新型城市化：健全環保公眾參與機制

■宋言奇/文

新型城市化：健全環保公眾參與機制

■宋言奇/文

當前，推進新型城市化成為我國社會經濟發展的重大戰略。新型城市化的涵義比較復雜，但是毫無疑問，塑造良好的生態環境是新型城市化的應有之義。塑造良好的生態環境不能僅僅依賴政府管理，還必須調動公眾參與。為此在新型城市化的推進中，要健全環保公眾參與機制。

一、環保公眾參與機制的意義

環保公眾參與機制是良好生態環境的保障。對于我國目前推行的新型城市化而言，環保公眾參與機制尤其意義重大，主要體現在：

一是落實新型城市化各項環保制度的需要。就環保維度而言，新型城市化是對以往我國傳統城市化的一種反思與修正。傳統城市化是一種“粗放型”城市化，過于追求“量”，土地與資源粗放使用，導致諸多環境問題。新型城市化追求“質”，強調節約資源與保護環境，核心是“集約、智能、綠色、低碳”。

為了實現“集約、智能、綠色、低碳”，保護資源與環境，黨和政府建立了一系列的環境制度，為新型城市化“保駕護航”：其一，制定了嚴格的環境空間管控制度——以環境空間管控為基礎平臺，整合環境準入、環境影響評價、污染物總量控制、環境資源承載力監測預警、生態補償等各項環境管理政策，從源頭上控制城市無序開發、環境超載等問題，引導城市空間布局、產業類型、人口分布、資源開發、項目建設等內容合理發展，不超過城市資源環境閾值。其二，制定了最嚴格的環境監管制度——嚴格監管所有污染物排放，環保部門獨立進行環境監管和行政執法。其三，制定了環境問責制度——對環境決策失誤造成重大損失的環境行為，予以追究責任，而且是終身追究。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。

這些制度的實施，無疑為新型城市化的踐行提供強有力的保障。但是把這些制度落在實處，不能僅靠行政機制，而脫離公眾參與。環境空間管控制度涉及人們生產與生活的方方面面，離不開公眾的參與；環境監管制度與環境問責機制能否落在實處，居民的監督是關鍵，公眾參與也是不可或缺的。因此只有推進公眾參與，才能真正落實新型城市化的各項環保制度。

二是新型城市化中維護居民環境權益的需要。新型城市化旨在改善居民的生活環境，提高居民的生活質量。但城市化伴隨著人口與產業的集中，也會帶來一定的環境風險，操作不當，會損害居民的環境權益。尤其是將過去較為分散的農民集中起來，改變了農民的生活環境，帶來了一定的環境不確定性，更威脅了農民的環境權益。在新型城市化的推進中，為了減少環境風險，保護居民的環境權益，必須加強公眾參與。居民如果連參與的機會都沒有，維護自身權益只能是一句空話。

既往在環境保護中，我國的公眾參與極為薄弱。首先，國家對公民的參與權都是一種宏觀界定，缺乏詳細化的操作方案。其次，參與路徑也基本上是“自上至下”的，缺乏“自下至上”的路徑。相關的建設展開時，有關部門會召開一些會議，或者通過問卷、訪談的形式，聽取居民意見，而居民在其中完全是被動的，缺乏主動參與的途徑。再次，參與的范圍狹窄。環境管理涉及一系列的程序，包括調研、評估、方案、論證、決策、實施以及監督等眾多環節，而居民只能參與到調研等有限的環節之中，即使是這些環節，參與也往往還是“象征性”的，這使得公眾參與“名不符實”，也使得居民的環境維權舉步維艱，多次發生的環境群體事件就證明了這一點。新型城市化的推進，必須給予居民名副其實的參與，這樣才能切實維護居民的環境權益，以防重蹈以往城市化道路的“覆轍”。

三是彰顯新型城市化內涵的需要。新型城市化是“人”的城市化。新型城市化的內涵之一是以人為本，強調關心人、尊重人、賦予人均等的機會，發揮人的潛能等。而要實現這種內涵，最好的途徑就是推動公眾參與。只有公眾全面參與各種社會事務（環境保護是其中一個方面），才能感受到被關心、被尊重，被賦予均等的機會，潛能才能得以發揮。

