市級土地利用總體規劃中的問題及實施建議
——以黑龍江省綏化市為例

孫 俊，黃輝玲

(1.黑龍江科技大學研究生學院，黑龍江哈爾濱 150022；2.黑龍江科技大學建筑工程學院，黑龍江哈爾濱 150022)

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市級土地利用總體規劃中的問題及實施建議
——以黑龍江省綏化市為例

孫 俊1，黃輝玲2

(1.黑龍江科技大學研究生學院，黑龍江哈爾濱 150022；2.黑龍江科技大學建筑工程學院，黑龍江哈爾濱 150022)

摘要以黑龍江省綏化市為例，結合綏化市2006年土地利用總體規劃及其實施情況資料數據，分析了綏化市土地利用總體規劃采取的主要措施、取得的成效及存在的問題，構建了土地利用規劃實施體系，提出保障規劃有效實施的對策建議：加大對土地利用規劃的宣傳力度，建立土地利用規劃修改評價機制，提升規劃實施的技術手段，加大規劃實施執法檢查力度，減少行政干預，完善公眾參與機制。

關鍵詞土地利用規劃；規劃實施；綏化市

土地利用規劃是政府對其所管轄內的土地利用情況進行宏觀調控、組織開發和監督保護的高層政府行為，它不僅是實施土地資源配置宏觀調控的基本手段，而且也是保證土地資源安全的重要手段。目前我國正在探索市場經濟體制下土地利用總體規劃的方法，在以分配指令性控制指標為特征的土地利用總體規劃失靈的背景下，如何實現土地利用的有效規劃已成為可持續發展的重要課題。國內土地空間優化配置研究的理論框架體系主要是借用國外空間結構研究理論，并結合我國具體情況和特點，加以綜合和應用，有關土地利用空間布局理論的研究多體現在區域土地利用優化配置的實踐案例中。目前，國內學者主要是從理論原則、模型構建、算法優化和 GIS 應用等方面，結合系統動力學、景觀生態學和 GIS 地學分析等相關學科的滲透，對土地利用空間優化配置進行了探索性研究[1]。筆者以黑龍江省綏化市為例，分析了該市土地規劃利用采取的主要措施、取得的成效及存在的主要問題，構建了土地利用規劃實施體系，對土地利用規劃實施提出了一些建議措施。

1綏化市土地利用總體規劃主要措施及實施成效

1.1采取的主要措施

1.1.1嚴格保護基本耕地的面積和質量，鞏固國家商品糧基地。實行耕地數量、質量、生態全面管護，嚴格控制非農建設占用耕地特別是基本農田，加強基本農田建設；加大土地整理復墾開發補充耕地力度，確保補充耕地質量；統籌安排各類農用地，合理調整農用地結構和布局。

切實控制非農業建設占用耕地，建設用地選址要做到不占耕地或少占耕地，確需占用的，應盡量占用等級較低的耕地，城市發展用地嚴格控制占用菜田和優質農田。認真做好農用地調整的引導。合理安排種植業內部結構調整，保證調整后不降低耕地保有量。各類生態林建設應盡量避免占用耕地，禁止利用基本農田營造經濟林、薪炭林和挖塘養魚。綏化市具體情況是耕地面積大、耕地墾殖率高，是全省乃至全國的重要商品糧食生產基地，必須全力建設糧食生產核心區，努力增加糧食單產水平和總產量，穩步提高商品糧供應能力。在這種形勢下，保持全市耕地面積穩定和質量提高，進一步加強耕地尤其是基本農田保護工作。另外需要加大統籌安排農用地的力度，總全市的整體角度出發，合理規劃農用地，并響應旱田改水田等政策，做到單位面積農用地的利用效率達到最優水平。

1.1.2優化土地資源配置，為統籌城鄉發展提供有力保障。隨著全市經濟的快速發展，綏化市集中安排了一批基礎設施建設項目，這些都需要增加一定數量的建設用地。另外工業化、城鎮化步伐加快，一大批調結構、保增長、惠民生的項目急需實施，建設用地需求激增，土地供求矛盾越來越突出，土地問題成為貫穿綏化市經濟社會發展始終的全局性、戰略性問題。

