新型城鎮化背景下鎮村布局規劃的江蘇新實踐*
——以揚州市市區鎮村布局規劃為例

羅小龍 何瑞雯 劉豫萍 陳眉舞

新型城鎮化背景下鎮村布局規劃的江蘇新實踐*
——以揚州市市區鎮村布局規劃為例

羅小龍 何瑞雯 劉豫萍 陳眉舞

隨著新型城鎮化的提出，城鄉一體化發展不斷深入，鄉村地區正發生著劇烈的轉型與重構。鄉村有其獨特性，在社會發展中有不可或缺的作用，鄉村的發展正受到廣泛關注與重視，新時期下鎮村布局規劃的編制工作也經歷著新的實踐和探索。在回顧江蘇省歷輪鎮村布局規劃的基礎上，以《揚州市市區鎮村布局規劃》的編制為例，對新型城鎮化背景下江蘇省鎮村布局規劃的編制新實踐進行思考，以期為同類型規劃的編制提供借鑒。

鎮村布局規劃；新型城鎮化；揚州市區

1 引言

改革開放以來，在農業生產、農民生活和土地利用等方面，中國鄉村都經歷了一個劇烈變動的轉型過程[1]。2000年代中后期，在“城鄉統籌”政策的引領下，農村地區開始了新一輪的鄉村轉型，并呈現出農民就業非農化程度高、外出務工時間長期化的趨勢，城鄉之間的人口流動日益頻繁。與此同時，農村人口老齡化[2]和空心村[3]現象日漸凸顯，傳統的鄉土社會正逐步消逝[4]，引發了學界對鄉村問題的持續關注。

2011年，我國城鎮化率首次超過50%，標志著我國出現了“從關心城市到關心鄉村問題”的宏觀政策拐點[5]。隨著中共十八大“新型城鎮化”的提出，我國鎮村發展進入了新階段。新型城鎮化著重強調“城鄉統籌、城鄉一體”，開始從“城鎮的單視角轉向城鎮和鄉村協調發展的雙視角”[6]。在這一過程中，城鎮化工作的重點將更關注鎮村發展，促使農民在生產生活中“農民市民化、致富有出路、鄉愁有所寄、權益有保障”[6]。由此，新型城鎮化背景下的鎮村布局規劃面臨著更多的挑戰和更高的時代要求。

在上述背景下，江蘇省于2014年開始推進新一輪的鎮村布局規劃編制工作。本文基于《揚州市市區鎮村布局規劃》的編制實踐，對新時期下江蘇省鎮村規劃編制的新探索進行總結，旨在為同類型規劃的編制提供借鑒。

2 江蘇省歷輪鎮村布局規劃檢討

從上世紀九十年代后期“離土不離鄉”的蘇南模式[7]，到2000年代中期的“新農村建設”浪潮[8]，再到近年來的“美好城鄉建設”工程[9]，江蘇省關于鎮村規劃建設的研究和實踐一直走在全國前列。隨著城鄉關系的不斷發展，江蘇省已開展了多輪鎮村布局規劃的編制，其經驗和教訓值得借鑒與反思。

（1）第一輪鎮村布局規劃（1995-1996年）

上世紀九十年代，在《村鎮規劃標準》和《江蘇省村鎮規劃建設管理條例》等政策文件的指導下，江蘇省開始展開關于鎮村規劃的實踐探索。1995年以來，江蘇省展開“兩區”劃定工作（基本農田保護區和村鎮建設規劃區），制定了中心村建設規劃，并根據當時的經濟發展水平和農民建房需求，因地制宜進行實施[10]。此輪規劃促進了農民集中居住建設，對發展鎮村經濟、改善農民的生產生活條件有明顯成效。然而，這輪規劃僅在經濟發展較好的村莊才有條件組織實施，覆蓋面并不廣[11]。此外，規劃中“中心村——基層村”的兩級結構相對單一，對村莊特色保護的重視不足。