新型城市化的內涵之二在于社會轉型，即“政府管理”與“社會自組織”二者之間合理分工、相互補充、相得益彰。環保公眾參與就是社會轉型的必要途徑，通過公眾參與，公民“自組織”能力得以培養，社會建設得以加強，最終促發社會轉型。綜上而言，環保公眾參與也是彰顯新型城市化內涵的需要。

二、新型城市化環保公眾參與機制的內容

（一）環境信息公開機制

環境信息公開是政府把一些環境公共信息（空氣質量、水質量等）以及企業環境信息等向社會公布。環境信息公開是公眾參與環保的基礎條件，缺乏及時準確的環境信息，公眾參與就無從著手。日本學者宮本憲一認為，為了保護環境和人類的健康，必須公開軍事上的、產業上的以及行政上的所有機密，否則環境政策就不會取得進步。當今世界，不少國家都在積極推進環境信息公開，美國1986年頒布的《應急規劃和公眾知情權法案》，要求企業必須向當地應急規劃編制機構報告自己使用、儲存、排放有毒有害化學品的情況。美國還要求企業必須真實公布排污情況，政府將收集的信息進行公開，并建立了有毒物質名錄制度。公民可以通過網絡，只要輸入郵政編碼，就可以查詢到自己附近企業的污染狀況，這樣對企業污染排放的監督就不僅僅是政府的事情，而成為一個全社會的事情，整個社會形成了一個強大的“監督網”。

在我國新型城市化的推進中，政府部門要做好信息公開工作，及時公布各種環境公共信息以及相關企業的環境信息，以使公眾更好地發揮監督作用。而且在有條件的情況下，應有所“激勵性”地公開企業的環境信息，例如政府可以將企業環境行為信息公開化評級，把企業評為五檔——綠、藍、黃、紅、黑，分別代表很好、好、一般、較差、很差，把企業評級并通過媒體發布，把企業形象與環境行為緊密掛鉤。這樣就可以讓公眾更好地了解企業相關環境信息，更好地讓公民參與進去，從而有針對性地監督企業環境行為。

（二）環保民主協商機制

環保民主協商是通過多主體（包括公眾）協商的途徑，共同解決環境問題。環保民主協商是協商民主的體現，是對傳統民主的修正。在環境保護領域，傳統民主注重多數人利益（往往采取投票形式），忽略了一部分弱勢群體的環境利益，而這部分弱勢群體才是社會應當主要關注的對象。民主協商則可以克服傳統民主的弊端，通過“面對面”互動，讓參與者暢所欲言表達，可以照顧弱勢群體的環境利益。

在實踐中，環保民主協商的具體形式是環保圓桌會議與環境聽證會。環保圓桌會議的機理是政府官員、企業負責人以及有關居民三方定期就環境問題進行商談，通過平等化對話，相互理解，達成共識，提出環保解決對策。環保圓桌會議制度有一舉多得的效果：首先，可以發揮居民智慧，大大節省管理成本。其次，可以讓各方加強協商溝通，推動環境問題更好地解決。再次，讓居民參與進去，不斷學習，不斷提高，對推進居民的參與水平來講是大有好處的。最后，可以由“事后處理”演進到“事先預防”，防患于未然。因此這種形式可以在我國廣泛推廣。

環境聽證會模擬司法審判，由意見相反的雙方互相辯論，其結果通常對最后的環境問題的處理有約束力。環境聽證會制度的優勢在于：首先，環境保護是一個利益博弈的過程。在環境保護中，存在著各種利益主體。如何在環境保護中實現社會成本最低？這不能僅僅依據少數人的判斷，是要靠群策群力才能決定的，環境聽證會制度有助于實現這一點。其次，環境保護不僅存在社會成本最低的問題，而且存在社會成本由誰承擔的問題，這些都要靠協商解決。特別在環境保護中，弱勢群體的利益往往被忽視，環境聽證會制度給弱勢群體提供了一個表達利益的機會。目前，我國不少地方已經實施環境聽證會，但目前還處于初級階段，很多地方尚需完善：例如雖然建立了制度，但往往注重形式，而不注重內涵；參與人一般是指定的，而不是真正需要博弈的利益代表，自然也不會真正代表相關主體的利益；雖然命名為環境聽證會制度，但還沒有實現制度化，缺乏相關長效機制的保障等。