1.1.3提高建設用地和農用地的集約水平，增強土地利用的綜合效益。不論是地方還是全國范圍，土地利用總體規劃都是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設的重要依據，是實行最嚴格土地管理制度的一項基本手段。科學制定并嚴格實施土地利用總體規劃，關系國家和人民的長遠利益，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持保護耕地和節約集約用地的根本指導方針，統籌土地利用與經濟社會協調發展，不斷提高土地資源對經濟社會全面、協調、可持續發展的保障能力。強化新增建設用地管理，加大城鎮存量建設用地挖潛力度，提高建設用地節約集約水平，采取提高建筑容積率、嚴格執行用地標準、搞好內部挖潛、充分利用閑置和低效利用土地等措施，充分挖掘現有建設用地潛力，大力提高節約集約用地水平，提高建設用地利用效率和土地利用綜合效益。另外還要規范農村宅基地管理，積極探索土地出讓新模式，以提高平均面積土地的利用效率，嚴格執行保護耕地和節約集約用地目標責任制，強化土地利用總體規劃的整體控制作用，健全保護耕地和節約集約用地的市場調節機制。

1.1.4注意改善生態環境，保障生態建設用地需求。要求做到加強全市重點地區生態建設、基本農田生態環境建設以及城鄉生態環境建設。綏化市地處松嫩平原東部，現有坡耕地較多，“三化”草場面積大，風沙、鹽堿、干旱災害嚴重，生態環境較差。為保持國民經濟可持續發展，必須正確處理保障發展和保護資源的關系，以保護和改善生態環境為前提，搞好土地開發利用，進一步加大生態建設力度，改善生態環境，提高土地資源可持續利用能力。

1.2實施成效

1.2.1新增建設用地經濟效益明顯。通過規劃實施，合理安排建設用地，特別是城市建設用地和工礦用地方面，顯化土地資產，經濟效益十分明顯。1997～2005年新增建設用地25.32 km2，增加土地收益101.28億元，如果加上其他新增建設用地收益，其經濟效益更加可觀。2005年至今，綏化市于規劃期內城鎮化水平增加17個百分點，城鎮用地面積也將進一步擴大。

1.2.2通過土地開發整理，增加了農民收入，有利于維護和諧社會的穩定局面。全市在規劃實施中通過土地開發整理，全市安排土地開發整理區片91個，新增耕地13 112.9 hm2，增加了農民收入，對維護農村安定團結，穩定農業生產大好局面起到了積極的作用。

2綏化市現階段土地利用總體規劃存在的問題

2.1全市范圍內地方各級的規劃分工不夠明確，影響規劃的整體目標按照我國現行的土地利用總體規劃條例，縣、鄉一級的規劃應當是具體落實的規劃，縣級土地利用規劃主要應注重用途的分區，而鄉級規劃應注重落實。目前，在綏化市土地利用規劃體系中仍然存在宏觀過細、中觀流于形式、微觀過粗的現象，各級規劃的核心職責分工及編制內容不夠明確，這樣也影響了規劃的實施工作。

2.2規劃尚缺乏前瞻性和動態性有的規劃缺乏前瞻性，規劃批準實施之日，就是規劃修改之時。例如綏化市近期恰逢東北商品糧基地振興和旱田改水田等新形勢，都帶來了眾多的發展機遇，特別是基礎設施方面投入加大、重大建設項目投建，導致規劃在某些方面明顯滯后，規劃缺乏動態性，這輪土地利用總體規劃是根據國民經濟計劃對未來年份的土地利用進行預測和安排；另外，整體規劃中主要側重對土地利用前景的描述，忽視實施過程的變化，是一種靜態的規劃模式，帶有明顯的計劃經濟缺陷，缺乏靈活性。

2.3部分地區仍存在違法違規用地問題在綏化市規劃執行過程中，部門地區從局部利益出發，盲目地上項目，違法違規用地的現象依然存在。這從一定程度上妨礙了全市土地整體規劃的效果，也在群眾隊伍里產生了不好的影響，主要表現在規劃方案難以承受未來不確定因素的沖擊。由于土地利用總體規劃的規劃期長，市場經濟影響下部門發展規模的許多因素難以在規劃編制時確定，特別在經濟快速發展地區表現得更為明顯，降低了規劃預測的準確性和用地指標調整的可信度，一些地區仍存在違法違規用地問題[2]。

3土地利用總體規劃實施的對策建議

為了確保土地利用規劃的實施，應從法律保障、行政管理、經濟制約、技術管理4個方面采取相應措施。土地利用規劃實施體系見圖1。結合綏化市實際，提出以下保障土地利用規劃有效實施的對策建議。

圖1　土地利用規劃實施體系Fig.1　Implementation system of land use planning

3.1加大宣傳力度，讓群眾充分認識土地利用規劃的重要性充分利用多種有效的宣傳渠道，例如廣播、電視電臺、板報及“6.25”國土宣傳日等，廣泛宣傳土地利用總體規劃的目的意義，將土地規劃成果(包括規劃的方針原則、目標任務、規劃期限、用途劃分、結構調整、實施措施等)進行公告，讓各級領導、各部門、人民群眾了解、關注土地利用規劃，接受社會監督，使全社會都關注規劃的執行情況。