（2）第二輪鎮村布局規劃（2004-2006年）

2000年后，隨著“城鄉統籌”的提出和新農村建設工作的開展，江蘇省全面啟動鎮村建設工程，并出臺了《江蘇省村莊建設規劃導則（試行）》指導鎮村布局規劃編制[12]。此輪規劃致力于引導農民集中居住和土地集約利用，推進鎮村基礎設施建設和環境整治工作[13]。然而，由于當時省內鎮村情況復雜，加之規劃師對城鄉統籌內涵的理解尚有差異，導致出現了規劃編制任務指向、鎮域規劃形式主義嚴重、鎮村規劃特色缺乏、政策保障乏力等問題，規劃可操作性不強[11][14]。因此，該輪鎮村布局規劃實施效果并不理想。

（3）第三輪鎮村布局規劃（2014-2016年）

2014年，為了進一步優化城鄉空間結構，提高鎮村建設水平，江蘇省出臺了一系列政策文件①，指導新一輪鎮村布局規劃工作的展開。這一輪規劃更注重“發展”的村莊，充分尊重農民和鄉鎮發展意愿，同時更重視因地制宜，分類指導，強調規劃的科學性、合理性和可操作性，避免再出現以往鎮村建設中不符合農民意愿的大拆大建。本文將以《揚州市市區鎮村布局規劃》為實證案例，總結江蘇省新一輪鎮村布局規劃的編制方法和實踐經驗，作為發達地區的江蘇經驗將對全國其他地區的鎮村建設具有重要借鑒意義。

3 規劃區概況

3.1 揚州市區鎮村現狀分析

揚州市位于江蘇省中部、長江北沿岸。作為長三角核心區北翼中心城市，揚州市區位條件優越，經濟基礎扎實，鎮村發展態勢良好。《揚州市市區鎮村布局規劃》的規劃范圍為《揚州市城市總體規劃（2011-2020）》確定的規劃區范圍內、中心城區外圍地區的21個鎮（街道）（圖1），共涉及到326個行政村，5492個自然村莊。規劃區內村莊數量龐大，布局離散而不均質。此外，規劃區內地理環境多樣，不同地形地貌下形成的村莊空間呈現出不同特征，區域差異明顯。

圖1 揚州市規劃區范圍

3.2 揚州市上輪鎮村布局規劃檢討

2005年，在江蘇省《關于做好全省鎮村布局規劃編制工作的通知》文件的指導下，揚州市邗江區和江都區（原江都市）分別編制完成了首輪鎮村布局規劃。此輪規劃旨在引導“四個集中”，提出將揚州郊區范圍內7573個自然村莊按照不同類型調整至951個規劃居民點，村莊撤并比例高達87.4%。

該規劃自實施以來，對揚州市區鎮村體系產生了較大影響。一方面，村莊數量大幅減少，建設用地得到節約，農民集中居住工作初見成效，相關配套政策也不斷完善。而另一方面，該規劃在實施中也暴露了諸多問題。首先，規劃提出的村莊撤并力度過大，操作相對困難；其次，缺乏對鄉土特色的重視，部分歷史建筑、街道隨著村莊撤并逐漸消失；第三，由于政策制度尚不健全，未能充分考慮區域差異，給部分確有建房需求的農民帶來生活上的困難。該規劃的經驗與教訓為新一輪規劃的編制提供了諸多啟示。

2014年，揚州開展了新時期背景下的最新一輪鎮村布局規劃編制。通過對上輪規劃的總結和反思，新版規劃針對新時期鎮村發展的要求，在規劃思路、方法、內容和技術上做出了許多新的探索和轉變，旨在編制一個更加科學合理、符合農民發展意愿、可操作性強的鎮村布局規劃，進一步引導揚州城鄉一體化發展。

圖2 規劃編制流程

4 新時期鎮村布局規劃編制的探索

隨著江蘇省新一輪的鎮村布局規劃工作的展開，《揚州市市區鎮村布局規劃》在相關政策指導下，從探索自下而上規劃模式、厘清半城市化地區村莊發展規律和確立村莊分類體系3個方面對鎮村布局規劃的編制進行了實踐和創新。

