和測量，或者提供商通過共謀形成寡頭價格同盟瓜分政府合同維護自身利益［26］等，這些情況增加了契約談判成本和履約成本，使得事后利益沖突和質量評價都比較復雜，從而增加了交易成本。交易成本經濟學給出的治理不確定性的方案是通過“中介性的制度形式”建立三方治理模式，通過第三方專業機構或者法院來保證契約的履行。同時，要依法依規打擊寡頭價格聯盟行為，建立完善的服務質量評價體系。

交易類型Ⅳ:這種類型相對來說不適合通過市場購買圖書館服務。在此交易類型中，雖然圖書館服務產品是標準化的和通用的，但是低交易頻率會提高事前的交易成本如信息搜集成本、談判成本等，這些成本無法分攤在低頻率的交易活動中；而且，交易類型Ⅲ中所列舉的高不確定性因素會誘發提供商的機會主義行為，如要求對契約進行重新解釋、要求追加投資和提供費用等，圖書館服務質量無法得到保證。因此，如果沒有良好的制度環境和市場環境以及第三方參與治理，政府不宜購買圖書館服務。

交易類型Ⅴ:這種類型相對來說適合通過市場購買圖書館服務。圖書館服務的高資產專用性意味著提供商數量相對較少，服務產品是非標準化的和非通用的，會降低政府購買談判的優勢，增加締約成本；但低不確定性意味著制度環境和市場環境較為成熟，該產品具有穩定的市場供給，同時高交易頻率為補償專用治理結構的成本提供了條件，能夠彌補圖書館服務提供商的投資成本，降低提供商的機會主義行為。這種專用交易帶來的收益使得雙方都有維持合作的愿望，不會輕易終止交易。此種交易類型適合采用雙方治理的結構，在實踐中就是定向采購的方式。政府克服高資產專用性的辦法是對圖書館服務進行適度投資，如培養專業人員、設置專用場地和購置專用資源等，降低強資產專用性引發市場壟斷的幾率，遏制提供商的機會主義行為。

交易類型Ⅵ:這種類型相對來說不適合通過市場購買圖書館服務。資產專用性程度越高、產生的可占用準租金越多（即通過機會主義行為取得的可能受益也會隨之增加）時，締約成本也會逐漸增加并超過縱向一體化（即政府直接提供）的成本［27］。強資產專用性會降低政府購買談判的優勢，增加締約成本。低交易頻率意味著無法分攤專用治理結構產生的成本，誘發提供商的機會主義行為，特別是增加事后的監管成本。因此，盡管有著成熟的制度環境和市場環境，圖書館服務市場化的交易成本仍可能高于公共圖書館提供的成本，不宜直接購買。一個替代性的方案是采取公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）的治理結構，即政府、提供商與其他社會力量結成伙伴關系，在互惠互利的基礎上分配圖書館服務的資源、風險和利益［28］。

交易類型Ⅶ:這種類型不適合通過市場購買圖書館服務。這一交易類型中，圖書館服務的強資產專用性會誘發提供商的機會主義行為，政府搜集此類服務產品的信息成本巨大，不僅會導致政府事前的逆向選擇，而且會造成提供商事后的道德風險；而高不確定性意味著，與此類圖書館服務相關的制度安排缺失，或市場不完善如市場不存在或不完整、競爭水平低下及市場壟斷等。即便是高交易頻率也不足以抵消上述因素產生的交易成本。因此，此類服務通過公共圖書館提供是較優選擇。

