國際奧委會政治自治問題研究

摘要：《奧林匹克2020議程》第28條提議“支持自治”突出展示了國際奧委會百年發展的政治成就，具有極大的宣示性意義。奧運會在商業領域取得了巨大成功，無形中提升了國際奧委會與政治實體平等對話的議價能力。國際奧委會政治自治的本質訴求是一種組織自治權的擴張過程，從經濟自治向政治自治的過渡，充分體現了權力演進的歷史規律。為強化自治與善治之間的某種必然聯系，強調國際奧委會的政治權利與合法性，爭取國際奧委會的政治平等和獨立地位，國際奧委會以政策游說者的身份開展了一系列的解釋性工作。國際奧委會在參與性、透明度、責任感等善治改革方面存在突出的問題，致使國際奧委會的政治自治行動陷入信任危機。

關鍵詞：奧林匹克運動；國際奧委會；政治自治；善治

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A 文章編號：1006-2076（2016）04-0001-08

Abstract：Supporting for autonomy proposed in article 28th of Olympic Agenda 2020 is of great significance for declaration， which highlights the political accomplishments that the International Olympic Committee has achieved in the past century.Since the Olympic Games have achieved great success in business， it's bound to tremendously promote the committees bargaining power to conduct an equal dialogue with political entities.In essence， the demanding for the political autonomy of the International Olympic Committee actually expresses an expanding process of the organizational autonomy， a transition from economic autonomy to political autonomy， which gives full expression to the historical law of the evolution of power.To enhance a necessary connection between autonomy and good governance， emphasizing its political rights and legality， the International Olympic Committee has carried out a series of interpretive work like a policy canvasser to strive for its political equality and independent status.However， there are some prominent problems in its good governance reform such as property of participation， transparency， sense of responsibility and so on， which inevitably results in trust crisis for its autonomy.

Key words： Olympic Games； international sports organization； International Olympic Committee； political autonomy； good governance； Olympic Agenda 2020； power

2014年12月8日，國際奧委會第127次全會一致通過了《奧林匹克2020議程》，40條提議為奧林匹克運動改革發展指明了目標方向。第28條提議“支持自治”（Support autonomy）作為國際奧委會自治訴求與奮力抗爭的政治遺產，對于國際奧委會走出“鹽湖城丑聞”的歷史陰霾，重建組織形象，挽救信任危機，展示國際奧委會百年發展的政治成就，具有極大的宣示性意義。從《奧林匹克2020議程》第28條提議的核心內容來看，“支持自治”主要指向政治自治（Political Autonomy）的范疇，也就是國際奧委會在政治身份與平等方面的組織自主性問題。《奧林匹克2020議程》建議版（即“Recommendations”版本）指出，“國際奧委會創建一個范本，旨在加強一國當局與體育組織之間的合作[1]”。進一步指向奧林匹克政治自治在全球與國家兩個層面上可能產生的體育治理影響。國際奧委會政治自治對于新世紀奧林匹克運動的可持續發展真的如此重要嗎？為世界體育發展可能帶來哪些影響？哪些批判性觀點是被業界排斥與遮蔽的，政治自治的動機何在？對這些疑問的深究與批判性思考，有助于理解國際奧委會改革的新動向和世界體育的發展趨勢，為中國體育行業自治和體育社會組織改革提供一些有益參考。

1 國際奧委會的政治自治歷程

《奧林匹克2020議程》第28條提議“支持自治”使用了“autonomy”這一概念，“autonomy”一般譯為“自治”或“自主性”。“自治”概念的內涵比較廣闊，自治蘊含了某種程度上的“獨立性”和“自給自足”的生存狀態，“獨立”是指不受他人的影響或控制，自己思考或行事，“自給自足”是指能夠滿足個人的自我需求而不需要外部援助，對于自己的資源或權利具有極度自信。自治隱含了這樣一種意識形態上的標準，國家為那些被視為獨立和自給自足的個人建立不干涉的標準，并賦予這些個人不受干擾的權利[2]。自治不僅可以指向國家治下的個人，也可以是一個家庭、一個組織或一個社會實體，國際奧委會是一個國際非政府組織，屬于組織自治的范疇，組織具有的“獨立性”和“自給自足”狀態主要針對私營力量和政治權利而言。2013年“Play the Game”公益體育組織（隸屬丹麥體育研究所）發布的國際體育組織善治行動（AGGIS）項目工作報告，在“體育組織、自治與善治”專題中將“自治”分為政治自治、法律自治、財政自治、功能自治、監督自治、協商自治等若干方面。國際體育組織的政治自治主要指向體育組織與體育發展環境之間的關系，從歷史認識的角度來說側重于社會政治環境，也可以認為是一種政治平等的權利。