4.1 探索自下而上的規劃模式

就江蘇省而言，無論是20世紀末“中心村”的大規模建設，還是21世紀初的“新農村”規劃，以往的鎮村規劃均由中央政府推動，采取“自上而下”的編制路線。然而，由于“自上而下”的鎮村規劃模式不能全面反映基層政府和農民對村莊的建設意愿，落實難度較大；同時因為征地拆遷等原因，較易引發各類糾紛、沖突和群體事件[15]。通過對“自上而下”規劃模式不足的反思，江蘇省本輪規劃采取“村級醞釀，鄉鎮統籌，市縣批準，省廳備案”的編制流程[16]，在規劃過程中強調由村級組織自下而上進行“民主規劃”，旨在編制一個符合村莊自主發展意愿的新規劃。

總體來說，規劃編制工作經歷了“自上而下指引——自下而上醞釀——各層級互動”的過程（圖2）。在規劃編制的前期階段，依據現場調研、問卷調查和各鄉鎮訪談的情況，針對不同類型的村莊提出差別化的發展意見和指引，形成了《揚州市市區鎮村布局規劃綱要》，以此作為規劃編制的技術綱領指導規劃工作展開。首先，由各行政村結合自身村莊發展實際，向鎮政府上報重點村、特色村和一般村的規劃布點意愿。隨后，鎮政府對各村上報的規劃意愿進行統籌安排，完善本鎮村莊布點規劃，并將結果進一步上報揚州市政府。此后，規劃局對各鎮上報結果進行二次校核和統籌，擬定初步規劃結果，與各區、鄉鎮政府進行充分的意見征詢和溝通，逐步完善規劃布點安排，確定最終的規劃結果，并上報給省廳備案。

“自下而上”模式的探索，使規劃編制更符合各村莊、街鎮的自身實際和發展意愿。與此同時，規劃師的角色從單一的規劃“制定者”轉換為“指導者”和“把關者”，促使了規劃從“精英規劃”向“民主規劃”的轉型。“自下而上”與“自上而下”兩個層面的良性互動，使得規劃編制在關注公眾決策的同時更趨科學合理。通過規劃的編制可以看到，當代規劃已經進入公共政策范式領域，規劃民主變革是不可逆轉的潮流。新時期鎮村布局規劃的編制應更多著眼于規劃的“社會性”，通過集合“鄉村社區”的不同利益方，催生“見賢思齊、崇德向善、奮發有為、造福桑梓”的強大內生力量，有助于引領鄉村規劃從他組織走向自組織。

4.2 厘清半城市化地區村莊發展規律

本規劃的覆蓋范圍位于揚州市城市郊區，城鄉聯系密切、流動頻繁，具有典型的“半城市化”地區特征。規劃從理論研究入手，以田野調查為依托，通過配額抽樣和便捷抽樣，對揚州市城郊地區城鎮化趨勢和農民遷居意愿進行問卷調查，旨在探究半城市化地區城鄉流動的現狀和特征。通過問卷分析可以看到，揚州城郊地區正發生著劇烈的鄉村變遷過程，呈現出如下規律。

4.2.1 鎮村發展地域差異明顯

本次規劃區內的21個街鎮的地理條件多樣，社會經濟發展情況迥異，鎮村發展的地域性差異較為鮮明。為避免再次形成“一刀切”式的政策，規劃通過校核各鎮村自然條件、社會經濟發展狀況及與主城區關系特征，將規劃區范圍劃分為濱江開發型、都市近郊型、都市遠郊型和跨界發展型等四種類型。在濱江開發型地區，工業園區發展態勢良好，農民就地城鎮化特征明顯。規劃提出在這一地區嚴控農民建房，引導農民向城鎮集中。在都市近郊區，由于過去政策嚴禁一切村莊建設行為，許多危舊房屋也未能進行改造。規劃指出在這一地區政策制定要“有堵有疏”，允許有建房需求農民在規劃定的區域內新建房屋；同時進一步擴大鎮區農民集居點建設。在都市遠郊區，經濟條件相對落后，因此規劃要求在政策和資金扶持的同時，鼓勵農民向鎮區集中；同時順應建房潮流，在遠離鎮區的農村地域建設農民集中居住點以保證耕作半徑。而在跨界發展型地區，規劃引導這一地區鎮村與泰州進行積極的跨界融合，協調城鄉發展。