交易類型Ⅷ:這種類型不宜在圖書館服務供給中引入市場機制。這一交易類型中，強資產專用性表明此類服務是專業化的、特殊化的公共圖書館專有業務。圖書館服務的強資產專用性會增加市場交易成本而不是內部組織成本，并推動交易的內部化，這意味著通過穩定的科層制治理即通過公共圖書館具有較低的成本；同時，高不確定性意味著此類購買圖書館服務的制度安排缺失或圖書館服務市場的不完善，購買此類服務的締約成本和履約成本極高；低交易頻率意味著，一旦面向市場搜尋此類圖書館服務產品，無法分攤事前的信息成本和事后的監督成本。上述因素決定了，這種情形下通過購買圖書館服務隱含著巨大的風險，通過公共圖書館直接提供是最優選擇。實際上，關思思［3］認為，機構龐大、歷史悠久的國家圖書館和省級公共圖書館的特殊管理機制和專業化服務不宜引入市場化機制，就屬于這種交易類型。

4　結論與政策建議

本文將政府購買圖書館服務看作圖書館服務供給制度的變遷，構建一個基于交易成本經濟學的分析框架，對政府購買圖書館服務的邊界進行分析。本文認為，購買圖書館服務的邊界條件就是M1+M2＜G1+G2（其中，G1和G2分別表示公共圖書館的管理成本和代理成本，M1和M2分別表示提供商的管理成本和供給圖書館服務的交易成本），這為理解政府購買圖書館服務的邊界提供了一個判斷基準；基于交易成本的資產專用性、不確定性和交易頻率將圖書館服務分為8種交易類型，并分析每個交易類型中政府購買圖書館服務的適用性。研究表明，不同的圖書館服務交易類型需要與之相適應的契約關系和治理結構，這些交易類型會反映著圖書館服務的制度環境、市場環境、契約締結和執行的難易程度等產生的交易成本的大小。因此，推動圖書館服務供給制度變革，既要有改革的熱情，更要有改革的理性，政府究竟選擇購買還是通過公共圖書館直接提供取決于特定的圖書館服務交易類型。

本文的研究具有如下政策含義:一是要加強政府能力建設。加強頂層設計，完善圖書館服務采購制度，細化購買指導性目錄，設置購買圖書館服務管理機構；根據交易類型選擇圖書館服務供給模式并靈活運用合同外包和公私合作等多種購買模式；在契約的簽訂、執行、監督和評估等環節推行透明化動態化管理，依法打擊寡頭價格聯盟行為，建立多主體多樣式相結合的質量評價體系；建立信息公開、投訴處理和責任追究等機制，防范購買過程中的紕漏、失誤和腐敗等。二是要培育和規范圖書館服務市場。把政府購買圖書館服務與培育圖書館服務市場結合起來，對市場主體在注冊登記、資金、稅收、采購等方面實施扶持政策，探索建立公益產權、專項基金、標準化建設等制度，加快形成管理規范、充滿活力的圖書館服務市場。三是要推動公共圖書館可持續發展。要保障公共圖書館投入的制度化法治化，在場館標準化建設、總分館體系建設、數字惠民工程和專業人員培訓等方面加大投入；公共圖書館要探索建立適應公共服務市場化的辦館機制，發展服務的新方法、新業態和新模式，培育面向市場的新型圖書館員。

（來稿時間：2016年2月）

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〔分類號〕G258.2

〔作者簡介〕馬曉軍（1979-），女，圖書館學本科，文學學士，許昌學院圖書館館員，已發表論文15篇，研究方向:圖書館管理。

A Study on the Boundary of Government Purchasing Library Services——An Analytical Framework Base on Transaction Cost Economics

Ma Xiaojun
（ Library of Xuchang University ）

〔Abstract〕The paper builds an analytical framework based on transaction cost economics to analyze the boundary of government purchasing library services. The boundary conditions is that the management and transaction costs of service providers are less than management and agency costs of the public library. Eight kinds of transaction types of library services supply refects the size of the transaction costs of institutional environment， market environment， contract conclusion and execution， etc， and each transaction type requires contractual relationship and governance structure of adaptation. The successful implementation of government purchasing library services can not separated from the strengthening government capacity building， cultivation of service market and the sustainable development of public libraries.

〔Keywords〕Transaction costGovernment purchaseLibrary servicePublic library