（三）居民參與環境管理機制

居民參與環境管理指政府部門創造條件讓一些利益相關的居民直接參與到各種環境管理的事務中。首先，可以讓居民參與監督企業污染排放。城市化導致產業集中，使毗鄰工業區的居民受到污染的威脅，監督企業的污染排放十分關鍵。以往工業區的排污由相關部門組織進行檢查，居民鮮有機會參與其中。這就造成一種悖論：利益最相關的主體沒有發言權，顯然不合邏輯。有鑒于此，在新型城市化的推進中，可以考慮建立居民檢查制度，讓居民代表或者利益受損者參與檢查企業排污，真正發揮監督作用。

其次，在一些環保領域，如河道管理等，可以聘請一些利益相關的居民擔任環境管理協管員，協助管理。讓利益相關的居民擔任協管員，更能調動居民的積極性，從而取得較好的管理效果。

（四）環境社會組織培育機制

環境社會組織培育指通過培育社會組織，推動居民更好地參與環境保護。相比個體“散兵游勇”的參與，以“組織化”的形式參與效率更高、效果更好。在新型城市化的推進中，為更好地推動環保公眾參與，還需要積極培育環境社會組織：其一，在有條件的社區，政府可以引導與組織一些關心環境、熱心公益事業、有志愿服務意識、有威望的居民組成生態協會，開展環境監督、環境教育、環境維權工作，從而維護居民的環境權益，提高居民的環境意識。政府可以給予政策、資金以及場地等方面的適當支持。其二，對已有的環境社會組織，要在準入環節降低“門檻”，在資金方面予以扶持，同時合理劃分政府與社會組織在環境管理中的空間，把一些環境管理事務委托給社會組織，并予以制度化，使他們發揮更大的作用。

（五）環保利益激勵機制

環保利益激勵機制指通過利益激勵，推動公眾參與環境保護，這是我國目前國情所決定的。臺灣學者蕭新煌教授曾經將環境公眾參與分為兩種模式——“污染驅動模式”與“世界觀模式”，前者是與環境惡化及被害者生存有著密切的關系，為特定的事件所激發而產生的，后者是由對地球的健康和平衡的考慮而觸發的。西方國家公民環境意識較高，公眾參與基本上屬于“世界觀模式”，人們基于偏好美好的生態環境而組織起來。我國公民環境意識較低，公眾參與大多屬于“污染驅動模式”，為了維護自身利益而參與進去。

鑒于我國公眾環境意識相對低下的國情，目前要注重利益引導，以調動居民參與環保的積極性。例如可以設置有獎舉報制度，對于檢舉企業污染的居民，在保護當事人隱私的情況下，給予適當獎勵；再例如可以給從事環保的志愿者一定的物質獎勵與精神獎勵等。

（六）環保項目推動機制

環保項目推動指相關政府部門通過設立環保領域的項目（如垃圾分類、河道管理等），讓社區依據自身特點申報，并由社區居民“自主”完成。在新型城市化推進中，項目推動的好處很多：其一，項目推進能夠增強居民的環境意識。在實施環境項目的過程中，居民可以“直截了當”或者“潛移默化”地認識到環境保護的重要性，可以逐漸提高環境意識。其二，項目推動能夠實現“增權”。在完成環保項目的過程中，居民的能力不斷提高，可以不斷“增權”，從而提高參與能力。其三，項目推動有利于社區建設與社會建設。項目推動不僅有利于居民參與環境保護，而且在共同地參與中，社區居民之間容易發展友誼，形成良好的人際關系，生成社會資本，有利于社區建設與社會建設，這是在保護環境之外，又一“沉甸甸”的收獲。

（作者單位：蘇州大學）