市級(jí)土地利用總體規(guī)劃中的問(wèn)題及實(shí)施建議
——以黑龍江省綏化市為例

孫 俊，黃輝玲

(1.黑龍江科技大學(xué)研究生學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150022；2.黑龍江科技大學(xué)建筑工程學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150022)

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市級(jí)土地利用總體規(guī)劃中的問(wèn)題及實(shí)施建議
——以黑龍江省綏化市為例

孫 俊1，黃輝玲2

(1.黑龍江科技大學(xué)研究生學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150022；2.黑龍江科技大學(xué)建筑工程學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150022)

摘要以黑龍江省綏化市為例，結(jié)合綏化市2006年土地利用總體規(guī)劃及其實(shí)施情況資料數(shù)據(jù)，分析了綏化市土地利用總體規(guī)劃采取的主要措施、取得的成效及存在的問(wèn)題，構(gòu)建了土地利用規(guī)劃實(shí)施體系，提出保障規(guī)劃有效實(shí)施的對(duì)策建議：加大對(duì)土地利用規(guī)劃的宣傳力度，建立土地利用規(guī)劃修改評(píng)價(jià)機(jī)制，提升規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)手段，加大規(guī)劃實(shí)施執(zhí)法檢查力度，減少行政干預(yù)，完善公眾參與機(jī)制。

關(guān)鍵詞土地利用規(guī)劃；規(guī)劃實(shí)施；綏化市

土地利用規(guī)劃是政府對(duì)其所管轄內(nèi)的土地利用情況進(jìn)行宏觀調(diào)控、組織開發(fā)和監(jiān)督保護(hù)的高層政府行為，它不僅是實(shí)施土地資源配置宏觀調(diào)控的基本手段，而且也是保證土地資源安全的重要手段。目前我國(guó)正在探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下土地利用總體規(guī)劃的方法，在以分配指令性控制指標(biāo)為特征的土地利用總體規(guī)劃失靈的背景下，如何實(shí)現(xiàn)土地利用的有效規(guī)劃已成為可持續(xù)發(fā)展的重要課題。國(guó)內(nèi)土地空間優(yōu)化配置研究的理論框架體系主要是借用國(guó)外空間結(jié)構(gòu)研究理論，并結(jié)合我國(guó)具體情況和特點(diǎn)，加以綜合和應(yīng)用，有關(guān)土地利用空間布局理論的研究多體現(xiàn)在區(qū)域土地利用優(yōu)化配置的實(shí)踐案例中。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要是從理論原則、模型構(gòu)建、算法優(yōu)化和 GIS 應(yīng)用等方面，結(jié)合系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)和 GIS 地學(xué)分析等相關(guān)學(xué)科的滲透，對(duì)土地利用空間優(yōu)化配置進(jìn)行了探索性研究[1]。筆者以黑龍江省綏化市為例，分析了該市土地規(guī)劃利用采取的主要措施、取得的成效及存在的主要問(wèn)題，構(gòu)建了土地利用規(guī)劃實(shí)施體系，對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施提出了一些建議措施。

1綏化市土地利用總體規(guī)劃主要措施及實(shí)施成效

1.1采取的主要措施

1.1.1嚴(yán)格保護(hù)基本耕地的面積和質(zhì)量，鞏固國(guó)家商品糧基地。實(shí)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管護(hù)，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)；加大土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地力度，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量；統(tǒng)籌安排各類農(nóng)用地，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局。

切實(shí)控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，建設(shè)用地選址要做到不占耕地或少占耕地，確需占用的，應(yīng)盡量占用等級(jí)較低的耕地，城市發(fā)展用地嚴(yán)格控制占用菜田和優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。認(rèn)真做好農(nóng)用地調(diào)整的引導(dǎo)。合理安排種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，保證調(diào)整后不降低耕地保有量。各類生態(tài)林建設(shè)應(yīng)盡量避免占用耕地，禁止利用基本農(nóng)田營(yíng)造經(jīng)濟(jì)林、薪炭林和挖塘養(yǎng)魚。綏化市具體情況是耕地面積大、耕地墾殖率高，是全省乃至全國(guó)的重要商品糧食生產(chǎn)基地，必須全力建設(shè)糧食生產(chǎn)核心區(qū)，努力增加糧食單產(chǎn)水平和總產(chǎn)量，穩(wěn)步提高商品糧供應(yīng)能力。在這種形勢(shì)下，保持全市耕地面積穩(wěn)定和質(zhì)量提高，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地尤其是基本農(nóng)田保護(hù)工作。另外需要加大統(tǒng)籌安排農(nóng)用地的力度，總?cè)械恼w角度出發(fā)，合理規(guī)劃農(nóng)用地，并響應(yīng)旱田改水田等政策，做到單位面積農(nóng)用地的利用效率達(dá)到最優(yōu)水平。

