“中國式扶貧”駛入快車道

文|《農經》記者 何苗

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FEATURE封面報道

“中國式扶貧”駛入快車道

文|《農經》記者 何苗

貫徹中央扶貧開發工作會議精神，落實大扶貧戰略行動推進大會在貴陽召開。

中國邏輯精準扶貧產業扶貧

改革開放以來，一場政府主導的大規模開發式扶貧戰略成效顯著，開拓出了一條“中國式扶貧”道路。現在，據2020年還有5年的時間，在中央的帶領下，全黨全國全社會，正在齊心協力，打贏脫貧攻堅戰。

6月14日，中國農業大學人文與發展學院國際農村發展中心執行主任劉永功教授剛剛從山西靈丘縣回到北京，此行的目的是為靈丘縣規劃產業扶貧發展項目。

6月19日，在AWA中國魅力全農產業發展論壇上，國家精準扶貧課題組組長、中國人民大學汪三貴教授在演講中闡述企業參與扶貧工程的意義和規劃。

6月21日，15部門聯合發布了《關于實施健康扶貧工程指導意見》，同日，國家衛生計生委副主任王培安、國務院扶貧辦副主任洪天云舉行新聞發布會介紹實施健康扶貧工程有關情況。這是繼中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》后，我國“十三五”期間又一個重要的扶貧工程指導意見。

“到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障；同時實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。”這是黨中央提出的“十三五”期間脫貧攻堅的目標。據統計數據，到2014年底，全國仍有7000多萬農村貧困人口。實現到2020年全部脫貧的目標，每年要減少1000多萬人。

改革開放以來，一場政府主導的大規模開發式扶貧戰略成效顯著，開拓出了一條“中國式扶貧”道路。現在，據2020年還有5年的時間，在中央的帶領下，全黨全國全社會，正在齊心協力，打贏脫貧攻堅戰。

22份軍令狀的決心

2015年12月中央召開扶貧開發工作會議，習近平總書記、李克強總理發表重要講話，中共中央、國務院發布了關于打贏脫貧攻堅戰的決定，對“十三五”脫貧攻堅作出安排部署。在扶貧工作會召開的中間，22個省份立下軍令狀，若不能限期完成減貧任務，省委書記或省長將被問責。

中國扶貧進程

自上而下推進扶貧工程是“中國式扶貧”的典型特征。在這其中，中央的扶貧決心是堅定的，這種決心，使得扶貧工程從一開始就能破除一切阻礙，勇往直前。

在12月15召開的“十三五”脫貧攻堅工作有關情況發布會上，國務院扶貧開發領導小組辦公室主任劉永富對立22份軍令狀的過程這樣解讀：“中央決定，脫貧攻堅任務重的省區市的黨政一把手簽訂脫貧攻堅責任書，向中央作出承諾。中央要求，層層落實責任，省市縣鄉村五級書記一起抓扶貧。”

2016年2月22日，22份軍令狀落在了白紙黑字上。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》（以下簡稱《辦法》），對22省份減貧成效，貧困人口的識別、退出精準度，貧困幫扶工作的滿意度以及幫扶資金的安排、使用、監管、成效等作出考核。

《辦法》中的一字一句都代表了四個字，賞罰分明。文件中明確強調了，如出現未完成年度減貧計劃任務的，弄虛作假、違紀違規的，由國務院扶貧開發領導小組對省級黨委、政府主要負責人進行約談，提出限期整改要求；情節嚴重、造成不良影響的，實行責任追究。

考核結果同時作為對省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據。當然，對完成年度計劃減貧成效顯著的省份，也將會給予一定獎勵。

進入“十三五”，扶貧攻堅戰也在新的形勢下有了新的部署。為了使扶貧工作適應新時期的新情況，中央國務院發布了更加細化的新時期扶貧文件，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》）。這一次的文件中，“扶貧開發”改成了“脫貧攻堅”，國務院扶貧辦新聞發言人蘇國霞說，這正是凸顯了中央打贏脫貧攻堅戰的決心。

在扶貧開發投入方面，“十三五”期間，還將進一步加大。蘇麗霞向媒體還透露，在《決定》中提出的創新扶貧的投融資機制、支持易地扶貧搬遷舉措中，中央財政將在五年間投入6000億元。

中央的扶貧創新理念要想真正落地，責任層層落實必不可少。國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會員、中國農業大學李小云教授曾經在媒體公開發表的文章中說過這樣一個有趣的事情：“我在云南勐臘縣做扶貧工作，對此深有體會。以我所在的貧困村為例，村民說，我們十幾年來很少見到領導，現在是經常見；以前領導來了也只是看看就走了，現在他們來了和我們一起工作解決問題。縣委書記帶頭，縣里的領導和各部門的領導幾乎每天都在貧困村里跑。我提交的需要解決的問題，都是很快研究解決，農戶反映的問題也是馬上討論解決。”