英國體育的早期發展受到約翰·洛克自由主義學說和政治思想的影響，洛克認為自治組織有權創建自己的規章制度，由此形成了英國不怎么監管和干預組織自治的傳統。崇尚自由主義的顧拜旦一直秉持政治與體育分離的原則，事實上奧林匹克運動注重個人取得的進步，強調更多地關注運動員，而不是關注運動員所代表的國家。1949年，“自治”概念首次出現在《奧林匹克憲章》中，國家奧委會如果不受國家當局的任何干涉，就可獲得國際奧委會的承認[3]。國際體育組織普遍尋求獨立于外部發展環境的自治權利和條件，旨在擺脫社會政治環境的控制和干預，這種從體育行業內部生發的政治自治訴求與行動，作為與外部力量抗爭的有效手段，獲得了事實上的行業自治地位和全球影響力。

我國奧林匹克運動研究專家任海教授指出，“國際奧委會自1894年成立以來，長期處于私人俱樂部的組織狀態。1981年以前，國際奧委會并未得到瑞士法律或其他國家法律的承認而擁有正式的法律地位，國際奧委會所擁有并行使的相當大的合法性、權威性和影響力，是事實上而不是法律上的，這種狀況存在了近一個世紀[4]”。不同的國家政治制度決定了不同的體育政策結構，決定了體育行業自治的程度。在大多數歐洲國家，國家奧委會具有政治獨立性，而在非洲、亞洲和拉丁美洲的一些國家，國家奧委會只是體育職能部門的附屬機構。隨著奧運會電視轉播時代的到來，奧運會的全球影響力日趨擴大，全球影響力為后續建立奧林匹克商業帝國創造了基礎性條件，1984年洛杉磯奧運會全面轉向商業化運作，標志著奧林匹克經濟體的崛起，由此產生的經濟獨立性與輻射效應又成為國際奧委會進一步尋求政治認同的砝碼。建立在強悍的經濟獨立性基礎之上，國際奧委會在尋求政治自治的道路上表現出強硬的姿態，展開了一系列爭取政治自治權的組織行動。

2009年國際奧委會發布了《2005-2008最終報告》，耐人尋味地提出自治問題，設立專題“維護奧林匹克運動的自主權”，強調奧林匹克自主性的重要性。2009年第13屆奧林匹克代表大會在丹麥哥本哈根召開，大會通過針對奧林匹克運動發展的建議書，建議書中13處提及“自治”，大會將“奧林匹克運動的結構”設定為五大主題之一，其第一子標題就是“奧林匹克運動的自治”，在大會提出的66項建議中，多處與自治有關[4]。直到國際奧委會第127次全會通過《奧林匹克2020議程》，標志著國際奧委會政治自治取得重要的階段性成果，但是國際奧委會尋求政治自治的道路遠未結束。《奧林匹克2020議程》第28條提議“支持自治”的政治隱喻，充分體現在國際奧委會政治身份的定位與確認方面。從實踐指向方面來說，旨在展示國際奧委會新世紀兩次重大改革的政治成果，一次是“鹽湖城丑聞”事件后的“奧林匹克2000年”跨世紀改革，一次是新上任的國際奧委會主席托馬斯·巴赫主導推進的《奧林匹克2020議程》新世紀改革。與國際奧委會力推“支持自治”這一“宣示性條款”僅相隔半年時間，2015年5月27日全線爆發“國際足聯腐敗窩案”。國際足聯毫無疑問是一種高度自治的組織形態，從阿維蘭熱到布拉特治下的國際足聯，逾半個世紀有關國際足聯腐敗丑聞從未消停。伴隨國際足聯腐敗丑聞的持續發酵，作為世界體育發展的領導者——國際奧委會面臨極大的壓力，也讓國際奧委會極力宣示的“政治成果”失去了光澤，讓國際奧委會政治自主性喪失了當代神話的功能和效果。