1.1.2優(yōu)化土地資源配置，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供有力保障。隨著全市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，綏化市集中安排了一批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，這些都需要增加一定數(shù)量的建設(shè)用地。另外工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，一大批調(diào)結(jié)構(gòu)、保增長(zhǎng)、惠民生的項(xiàng)目急需實(shí)施，建設(shè)用地需求激增，土地供求矛盾越來(lái)越突出，土地問(wèn)題成為貫穿綏化市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展始終的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。

1.1.3提高建設(shè)用地和農(nóng)用地的集約水平，增強(qiáng)土地利用的綜合效益。不論是地方還是全國(guó)范圍，土地利用總體規(guī)劃都是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)，是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的一項(xiàng)基本手段。科學(xué)制定并嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，關(guān)系國(guó)家和人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的根本指導(dǎo)方針，統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的保障能力。強(qiáng)化新增建設(shè)用地管理，加大城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地挖潛力度，提高建設(shè)用地節(jié)約集約水平，采取提高建筑容積率、嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)、搞好內(nèi)部挖潛、充分利用閑置和低效利用土地等措施，充分挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地潛力，大力提高節(jié)約集約用地水平，提高建設(shè)用地利用效率和土地利用綜合效益。另外還要規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，積極探索土地出讓新模式，以提高平均面積土地的利用效率，嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，健全保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。

1.1.4注意改善生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)建設(shè)用地需求。要求做到加強(qiáng)全市重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)建設(shè)、基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。綏化市地處松嫩平原東部，現(xiàn)有坡耕地較多，“三化”草場(chǎng)面積大，風(fēng)沙、鹽堿、干旱災(zāi)害嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境較差。為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，必須正確處理保障發(fā)展和保護(hù)資源的關(guān)系，以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為前提，搞好土地開發(fā)利用，進(jìn)一步加大生態(tài)建設(shè)力度，改善生態(tài)環(huán)境，提高土地資源可持續(xù)利用能力。

1.2實(shí)施成效

1.2.1新增建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)效益明顯。通過(guò)規(guī)劃實(shí)施，合理安排建設(shè)用地，特別是城市建設(shè)用地和工礦用地方面，顯化土地資產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)效益十分明顯。1997～2005年新增建設(shè)用地25.32 km2，增加土地收益101.28億元，如果加上其他新增建設(shè)用地收益，其經(jīng)濟(jì)效益更加可觀。2005年至今，綏化市于規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)化水平增加17個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)用地面積也將進(jìn)一步擴(kuò)大。

1.2.2通過(guò)土地開發(fā)整理，增加了農(nóng)民收入，有利于維護(hù)和諧社會(huì)的穩(wěn)定局面。全市在規(guī)劃實(shí)施中通過(guò)土地開發(fā)整理，全市安排土地開發(fā)整理區(qū)片91個(gè)，新增耕地13 112.9 hm2，增加了農(nóng)民收入，對(duì)維護(hù)農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大好局面起到了積極的作用。

2綏化市現(xiàn)階段土地利用總體規(guī)劃存在的問(wèn)題

2.1全市范圍內(nèi)地方各級(jí)的規(guī)劃分工不夠明確，影響規(guī)劃的整體目標(biāo)按照我國(guó)現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃條例，縣、鄉(xiāng)一級(jí)的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是具體落實(shí)的規(guī)劃，縣級(jí)土地利用規(guī)劃主要應(yīng)注重用途的分區(qū)，而鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃應(yīng)注重落實(shí)。目前，在綏化市土地利用規(guī)劃體系中仍然存在宏觀過(guò)細(xì)、中觀流于形式、微觀過(guò)粗的現(xiàn)象，各級(jí)規(guī)劃的核心職責(zé)分工及編制內(nèi)容不夠明確，這樣也影響了規(guī)劃的實(shí)施工作。