從李小云教授的描述中就可以看出，中央對五級責任層層落實的決心。其實，在立22份軍令狀之前，中央就對責任落實有著嚴格的規定。為了真正做到層層落實，扶貧工作落戶到村被寫入了《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》中。

如果說22份軍令狀表達的是中央的決心，那么，精準扶貧就是脫貧攻堅戰的核心，只有抓住了這個核心，全社會的脫貧攻堅戰才真正打得明白，打到實處。

精準扶貧的中國邏輯

“內容特別豐富，力度很強，措施很實”，蘇國霞在解讀《決定》時說，“這一次扶貧攻堅戰中，我們在機制體制上，在政策空間上都有很多的創新，比如這次是第一次有‘一批’脫貧的方式，就是結合生態保護脫貧，將建檔立卡的貧困人口轉化為生態保護人員，護林員，這是綠色發展理念的落實，我們讓那些又搬不走，又生活在生態脆弱地區的群眾，就地轉化成工人，領取工資。比如扶貧開發的用地政策，過去用地更多的是城市周邊的人受益，我們通過制度創新，增加貧困人口在土地增值中的受益程度。”

蘇國霞所說的這一切，都是“十三五”期間中央扶貧工作的創新理念，為何有這些理念，這是源于扶貧工程的內核——精準扶貧。

精準扶貧不是臨時想出的點子，而是中央30年扶貧工作積累的結晶。自1986年開始，中央成立了國務院貧困地區經濟開發領導小組，開始了有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發活動。經過20多年的工作積累，當時我國貧困人口“從8000萬下降到3200萬”。進入新世紀，隨著實際情況的變化，中央在1999年制定新世紀扶貧工作計劃時就已經開始考慮精準扶貧的工作思想。

劉永功教授回憶，2001-2010年的十年跨度間，中央已經開始以精準扶貧為重點做工作，當時首先就是從精準識別入手。“精準識別實際上是多個層面的：一是貧困戶精準識別、然后是貧困村精準識別、脫貧發展需求精準的識別。”劉永功教授說，“‘十一五’、‘十二五’時就開始這么做了，在‘十二五’末時中央將精準扶貧的概念正式提出，十三五就把精準扶貧提高到整體實施的戰略、實施的范式，貫穿到整個扶貧攻堅實施的過程當中。”

那么，為何要精準扶貧？隨著我國宏觀經濟環境的變化，特別是收入分配不平等程度的擴大，以區域開發為重點的農村扶貧已經出現了偏離目標和扶貧效果下降的問題，中國經濟增長速度的下降和具有更強減貧效果的農業在GDP中比重的下降進一步降低了經濟增長的減貧效應。“中國未來通過經濟增長大規模減貧的可能性大大降低，精準扶貧計劃就是為了抵消經濟增長減貧效應下降而必須采取的措施。”汪三貴教授說。

實際工作中，從貧困人口的數量看，仍然較多。根據國家統計局的數據，截至2014年底，我國還有貧困人口7017萬人。從貧困人口的分布看，30年扶貧工作推進，減少了一定數量的貧困人口，然而現階段的貧困人口都是難啃的“硬骨頭”。經過多輪扶貧攻堅，目前的貧困人口大多分布在“角落里”——深山區、石山區、高寒山區、偏遠山區，無論采取何種扶貧方式，難度都比以往增加，不少地方面臨“保護生態”與“加快發展”的矛盾。從貧困群眾的訴求看，訴求日益呈現多樣化。一方面，我國扶貧開發已經從“以解決溫飽為主要任務”的階段轉入“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段”；另一方面，“與全國同步實現小康社會”的要求也增加了扶貧開發難度。通過精準扶貧，就能在實際工作中把握扶貧對象的精準性、因貧施策的科學性。

精準扶貧的中國路徑

重慶市城口縣農委工作人員謝發滔已經不知道自己走破了幾雙鞋。

去年8月，城口縣脫貧攻堅戰役打響，根據組織安排，謝發滔被選派到高觀鎮復興村任黨組織第一書記，開始了他的扶貧工作之旅。他在日記里寫到：“接下來的一段時間，我將脫貧工作重心放在精準識別上，鑒于時間緊、工作量大，我們分組分片進行，我與村婦女主任李明杰負責二組、三組的入戶摸底……”這就是精準扶貧工作中的一項，精確識別貧困戶。