3.2建立土地利用規劃的修改評價機制土地利用總體規劃的修改必須提交規劃實施評價報告，經規劃審批機關的同級土地資源管理部門認定后，方可進行規劃修改。規劃實施評價報告必須對修改的必要性、合理性和合法性進行評估，組織專家論證，依法組織聽證會，并向社會公示。嚴禁擅自修改下級土地利用總體規劃，擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。

3.3完善規劃實施的技術手段首先要強化規劃實施的動態監測。運用“3S”技術等技術手段，獲取較高準確性和現實性的土地利用基本數據。適時開展城鎮工礦用地集約利用評價，建立土地利用總體規劃實施反饋與調控機制。其次，提高規劃信息服務水平。建立涵蓋土地利用現狀、土地利用總體規劃、土地專用征收等基礎數據管理的土地資源數據庫，推進土地利用規劃管理信息系統建設。加快信息資源的開發利用，逐步實現土地規劃管理基礎數據的信息共享，提高基礎性和公益性信息社會服務水平[3]。

3.4加大規劃實施執法檢查力度做好土地執法檢查是保證規劃順利實施的重要手段。按照國家統一部署，全市土地市場清理整頓大檢查中，將規劃實施情況做為大檢查內容之一，通過大檢查對發生違反規劃的行及時予以查處，保證規劃的順利實施。規劃實施檢查要做到定期檢查和隨機抽查相結合，結合每年開展的土地執法大檢查，將規劃實施情況列為檢查內容。為及時查處違反規劃用地行為，利用衛星遙感技術，全面查清違反規劃用地的類型、面積和分布，為制止違法用地行為提供可靠的技術保障。

3.5減少行政干預，保證規劃暢通實施各級領導干部要帶頭實施好土地利用總體規劃，不要隨心所欲干涉國土部門實施規劃，要從全局、長遠、體現公眾利益出發，保持規劃的嚴肅性和權威性。特別反對建“形象工程”“政績工程”“關系工程”大勢圈占土地而置規劃于不顧，更不能利用職務之便大搞“圈地運動”，造成土地資產流失，損害國家和人民的利益。

3.6健全規劃實施的公眾參與機制要提高規劃實施在公眾參與程度，增強規劃實施在公開性肯透明度。土地利用整體規劃在修訂實施都必須進行專家論證和公開聽證，廣泛聽取公眾和土地權利人意見，提高全社會依法用地意識。保障土地利用總體規劃工作的依法進行，充分發揮各級人大、社會輿論和廣大群眾對規劃實施情況的監督作用。

4結語

該研究全面系統地介紹了綏化市土地利用總體規劃的主要措施、實施成效及存在的主要問題，對其土地利用規劃的實施提出建議措施。土地利用整體規劃的核心內容可以概括為土地資源的合理開發、利用和保護，尤其在地方性土地規劃中要重視對當地資源與環境的保護，需要做到宏微觀的結合，提升規劃的靈活性與可操作性，使得規劃項目真正落到實處，產生效益。

參考文獻

[1] 劉沙.我國土地規劃發展現狀及對策探索[J].產業與科技論壇，2014(11)：119-120.

[2] 黑龍江省綏化市土地利用總體規劃(2006-2020年)大綱說明[Z].黑龍江：黑龍江土地資源管理局，2010.

[3] 廖和平，文森.諶海土地利用總體規劃實施難點及對策分析[J].西南師范大學學報(自然科學版)，2013(6)：974-977.

基金項目黑龍江科技大學研究生創新科研項目(2016年)。

作者簡介孫俊(1991- )，女，湖北公安人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理利用優化配置。

收稿日期2016-04-15

中圖分類號S 29；F 301.2

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)15-198-02

Problems and Suggestions on the Overall Planning of Municipal Land Use—A Case Study of Suihua City, Heilongjiang Province

SUN Jun1, HUANG Hui-ling2

(1. School of Postgraduate, Heilongjiang University of Science and Technology, Harbin, Heilongjiang 150022; 2. School of Architecture and Civil Engineer, Heilongjiang University of Science and Technology, Harbin, Heilongjiang 150022)

AbstractTaking Suihua City in Heilongjiang Province as example, combined with land use overall planning and data of implementation in Suihua City in 2006, the main countermeasures, achieved results and existing problems were analyzed, the implementation system of land use planning was constructed, several suggestions for ensuring effective implementation were proposed: increasing the propaganda of land use planning, establishing land use planning revision evaluation mechanism, improving technical means to promote the implementation, strengthening law enforcement inspection, reducing administrative intervention, perfecting public participation mechanism.

Key wordsLand use planning; Planning implementation; Suihua City