2 國際奧委會政治自治的本質訴求

國際奧委會作為體育行業公認的首席領導者，其改革議程牽涉利益重大，具有極強的引領示范效應。《奧林匹克2020議程》作為邁向未來的奧林匹克改革的綱領性文件，對促進奧林匹克運動可持續發展乃至維護整個體育行業的良好生態具有不可估量的正向價值。《奧林匹克2020議程》是一個詳盡的改革路線圖計劃，由理念與行動交織在一起的整體解決方案和行動指南，也是為會員組織以及廣泛的利益相關者提供參照的改革范本和行業標準。《奧林匹克2020議程》關于組織自治權的改革提議，不僅為國際奧委會擴大自治權范疇指明了努力的方向，也為整個體育行業組織擴大自治權范疇確立了框架式標準。《奧林匹克2020議程》第11工作組“善治與自治”議程包括3條提議，分別為第27條提議“遵守善治基本通則”、第28條提議“支持自治”、第29條提議“擴大透明度”，其中第28條提議與組織自治權直接相關，提議內容指出[1]，國際奧委會創建一個范本，旨在加強一國當局與體育組織之間的合作。從《奧林匹克2020議程》第28條提議的政策文本可以看出，國家當局與體育組織之間不是行政法意義上的上下級管理關系，無論從經濟援助方面還是政治身份方面，也不是依附發展關系，而是各自獨立、相互掣肘和互利合作的關系。第28條提議的文本表述中使用了“合作”（Cooperation）這一概念，“合作”概念或多或少地隱含了不同權力（或組織權威）主體之間擁有“政治平等”這一預設條件，試圖從“2014年紐約召開的聯合國大會做出承認國際奧委會體育自治權的決議”中獲得政治合法性。國際奧委會試圖將其政治自治權擴大解釋范疇，由國際層面擴大到民族國家內部，盡其所能創造更有利的政策環境，賦予其會員組織尤其是國家體育組織（國家各單項體育協會或聯合會）以民族國家內部的自治權，顯然這一行為毫無政治合法性可言，旨在為國際奧委會及會員組織在民族國家內部行使自治權提供更多的便利條件，最終迫使民族國家內部實行西方統一范本的民主制度改革。

國際奧委會政治自治的本質訴求是一種組織自治權的擴張過程，也可以認為是國際奧委會經濟獨立性在政治自由領域的價值延伸，從經濟自治向政治自治的過渡，充分體現了權力演進的歷史規律，“從人的本性來看，手上握有權力的人，一旦可能，就會擴張其權力。無論那些擁有權力的精英是多么明智與值得信賴，一旦他們掌握了權力，經過幾年或幾十年，就可能會濫用權力[5]”。國際奧委會政治自治無疑是建立在經濟獨立性的基礎上，尤其是進入新世紀以來，作為世界首要賽事的奧運會在商業領域取得了巨大成功，無形中提升了國際奧委會與政治實體平等對話的議價能力。現代政治平等研究大都強調，民主的主要問題源自于經濟不平等，在巨大的經濟不平等面前要保持政治平等應該是不可能的[6]。

國際奧委會“善治與自治”工作組的解釋性論述同時隱含了尋求政治自治的本質訴求[1]，自治權本身并不是目標，它是奧林匹克運動發展體育、傳播體育獨特價值的一個必要因素，體育是人類唯一有著真正的全球倫理、公平競爭、尊重和友誼的普遍法則的領域。體育需要根據普遍法則規范自身責任范圍內具體事務的自由。政治應該尊重體育的自治權，因為正是基于這種自由，體育規則才在全世界得到認可，才在世界各地有體育運動的地方保持一致。聯合國決議認可體育是一種促進教育、健康、發展與和平的方式，并著重強調了國際奧委會和奧林匹克運動在達成這些目標中所起的作用。值得注意的是，決議承認“重大國際體育賽事應遵循和平、相互理解、友誼和寬容的精神，且不允許出現任何歧視，另外應該尊重體育賽事緩解矛盾的本質”。從實際結果來看，國際奧委會在擴大自治權道路上，由經濟獨立轉向政治自治邁出了堅實一步。這是體育的內在價值以及“體育具有改變世界的力量”的勝利，國際非政府組織尋求自治的野心不過爾爾，國際體育組織要做全球政治經濟領域的“例外主義”，也就是政治平等、商業帝國與非營利性組織身份三者合一的“獨立王國”，組織可以做任何事卻不受約束與控制。