要將精準扶貧落在實處，首先就要精準識別、建檔立卡這個關鍵環節。

謝發滔在剛剛到復興村準備走訪貧困戶時，有的干部就向他建議召集各組采取會議的形式收集貧困戶情況，這樣既方便又省事。但是，謝發滔認為，這種識別方式根本不能真正了解誰是貧困戶，更難以了解貧困戶的實際情況和需求，因此他拒絕了這種方式。

接下來近一個月的時間，謝發滔開始了走訪貧困戶的工作，他在扶貧日記里這樣寫道：“近半個月的時間，我幾乎每天的行程都在20公里以上，最遠的一戶要步行六七公里，近3個小時。我用腳步丈量出了每戶貧困戶的實際情況，共識別出貧困戶133戶、470人。那段時間，說群眾話、吃群眾飯、住群眾屋成為了我的主要工作，貧困戶從訴窮訴苦到實實在在，從家常閑話到致富想法……”

2014開始，全國各地根據自身情況落實貧困戶建檔立卡工作，以謝發滔所在的重慶市為例，在落實貧困戶建檔立卡工作后，重慶市在網上開通了貧困戶公開查詢系統，將32個區縣貧困戶的相關信息、致貧原因、人均收入等歸檔在系統中，方便公示和信息查詢。

某偏僻山村的一家貧困戶，只剩兩個幾乎沒有勞動力的老人。

貧困戶建檔立卡后，就是進一步開展扶貧工作。《決定》中指出，按照扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求，使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧，其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧。

精準扶貧工作的具體展開上，中央給出了七個步驟，六個精準，五個一批和十項工程。除了這些大框架，中央沒有在具體步驟和路徑上再做說明，這是因為貧困地區的實際經濟、自然環境不同，貧困戶的致貧原因也不同，所謂精準扶貧，精準到戶，就是要根據每個貧困戶、貧困村的特點，制定扶貧開發計劃。汪三貴教授說，精準扶貧主要是要改變過去大區域性的扶貧開發方式，不能僅僅針對區域，無論區域是小到村、中間的縣還是大的片區，現在要進一步下沉直接針對貧困人口、貧困家庭，才能確保減貧效果。

這其中，地方政府的重要性不言而喻。汪三貴教授說，2020年要全面脫貧目標的達成，主要的責任方是地方政府，所以中央現在把各種政策、資金的審批權全部放在地方政府。其目的就是希望地方政府通過當地實際情況和環境，制定扶貧開發計劃。安徽省就是這其中的一個典型。地產豐富的安徽省，根據當地特色，正在實施貧困村“一村一品”產業推進行動，提出到2018年，每個貧困村至少發展1項特色種養業，使每個有勞動能力的貧困家庭至少能從事1項特色種養業。

“按照中央的計劃，去年7017萬貧困人口中，3000多萬人要靠產業發展來解決貧困問題，也就是差不多一半要靠產業來解決。”汪三貴教授說。

如果說精準扶貧使得5000萬人通過產業發展走上了富裕日子，那么剩下的2000多萬因學致貧，因病致貧的貧困戶應該怎么辦呢？答案是“兜底”。兜底，是中央扶貧工作創新的智慧與人文情懷的體現。《決定》中指出，完善農村最低生活保障制度，對無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底。劉永功教授說，兜底脫貧是中央在“十三五”期間脫貧工作中的新舉措，是創新點。“很多人是因學致貧、因病致貧，”劉永功教授說，“他們是農村的最脆弱人口，雖然這部分人實際上數量不是特別多，但現在因為我們到了攻堅階段，到2020年的時候就必須得解決這個問題。”

產業扶貧緣何能占半壁江山？

劉永功教授認為，在眾多扶貧路徑中，產業發展過去是，今后仍然是貧困地區擺脫貧困的重要途徑之一。 “產業的發展是脫貧的引擎”，沒有了可持續的特色產業發展，貧困人口就不能真正的脫貧。

劉永功教授最近剛剛從山西省靈丘縣出差回來，提及靈丘縣的扶貧開發工作，他提的最多的一個詞就是“可惜”。靈丘縣坐落在山西省東南部，距離北京才2-3個小時車程，風景秀麗，物產豐富。2012年以前，靈丘當地以礦產開發作為當地主要經濟支柱。隨著礦產資源的減少，2011年后，靈丘縣的當地收入就大幅度降低。“扶貧和產業開發一定要結合起來，才能真正使貧困戶脫貧”劉永功教授說，“靈丘縣其實可開發的產業非常多，特色農產品、旅游開發、特色養殖等……”

汪三貴教授說，中國扶貧很重要的特點就是強調開發式扶貧為主，社會保障作為補充。所謂開發式扶貧就是要創作條件讓貧困戶增強能力，自己能創收，從而改善自己的生活水平。這種開發式扶貧當中，產業扶貧是最核心的。