2.2規(guī)劃尚缺乏前瞻性和動(dòng)態(tài)性有的規(guī)劃缺乏前瞻性，規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施之日，就是規(guī)劃修改之時(shí)。例如綏化市近期恰逢?yáng)|北商品糧基地振興和旱田改水田等新形勢(shì)，都帶來(lái)了眾多的發(fā)展機(jī)遇，特別是基礎(chǔ)設(shè)施方面投入加大、重大建設(shè)項(xiàng)目投建，導(dǎo)致規(guī)劃在某些方面明顯滯后，規(guī)劃缺乏動(dòng)態(tài)性，這輪土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃對(duì)未來(lái)年份的土地利用進(jìn)行預(yù)測(cè)和安排；另外，整體規(guī)劃中主要側(cè)重對(duì)土地利用前景的描述，忽視實(shí)施過(guò)程的變化，是一種靜態(tài)的規(guī)劃模式，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)缺陷，缺乏靈活性。

2.3部分地區(qū)仍存在違法違規(guī)用地問(wèn)題在綏化市規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中，部門地區(qū)從局部利益出發(fā)，盲目地上項(xiàng)目，違法違規(guī)用地的現(xiàn)象依然存在。這從一定程度上妨礙了全市土地整體規(guī)劃的效果，也在群眾隊(duì)伍里產(chǎn)生了不好的影響，主要表現(xiàn)在規(guī)劃方案難以承受未來(lái)不確定因素的沖擊。由于土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期長(zhǎng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下部門發(fā)展規(guī)模的許多因素難以在規(guī)劃編制時(shí)確定，特別在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)表現(xiàn)得更為明顯，降低了規(guī)劃預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性和用地指標(biāo)調(diào)整的可信度，一些地區(qū)仍存在違法違規(guī)用地問(wèn)題[2]。

3土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的對(duì)策建議

為了確保土地利用規(guī)劃的實(shí)施，應(yīng)從法律保障、行政管理、經(jīng)濟(jì)制約、技術(shù)管理4個(gè)方面采取相應(yīng)措施。土地利用規(guī)劃實(shí)施體系見(jiàn)圖1。結(jié)合綏化市實(shí)際，提出以下保障土地利用規(guī)劃有效實(shí)施的對(duì)策建議。

圖1　土地利用規(guī)劃實(shí)施體系Fig.1　Implementation system of land use planning

3.1加大宣傳力度，讓群眾充分認(rèn)識(shí)土地利用規(guī)劃的重要性充分利用多種有效的宣傳渠道，例如廣播、電視電臺(tái)、板報(bào)及“6.25”國(guó)土宣傳日等，廣泛宣傳土地利用總體規(guī)劃的目的意義，將土地規(guī)劃成果(包括規(guī)劃的方針原則、目標(biāo)任務(wù)、規(guī)劃期限、用途劃分、結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)施措施等)進(jìn)行公告，讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各部門、人民群眾了解、關(guān)注土地利用規(guī)劃，接受社會(huì)監(jiān)督，使全社會(huì)都關(guān)注規(guī)劃的執(zhí)行情況。

3.2建立土地利用規(guī)劃的修改評(píng)價(jià)機(jī)制土地利用總體規(guī)劃的修改必須提交規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)報(bào)告，經(jīng)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的同級(jí)土地資源管理部門認(rèn)定后，方可進(jìn)行規(guī)劃修改。規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)報(bào)告必須對(duì)修改的必要性、合理性和合法性進(jìn)行評(píng)估，組織專家論證，依法組織聽證會(huì)，并向社會(huì)公示。嚴(yán)禁擅自修改下級(jí)土地利用總體規(guī)劃，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模和改變建設(shè)用地布局，降低耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積。

3.3完善規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)手段首先要強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。運(yùn)用“3S”技術(shù)等技術(shù)手段，獲取較高準(zhǔn)確性和現(xiàn)實(shí)性的土地利用基本數(shù)據(jù)。適時(shí)開展城鎮(zhèn)工礦用地集約利用評(píng)價(jià)，建立土地利用總體規(guī)劃實(shí)施反饋與調(diào)控機(jī)制。其次，提高規(guī)劃信息服務(wù)水平。建立涵蓋土地利用現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃、土地專用征收等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理的土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)，推進(jìn)土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)。加快信息資源的開發(fā)利用，逐步實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的信息共享，提高基礎(chǔ)性和公益性信息社會(huì)服務(wù)水平[3]。