國際奧委會政治自治的本質訴求在于“政治平等”，指在決定政策結果方面的政治權力的平等。根據帕特里奇的定義，“影響”是指個人A對個人B發生作用，但B的意志不服從于A的意志。也就是說，A對B在決定一項事情上具有影響力，但B對這件事情具有最終的決定權。處于影響決策的地位，與處于（或者有權力）可以決定結果或做出決定的地位是不一樣的。也就是說，個人A沒有決定政策結果的平等權力，只能影響決策[7]。國際奧委會政治自治最終是要實現“平等地享有決定政策結果的權力的過程。”如果置換為2015年5月“國際足聯腐敗窩案”這一實踐案例，這種“政治平等”實質上是一種組織內部處置權的政治授權，從政策結果可能產生的影響來看，是一種外部司法監督的“退出”默許與事實“豁免”。來自美國科羅拉多大學科技政策研究中心的Roger Pielke Jr博士提出了國際體育組織自治的監管意見，“國際足聯一次次地向我們證明，它根本沒有層級責任、督導責任、同行責任和公共聲譽責任，而且財政責任也處于最低限度。要從國際足聯內部進行改革，或者借助政府、公眾、媒體或監督組織的壓力，迫使國際足聯全面深化改革，都不可能產生較大的改變。國際足聯本身并不處于監管貪腐的最有效的管轄之下，這種公共責任必然只能由國家政府或政府間國際組織（如歐盟、歐洲委員會等）間接實施，可以將國際足聯或其會員協會納入政府及其合作機構的監督范圍，也可以考慮對國際足聯的市場營銷合作伙伴實施或強制實施相關國家法律[8]”。“國際足聯腐敗窩案”亦是國際體育組織外部監管力量長期處于缺位狀態的最佳注腳[9]，在國際體育組織內部普遍缺乏責任、善治、監督和內部控制機制的情況下，這種極力爭取組織的政治平等和司法豁免的行為，更多的是建構組織非正義行動的“擋箭牌”，而不是促進組織在公共責任和全球正義領域做得更好。

3 置于奧林匹克善治改革背景下的延伸討論

《奧林匹克2020議程》“善治與自治”工作組論述指出[1]，對于體育發展來說，與政府的友好關系、合作和公開對話非常重要。政府當局及技術、財政資源對體育的支持千差萬別，具體情況應考慮各國政治決策和發展水平而定。因為政府通常在體育發展中扮演十分重要的角色，所以要想在體育發展中得到支持，體育組織必須與政府當局搞好關系。而要發展健康有效的關系，體育組織與政府當局之間的協作應該處于平衡的狀態，建立在合作伙伴的基礎上，而非從屬關系的基礎上，尊重這些組織的自治權和各自的權利與特權。恰恰是這種平衡，如果得到尊重的話，將會在最大程度上促進體育和奧林匹克主義在每個國家的協調與互補性發展。在與政府的這種合作伙伴關系中，體育必須保持政治上的中立，但并不意味著體育要完全脫離政治。只要國家法律不僅僅針對體育和體育組織，而且目的不在于干涉體育組織的內部運作或取締體育組織所采取的內部規章，體育就必須在其決策中考慮政治因素。這一論述觀點很有說服力，事實上百年來國際體育組織一直以此為綱，到處游說爭取組織的自治權，問題到此應該結束，疑慮就此應當消除。然而，學術詰問不會滿足于此，挖掘現象背后的深層真相是一項充滿刺激的理論探索工作。

“拙劣”治理常被看作是引起社會不公、發展失策和公司丑聞的根本性原因，而善治可以增加政府、企業和非政府組織決策的責任性、可靠性和可預測性，因而善治的重要性越來越為人所重視。聯合國開發計劃署于1997年提出了善治的8條原則，分別為參與原則、回應原則、平等原則、責任制原則、透明度原則、監督原則、可持續性原則、個體權力原則，惟有回應原則涉及到自治權問題[10]。在一般善治實踐中，行業自治與實現善治之間不存在必然關系，國際足聯同樣享有高度自治，僅在名義上宣揚善治理念和組織治理改革行動計劃，諸如為應對組織治理危機和反腐指控壓力，推出的“2011-2013年治理改革計劃”（FIFA Governance Reform Process of 2011-2013），治理改革方案最終在布拉特治下的國際足聯“敷衍了事”的做派下擱淺，事實上遠遠未能達到善治應有的效果。為強化自治與善治之間的某種必然聯系，強調國際奧委會領導世界體育發展的政治權利與合法性，爭取國際奧委會的政治平等和獨立地位，國際奧委會以政策游說者的身份開展了一系列的理論探索與解釋性工作。