綜上所述，規劃綜合考慮規劃區地域差異，在明確各政策分區特征及現狀問題的基礎上，為各分區制定差異化政策與相應措施，引導鎮村因地制宜、健康發展。

4.2.2 鄉村衰退現象開始出現

伴隨著快速城鎮化背景下農村勞動力的大量遷移，規劃區內鄉村“空心化”和“老齡化”問題突出，鄉村衰退現象開始顯現。通過問卷分析發現，有38.3%的務工農民長期居住在城鎮地區，且部分受訪者表示，其家人也會隨同進入城鎮居住。隨著大量青壯年勞動力向城鎮流動，村莊內留守的多為老人、婦女和兒童，村莊“空心化”趨勢開始凸顯。與此同時，隨著外出務工人員的比重增加，城郊農村地區常住人口年齡結構也發生變化。在問卷調查盡量選擇年輕人的情況下，受訪對象年齡仍偏向“老齡化”，六十歲以上受訪者比例達37%。由此可見，揚州市城郊地區的農村出現了不同程度的衰退現象。其中，遠郊地區由于建房時間更為久遠，房屋相對破敗，鄉村衰退現象更為突出。

針對村莊衰退這一現象，規劃一方面提出推動村莊特色產業發展，夯實鎮村發展的經濟基礎，引導村民就近就業。另一方面，規劃在公共服務設施和基礎設施配置的過程中強調“均等供給，按需配置”，避免過程性浪費。此外，規劃通過政策制定引導農民向城鎮集中，通過集中安置改善衰退村莊居民生活條件。

4.2.3 農民集中居住大勢所趨

長期以來，由于對農村建設管控不足，我國農村建房普遍較為粗放。為推動土地集約利用、拓展城鎮發展空間、促進城鄉統籌，揚州市近年來積極推進農民集中居住工作，到2014年末規劃區范圍內共建設農民集中居住點38個。從問卷調查數據看，有45%的受訪者表示愿意集中居住。其中，有63.6%的受訪者表示原意進入鎮區集中居民點居住，以享受鎮區便利的生活條件和良好的公共服務；另有36.3%的受訪者由于鄉土情結等原因，更傾向于在本村集中。

基于此，規劃梳理總結出了一系列值得推廣的農民集中居住模式。第一種是政府推動建設模式，是指上級政府頒布相關政策后，由鎮級政府出臺符合農民利益的具體拆遷補償安置措施，引導農民遷入集中安置區。在此過程中，政府以遠低于市場的價格向農民出售集中居住區住房，讓農民切實感受實惠。第二種是項目推動模式，是指通過重大基礎設施項目的建設，將沿線的農民遷入規劃安置區集中居住。在這一過程中，政府可以通過“先建后拆，邊建邊談”的方式引導拆遷農民遷入集中區。第三種則是村集體自發建設模式。由于部分村集體經濟實力較強，農民也有集中居住的意愿，輔以上級政策的支持，使農民集中居住工作易于進行。以上三種模式具有較強普適性，可對此類農民集中區建設起到指導作用。

規劃通過調研分析，立足半城市化地區特征，厘清了規劃區村莊發展規律，并將其作為規劃編制的重要依據，提出切合當地實際的實施措施，構建因地制定的政策指引，保障規劃有效落實。