3.4加大規(guī)劃實(shí)施執(zhí)法檢查力度做好土地執(zhí)法檢查是保證規(guī)劃順利實(shí)施的重要手段。按照國(guó)家統(tǒng)一部署，全市土地市場(chǎng)清理整頓大檢查中，將規(guī)劃實(shí)施情況做為大檢查內(nèi)容之一，通過(guò)大檢查對(duì)發(fā)生違反規(guī)劃的行及時(shí)予以查處，保證規(guī)劃的順利實(shí)施。規(guī)劃實(shí)施檢查要做到定期檢查和隨機(jī)抽查相結(jié)合，結(jié)合每年開展的土地執(zhí)法大檢查，將規(guī)劃實(shí)施情況列為檢查內(nèi)容。為及時(shí)查處違反規(guī)劃用地行為，利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，全面查清違反規(guī)劃用地的類型、面積和分布，為制止違法用地行為提供可靠的技術(shù)保障。

3.5減少行政干預(yù)，保證規(guī)劃暢通實(shí)施各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭實(shí)施好土地利用總體規(guī)劃，不要隨心所欲干涉國(guó)土部門實(shí)施規(guī)劃，要從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)、體現(xiàn)公眾利益出發(fā)，保持規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。特別反對(duì)建“形象工程”“政績(jī)工程”“關(guān)系工程”大勢(shì)圈占土地而置規(guī)劃于不顧，更不能利用職務(wù)之便大搞“圈地運(yùn)動(dòng)”，造成土地資產(chǎn)流失，損害國(guó)家和人民的利益。

3.6健全規(guī)劃實(shí)施的公眾參與機(jī)制要提高規(guī)劃實(shí)施在公眾參與程度，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施在公開性肯透明度。土地利用整體規(guī)劃在修訂實(shí)施都必須進(jìn)行專家論證和公開聽證，廣泛聽取公眾和土地權(quán)利人意見(jiàn)，提高全社會(huì)依法用地意識(shí)。保障土地利用總體規(guī)劃工作的依法進(jìn)行，充分發(fā)揮各級(jí)人大、社會(huì)輿論和廣大群眾對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督作用。

4結(jié)語(yǔ)

該研究全面系統(tǒng)地介紹了綏化市土地利用總體規(guī)劃的主要措施、實(shí)施成效及存在的主要問(wèn)題，對(duì)其土地利用規(guī)劃的實(shí)施提出建議措施。土地利用整體規(guī)劃的核心內(nèi)容可以概括為土地資源的合理開發(fā)、利用和保護(hù)，尤其在地方性土地規(guī)劃中要重視對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源與環(huán)境的保護(hù)，需要做到宏微觀的結(jié)合，提升規(guī)劃的靈活性與可操作性，使得規(guī)劃項(xiàng)目真正落到實(shí)處，產(chǎn)生效益。

參考文獻(xiàn)

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基金項(xiàng)目黑龍江科技大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目(2016年)。

作者簡(jiǎn)介孫俊(1991- )，女，湖北公安人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理利用優(yōu)化配置。

收稿日期2016-04-15

中圖分類號(hào)S 29；F 301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)15-198-02

Problems and Suggestions on the Overall Planning of Municipal Land Use—A Case Study of Suihua City, Heilongjiang Province

SUN Jun1, HUANG Hui-ling2

(1. School of Postgraduate, Heilongjiang University of Science and Technology, Harbin, Heilongjiang 150022; 2. School of Architecture and Civil Engineer, Heilongjiang University of Science and Technology, Harbin, Heilongjiang 150022)

AbstractTaking Suihua City in Heilongjiang Province as example, combined with land use overall planning and data of implementation in Suihua City in 2006, the main countermeasures, achieved results and existing problems were analyzed, the implementation system of land use planning was constructed, several suggestions for ensuring effective implementation were proposed: increasing the propaganda of land use planning, establishing land use planning revision evaluation mechanism, improving technical means to promote the implementation, strengthening law enforcement inspection, reducing administrative intervention, perfecting public participation mechanism.

Key wordsLand use planning; Planning implementation; Suihua City