《奧林匹克2020議程》背景版（即“Context and background”版本）給出的解釋性觀點指出：“善治與自治權息息相關，它們是一枚硬幣的兩面。從屬于奧林匹克運動的組織可以通過奧林匹克憲章（奧林匹克基本理念之五）主張自己的自治權，自治權本身并不是一種目標，也不應如此，它需要努力爭取。我們所期待的能夠尊重我們的自治權的政治伙伴，也可以期待我們以負責任的方式行使這種自治權并遵守善治基本通則。我們開展體育運動和會員組織能夠確保自治權合理使用的關鍵，在于對善治標準的恰當運用。國際奧委會已經制定了《奧林匹克和體育運動善治基本通則》并加以實踐運用，利益相關者也采用了這一善治基本通則。如果奧林匹克運動的每一個參與者都能夠誠信負責地執行善治基本通則，我們的體育組織將可以實現高效運作，并得到必要的合法性和信譽，而合法性和信譽最終必然是贏得合作伙伴的信任和避免外界誘惑的不二之選。[1]”國際奧委會“先入為主”的定義自身為一個擁有政治主體的身份，并以“合作”的姿態尋求政治互信與認同，對政治自治合法性的辯護立場主要來自善治標準可能發揮的積極作用。而事實上，國際奧委會在名義上渲染的《奧林匹克和體育運動善治基本通則》側重于理念層面，在善治實踐中的可操作性不強，對全球治理趨勢缺乏有力的政策回應，2009年推出的第一版至今未能更新完善，在組織的私營性屬性、法人治理結構、現金流控制、內部監督機制等方面還存在突出的問題。

這里舉例說明，第三部門的經濟規模不斷增長，對政治與社會的影響不斷增大，這種由政府、市場、社會、公民等多元主體構成的跨界混合狀態，形成了第三部門內外部因素、公私因素并存的復雜局面，帶來了諸多不確定性和新的挑戰，改變了監管部門對第三部門的政策立場[11]。發展至今的非政府體育組織普遍具有經濟生產屬性，在非政府體育組織的商業行為控制問題上，《澳大利亞體委體育治理原則》充分考慮體育商業化特征，對非政府體育組織與職業體育發展之間的治理關系予以界定、控制與規范，涉及到第三部門商業經營的部分，明確要求采用公司治理模式，建立董事會治理制度，在國家法律制度框架下實行內部治理與控制機制。《澳大利亞體委體育治理原則》原則1“董事會組成、作用與權力”第1.2款指出[12]，國內體育組織可注冊為一家企業，受企業法的制約。澳大利亞體育委員會鼓勵國內體育組織成立注冊公司，注冊會給組織增加額外的管理要求。在企業法控制下的立法更加全面，給組織運作提供了強有力的結構化平臺，明確了協會組織法（Association Incorporation Act）未曾涉及的領域，特別是在內部管理和企業治理的語境下。不論組織成立并遵守的法案（企業或協會）如何，倘若一個全國體育組織在某個州從事所遵守的法案規定之外的商業活動，就需要根據企業法進行注冊，成為一個注冊的澳大利亞實體。

善治基本通則第3章第2條規定：善治意味著恰當的財務監管。第4章第4條規定：所有組織的年度財政報表要經由獨立、合格的審計員審計；強烈鼓勵所有的體育組織在可能的情況下采用國際公認標準，要求國際組織運用國際標準[13]。《奧林匹克2020議程》第29條提議“擴大透明度”指出[1]，國際奧委會要依據國際財務報告準則（IFRS）來準備和審計財務報表，盡管法律并未要求其遵從這些更高的標準。從中可以看出，國際奧委會主動承擔更嚴格的財政責任，并未界定體育組織的市場行為邊界。通俗一點來說，國際奧委會打著第三部門的旗號，既可從政，又可經商，主體身份不明，相應責任不清。體育組織普遍具有商業經營的發生事實，一些具有廣泛群眾基礎的單項體育組織甚至賺得盆滿缽滿，國際奧委會、國際足聯這些具有強勢話語權的國際非政府組織，獨攬體育市場開發經營大權，與之“責任權利”完全不對等的是，一直實施寬松的商業政策，甚至有意避免國際商法、各國商法的監督審查。因為所有的商業法都適用于體育商業層面，通常來講，遵守協會組織法要比遵守公司法容易[14]。從善治基本通則第7章第1條“合作、協調與磋商”、第2條“互補使命”、第3條“維護體育自治”所能反映的組織立場來看，諸如“體育組織應同政府一起協調自己的行動；合作、協調和磋商是體育組織維護自治的最佳途徑；應保障政府、奧林匹克運動和體育組織間的恰當平衡”等政策內容，完全將體育組織視為一個實體概念，與政府、利益相關者具有平等地位，并未界定體育組織的市場邊界，也未提及如何規范體育組織的市場行為。