然而，為何以前會出現一些產業扶貧失敗的案例呢？原因是，貧困戶自身知識水平、經營能力、資金實力有限，很難抵擋市場與環境的起伏、變化。因此，企業參與的開發式扶貧就有了優勢。企業可以通過打造當地特色產業鏈，給農民提供資金、技術和基礎設施，幫助農民銷售農產品，提高貧困戶的收入。

“公司+農民”模式的“溫氏扶貧”就是最成功的例子之一。張天才是重慶市潼南區柏梓鎮的農戶，幾年前因為事故成了三級殘疾。對于任何一個家庭來說，沒有了主要勞動力是多么大的打擊。然而，溫氏集團的“生豬托管代養”扶貧方式讓張天才一家有了新的希望。溫氏提供豬苗時價格下浮10%，回收生豬時價格上浮5%。張天才通過幫溫氏養豬，不僅能賺到錢，還有了一技傍身。每年，通過這種模式溫氏集團能帶動數千戶貧困家庭脫貧致富。

同時，特色產業鏈的打造過程中，企業還可以為貧苦戶提供就業，使得貧困戶進行勞動力轉移。勞動力轉移被劉永功教授認為是可持續的扶貧方式，“另一種說法，就是將貧困人口從土地中解放出來，獲取更多的收入途徑。”劉永功教授說，90年代開始，勞務輸出是農民獲取額外收入的最直接的方式。進入“十三五”，《決定》中將引導勞務輸出放在了重要位置，拓展貧困地區勞動力外出就業空間。加大對貧困地區農民工返鄉創業政策扶持力度。

“《決定》首先提出了產業脫貧，然后提出了引導勞務輸出，實際上勞務輸出和產業上是相關聯的，產業發展需要勞動力，所以引導勞務輸出或者非農就業的話應該是跟引導特色產業發展相關聯。”劉永功教授說，“當然也包括異地的技能培訓，然后到經濟發達地區去進行就業。”扶貧和產業開發結合，最直接解決的就是一二三產業融合，劉永功教授則表示，通過當地特色產業發展，將貧困戶就業融入特色產業鏈中，增加他們的額外收入，也是一種通過勞務脫貧的方式。

在此基礎上，中央提出的新型產業扶貧發展模式“資產收益扶貧”也是一個企業帶動扶貧的有效路徑。“資產性扶貧的意義在于，如果建檔立卡貧困戶沒有勞動能力，但是有地、有屋頂房，如果貧困戶這個地方的太陽能資源豐富，1100小時以上的日照，通過享受國家的扶貧政策，在你屋頂上面裝個3000瓦、5000瓦的光伏發電系統，把電賣給國家，既發展新能源又扶貧。又比如貧困戶有資產、有土地，可以利用資產入股跟著大戶投資入股，也能有一部分收益。”劉永富說。

“讓農民來當股東，給他們一個長期的、可持續發展的收入。”協鑫新農業科技有限公司執行總裁王加卓說。協鑫集團就是利用光伏產業扶貧的典型。協鑫是一家主營新能源和清潔能源的企業，曾捐贈1150萬元用于支持安徽省宿州市埇橋區光伏扶貧項目，其中承建11座60kW已經竣工，可為11個村莊每年帶來6萬元的收入。除了通過建設村級小電站或較大規模的集中式電站，來為農戶提供一筆穩定的收入，光伏扶貧還可結合農業開展多種“光伏+”應用。然而，協鑫并不滿足于給農民帶來的這些固定收入。在光伏下搞種植、搞養殖，讓農民帶著土地、帶著資金入股，協鑫解決基礎建設環節、解決銷售環節，最后將利潤以股份分紅的方式返還給農民。“我們給農民的不僅是25年土地租金，我們更希望通過入股的形式給農民帶來更加可持續性的收入，更讓農民有主人翁的感覺。”王佳卓說。

“產業扶貧，就是要給與優惠政策，吸引企業參與到扶貧工作中，讓企業在發展的過程中，愿意帶著貧困戶一起致富。”汪三貴認為，在這樣的過程中，精準扶貧工作的深入開展，必然成為新一輪的經濟增長點。

在中央帶領下，全社會形成合力，一起參與這場扶貧攻堅戰。7000萬貧困人口中，能力低下的貧困戶通過兜底方式解決基礎生活問題，剩下的人依靠產業發展，利用勞動脫離貧困。“這是我們這個制度本身的優越性。”劉永功教授用最理性的一句話，這樣評價中國式扶貧的智慧與情懷。