圖3 村莊規劃體系

4.3 確立村莊分類發展體系

江蘇省在針對本輪鎮村布局規劃制定的一系列政策文件①中，對村莊分類的方法提出了明確的要求。本次規劃依據上述政策規定，綜合考慮揚州市各鄉鎮的發展情況，構建了“重點村——特色村——一般村”的三級村莊結構體系（圖3）。基于此，規劃綜合考慮各村自身條件和發展現狀，依據生態保護和基本農田保護的需要，從區位條件、村莊規模、文化屬性、村莊環境、公共及基礎設施、產業特色、農業生產方式、周邊資源條件等8個方面提出村莊分類原則，引導村莊正確把握自身定位，確保規劃合理性。

依據各政策分區要求和村莊分類原則，結合各鎮發展實際，本次規劃共劃定重點村312個，特色村23個，一般村4367個。其中，重點村的確定主要依據各行政村和各鄉鎮自主醞釀的名錄，并由規劃人員依據村莊分類原則進行校核，得出最終結果；特色村的確定既參考了各行政村、鄉鎮自主上報選點，又根據規劃人員進行的實地調研踏勘結果，進行專家打分并確定最終特色村名錄。

同時，規劃還對不同類型的村莊做出具體發展指引，引導重點村通過完善公共服務設施和基礎設施配套，成為城鎮服務鄉村地區延伸的中心節點，發展為“康居村莊”；引導特色村通過依托自身特點、強化特色產業發展、營造特色村莊空間格局，發展為“美麗鄉村”；此外，引導一般村通過村莊環境整治，達到“整潔村莊”的要求[16]。“重點村——特色村——一般村”的村莊結構體系，能有效引導村莊差別化發展，在切實帶動基礎良好、特色鮮明的村莊進一步發展的同時，也充分尊重了村莊演變的規律。

5 結論

在新型城鎮化的時代背景下，鄉村地域的轉型與重構正不斷深化，鎮村規劃面臨著巨大的變革。從江蘇省新一輪鎮村布局規劃實踐中可以發現，新時期下鎮村布局規劃應注重以下幾個方面：首先，要充分尊重基層組織及農民對村莊發展的實際需求和意愿，通過“自下而上”的規劃模式，鼓勵村鎮自治和公眾決策，避免不符農民意愿的“大拆大建”和強推農民上樓的現象出現，確保規劃科學可行。其次，規劃編制要立足理論研究，準確把握鎮村發展的現狀與問題，厘清鎮村發展趨勢，其結果將成為規劃編制的重要參考和依托。第三，規劃通過構建“重點村——特色村——一般村”的村莊布局體系，一方面，選擇自身條件優良、富有挖掘潛力、發展特色鮮明的村莊，制定針對性的發展指引措施；另一方面，對一般村莊進行嚴格的控制和科學的指引，充分尊重村莊發展規律，引導鎮村良性發展，進而積極穩妥推進新型城鎮化，促進城鄉發展一體化。

注釋：

①《江蘇省政府辦公廳關于加快優化鎮村布局規劃的指導意見》（蘇政辦發[2014]43號）、《江蘇省住房城鄉建設廳關于做好優化鎮村布局規劃工作的通知》（蘇建規[2014]389號）。

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責任編輯：張吉明

Under the background of new-type urbanization,the integration of urban and rural areas is deepening, the country area is undergoing drastic transformation. The country is unique, and has an indispensable role in the development of the society. Rural development issues are getting more and more attention. In the new period, the work of the town and village system plan undergoes new practice and exploration. On the basis of the overview of the past town and village system plan in Jiangsu, this paper takes the case of the “town and village system plan of Yangzhou urban district ” and think of the new round work in Jiangsu. Its preparation method can provide reference for similar projects.

town and village system plan ; new-type urbanization ; Yangzhou urban district

TU984

： B

1674-4144（2016）-03- 29（6）

羅小龍，南京大學建筑與城市規劃學院教授，博士生導師。何瑞雯，南京大學建筑與城市規劃學院碩士研究生。

劉豫萍，南京大學建筑與城市規劃學院碩士研究生。

陳眉舞，南京大學城市規劃設計研究院，高級規劃師，博士。

國家自然科學基金——中國“新城運動”的格局機制與管治研究（編號：41471133）。