這就是日趨顯現的代議制民主和精英主義的弊端，一個主體性異化的歷史性過程，國際體育組織傳承的正是西方代議制和精英自治的民主傳統。政治學者羅斯指出，“我們所謂的‘代議制民主，由自由選舉、自由政黨、自由出版物，還有自由市場組成，實際上是一種寡頭政治形式，由一小部分人頂著公共事務管理員或受托人頭銜的代表形式，代表一種有活力的寡頭政治的勝利，一種以巨大財富為中心與對財富崇拜的世界政府，然而他們卻有能力通過選舉建立共識的合法性，通過限制選項的范圍，有效保護中上層階級的權勢[15]”。這一批評不乏警示意義。奧林匹克運動的所有成員對善治基本通則的自我解釋與執行的空間非常大，這些條款如果遭到會員組織或利益相關者的“歪曲”解釋和“拙劣”執行，很可能連最低的善治標準都達不到。

政策設計與執行是“一體兩面”的關系，再好的政策設計，失去有效執行也只是“空中樓閣”，中國如此，世界亦然。國際足聯“2011-2013年治理改革計劃”對協會章程的修訂、道德委員會調整改革、透明度和合規性、執委會工作評估等方面提出一攬子改革建議，研究制定具體的改革方案，最終陷入執行不力或選擇性執行的境地。直到2015年5月“國際足聯腐敗窩案”，徹底撕裂了國際足聯精心炮制的改革假象。與之如出一轍，國際奧委會改革政策執行過程同樣面臨擴大解釋乃至失效的風險。《奧林匹克2020議程》第30條提議明確指出，“加強國際奧委會道德委員會的獨立性，國際奧委會道德委員會的主席和成員必須由國際奧委會全會選舉而來[1]”。這是一種大尺度、革命性的改革設計。誠然，現實中能夠執行并實現到何種程度則是另一回事。相比較而言，國際足聯道德委員會主席和成員由執委會選舉而來，實質上是由主席布拉特指派產生，這樣的選舉程序設計很難有公正性和公信力，由此成立的道德委員會很難具有實質上的獨立性。政治學者梅斯奎塔的觀點認為[16]，不管是國家、公司還是國際組織，政治格局不能簡單地以“民主”和“獨裁”來劃分，而必須用名義選民、實際選民、制勝聯盟人數多少來描述。通過建設更好的體育場館、造福整個奧林匹克運動——運動員、官員以及觀眾來收買支持，要比花1 000萬美元給少數人的好處費貴得多，國際奧委會丑聞的核心在于制度設計，當只要58票就能確保勝利，以及國際奧委會主席可以挑選委員，政治和控制就將永遠和腐敗賄賂行為共生。很顯然，國際足聯24人執委會具有決定世界杯賽舉辦地歸屬、反腐審查等一系列足球重大決策的權限，導致執委會的權力高度集中，組織缺乏透明度（尤其在金融交易中），完全喪失了內部監督與控制功能，執委會成員淪為權力掮客頻繁往來各方進行利益交換活動[17]。值得注意的是，2016年國際足聯特別大會表決通過了新一輪治理改革方案，提出道德委員會所有成員的選任必須實現更廣泛的民主化，由執委會表決提升至代表大會表決，并規定半數以上成員必須具備與國際足聯內部利益不相沖突的獨立性身份。

這里有必要考慮由國際體育組織和國家體育組織的定位異同帶來的功能變化問題，歐盟《體育善治基本原則》的成員國結合各自國情特點，在國家內部制定實施了一些體育善治標準或評估控制，呈現出“多元化中的統一性”的結構特征，無論是官僚配置型、企業配置型、傳教士配置型、社會配置型哪種體育組織的結構形式和治理方式，都在治理理念下實現歐盟體育的一體化進程[18]。站在國家利益的立場，歐盟成員國內部推行更高標準的善治機制具有政策實施的驅動力，國家體育組織主要是對本國公眾和利益相關者負責，組織內部監督機制的獨立性和執行問題獲得有力保障，在整個國家建制層面上也存在對政府力量制衡的考慮。國際體育組織更多的要承擔全球領導者的責任，對于體育全球化和體育行業的可持續發展具有重大意義，媒介輿論這一“軟權力”很難發揮實質性的監督效果，外部監督力量的缺失，導致國際體育組織承擔全球發展這一公共責任的弱化狀態，組織內部按照權力斗爭格局表現出更多的個人利益取向，違背了國際體育組織的參與性、公共性、透明度、責任感和公平正義法則。

此外，《奧林匹克2020議程》第29條提議“擴大透明度”內容指出，“國際奧委會要制作一個年度活動和財政報告，包括對國際奧委會成員的津貼政策；根據國際奧委會道德委員會的提議，使津貼政策成為正式政策；參加執委會會議的執委可一次性獲得2 000美元補助；可報銷因公出差的交通及差旅費……[1]”，體現了“透明度”這一善治的主要特征。津貼政策改革意見具有宣示性意義，與第3條提議“降低申辦費用”中的“申辦報告只能以電子版發布”建議如出一轍，類似法律條文中的宣示性條款，貌似國際奧委會為彰顯正確社會價值觀的“形象工程”。第29條提議要求制作年度活動和財政報告，報告細化到何種程度暫且不論，這是國際體育組織踐行透明度原則的最低標準。其中津貼政策改革意見的細化程度距離嚴格標準還有較大的改進空間，相比較而言，我國制定頒布的相關規定倒是更趨于細化和標準化，例如，2012年12月頒布的《中共中央政治局關于改進工作作風密切聯系群眾的規定》（稱為“八項規定”），2015年10月頒布的《財政部關于調整中央和國家機關差旅住宿費標準等有關問題的通知》等。

4 可疑的自治：一個小結

奧林匹克善治改革議程具有一定的政策水準和改革預期。這里不能將奧林匹克善治改革局限于《奧林匹克2020議程》“善治與自治”議程，如果我們使用寬泛的“善治”定義，甚至整個《奧林匹克2020議程》，都可視為善治改革發展的一部分。例如善治定義中的參與性原則，《奧林匹克2020議程》第6條提議“與其他體育賽事組織者密切合作”、第8條提議“與職業聯盟締造關系”、第13條提議“最大化與奧林匹克運動利益相關者的協同效應”、第23條提議“與社區合作”、第39條提議“開展社會對話和奧林匹克運動內部對話”等，有力詮釋了參與性原則的精神。然而，以善治改革引領下的奧林匹克運動內部控制機制尚未解決一系列體制機制問題，讓奧林匹克政治自治變得可疑。這其中最大的疑問，就是國際體育組織的自治與善治改革的關系。

國際奧委會的內部控制機制尚有很大的改革提升空間，組織內部治理與利益相關者關系尚有很多值得理順理清的地方，在參與性、透明度、責任感等深化善治改革方面還存在突出的問題。在內部控制機制尚不穩定、各方力量推進實施主體比較模糊、改革預期尚不明朗的條件下，國際奧委會重申政治獨立訴求，迫切索取政治自治權，這一價值立場和戰略布局讓人生疑。“打鐵還需自身硬”，國際奧委會如果能夠建立健全并執行更嚴格標準的善治體系與控制機制，贏得體育行業乃至國際社會最廣泛深入的權威性認同，權威效應自然會衍生出政治權力，政治自治權就不成為問題。反之，類似于國際足聯這么糟糕的內部治理狀況，不論怎樣變通謀術、歇斯底里地爭取政治自治權也是枉然。這是一個建立在國際政治對話框架上的政治互信過程。

遺憾的是，《奧林匹克2020議程》并未獲得更苛刻的學理批判，一些有關《奧林匹克2020議程》的解釋性研究旨在展示與解讀國際奧委會的改革成果[19-20]，讓“可疑的自治”這一批判性議題陷入沉寂。學者應強化問題意識、公共立場、批判性反思與建設性意見，與組織管理者、政客、商人、媒體、公眾的見解區隔開來，這就是學者應當扮演的公知角色和必須承擔的時代責任。

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