環境污染第三方治理的“浙江案例”

■董嘉明 范 玲 吳潔珍 何 恒 丁哲瀾/文

環境污染第三方治理的“浙江案例”

■董嘉明 范 玲 吳潔珍 何 恒 丁哲瀾/文

長期以來，我國一直遵循“污染者負擔”的原則，制定環境污染治理的體制機制，由此形成了環境污染治理僅僅是企業自身和地方政府的內化責任和固有負擔的普遍認識，結果造成：一方面，企業出于降低自身經營成本的經濟利益考慮，治污的積極性不高和自覺性不強，委托第三方治理的動力更是不足；另一方面，政府負責的市政環保設施投融資建設和運營體制單一，社會資本難以介入，環境污染治理難以成為一種普遍意義上的市場化、專業化、產業化的投資經營活動。

黨的十八屆三中全會《決定》，以及黨中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》（中發〔2015〕12號）、《生態文明體制改革總體方案》（中發〔2015〕25號）均提出，要推進和支持環境污染第三方治理。2014年12月，國務院辦公廳出臺《關于推行環境污染第三方治理的意見》（國辦發〔2014〕69號，以下簡稱：國辦69號文），明確了第三方治理的總體要求、改革路徑和支持政策。第三方治理改變了環境污染“誰污染、誰治理”的傳統模式，是我國環境管理制度的重大創新。

近年來，各地積極探索環境污染第三方治理，成效明顯：一是更多的社會資本進入環境治理市場，有助于促進環保產業的發展；二是引入第三方先進的技術和經驗，有助于提高環境治理的效果；三是采用第三方運營服務，治污責任由排污方向第三方轉移和集中，有利于政府環保監管。浙江省的環境污染第三方治理起步早、發展快，治理水平和成效走在全國前列。據有關方面不完全統計（2014年5月），浙江省企業污染治理設施專業化運營后的達標排放率可達70-80%以上，有的甚至可達90%以上，與污染企業自行運營相比，達標率提高了30-50%，運營成本節約了10-20%。其中一些好的做法和案例值得參考和借鑒。

一、工業園區是第三方治理的主戰場

國辦69號文將工業園區的環境污染治理作為第三方治理的重點領域。浙江擁有眾多塊狀經濟特色的工業園區，比如臨海醫化園區、富陽造紙園區、臺州廢舊金屬拆解園區、紹興濱海印染產業集聚區等，園區內生產企業的污水水質相近，合計規模較大，采用第三方集中處理模式后，經濟效益和環境效益有了明顯的提升。

【案例】：松陽縣引進第三方治理工業園區不銹鋼生產廢水

松陽縣工業園區的第三方治污始于2007年4月，在政府協調下，園區于當年6月與杭州中奇環境有限公司（以下簡稱：中奇公司）簽訂協議，將不銹鋼酸洗廢水集中處理中心正式委托其運營。委托其治污以來，廢水處理中心日處理污水量從200噸擴容到目前的1600噸，處理后的水質達到了國家規定的一級排放標準。現已建成不銹鋼廢水處理中心三座，總投資3200余萬元，綜合設計處理能力2800噸/天，目前主要服務于松陽縣工業園區約50余家不銹鋼企業。各廢水處理中心均由中奇公司托管運行，廢水經穩妥的“二曝三沉”工藝處理達到《污水綜合排放標準》GB8978一級標準，納入城市污水處理管網。

除了污水處理以外，在縣政府的大力支持下，中奇公司自主設計、投資建設了三條濕法冶煉生產線，總投資約2100余萬元，設計能力4萬噸/年，主要用于不銹鋼廢水處理污泥的綜合利用，實現了污泥鉻鎳綜合回收，資源化利用。另外，該公司投資4500多萬元建設“綜合利用工業固廢年產6000萬塊新型環保墻體材料項目”，協同無害化處置不銹鋼污泥。項目計劃于2016年9月投入使用，設計污泥處置能力4萬噸/年。

松陽縣不銹鋼行業污染治理以“政府牽頭、企業投資、托管運營”第三方治理的模式進行，集不銹鋼行業廢水達標處理、資源（鉻鎳）綜合回收、污泥無害化處置等于一體，為園區企業搭建了科學的、可靠的公共服務平臺，提高了企業競爭力，同時也為行業的可持續發展以及生態產業建設奠定了基礎，實現了“綠色治污、資源循環利用”的目的。采用第三方治污，一方面集中治污使不銹鋼企業廢水排放口由50個壓縮為2個，更容易監管。另一方面，降低了治污成本。按每家企業建設廢水處理設施需80萬元計算，集中的第三方治理與分散治理相比，節約近2000萬元；按每家企業建廢水處理設施需占地300平方米計算，集中處理與分散治理相比，節約了1萬余平方米用地。

二、PPP模式是環境公共設施第三方治理的有效形式

浙江省提出，要持續推進環境治理和生態保護，深化“五水共治”，實現縣城和城市建成區污水全收集、全處理、全達標。要實現這一目標，光靠財政資金無能為力。在當前財政收入增長減緩、環境保護壓力日益加大的情況下，采用PPP模式，放開環境治理市場，引進社會資本，讓專業人做專業的事，不僅可以減輕政府的財政負擔，而且還可以取得最佳的環境治理效果。

【案例】：諸暨市簽下PPP模式首單破解治污水資金難題

諸暨市域目前有8座接近滿負荷運行的污水處理廠，上馬建設新的污水處理廠迫在眉睫。為有效破解資金難題，該市積極創新投融資機制，率先采用PPP模式，用4200萬元財政資金撬動投資5.7億元的浣東再生水廠項目，并成功簽約落實。諸暨市的主要做法如下：一是拓寬融資渠道，吸引社會資本參與。推進民間資本進入社會領域試點，探索財政性資金通過資本金注入、貸款貼息、財政補貼等多種方式，引導社會資本參與公共服務和基礎設施領域建設。將浣東再生水廠項目列入市政府首批融資項目，通過與北京碧水源科技股份有限公司多次洽談，最終雙方以PPP方式正式簽約。二是集約高標建設，提升項目綜合效能。浣東再生水廠項目建設堅持土地要素集約和水處理技術高標兩個標準，注重向下要空間，采用全地下雙層加蓋方式建設項目，建設用地從設計初定的230畝減至60余畝。同時，在再生水處理技術標準上，嚴格采用“細格柵及沉砂池+厭氧水解池+A2/O生化池+膜+消毒”先進工藝，出廠水指標達到四類地表水標準，且水質穩定、受季節和氣候影響小，可用于灌溉、養魚、景觀等用水，有效提高了水資源綜合利用效益。三是堅持規范運作，確保實現合作共贏。再生水廠項目建設“周期長、投資省、回報慢”，實施中需要體現“共擔風險、共享利潤”。浣東再生水廠項目商定由碧水源和諸暨市政府按照7：3比例出資成立項目公司，采用現代法人治理結構保證項目順利建設投運。項目公司負責投資、建設、運營與維護，在特許經營期內自行承擔費用、責任和風險。政府方對項目工程進度、質量、出廠水水質、設施運營狀況、服務質量進行監管，確保項目順利投運和長效運營。

三、農村污水第三方治理需要投資運營模式創新

“五水共治”，治污先行。浙江省從2003年“千村示范萬村整治”開始到現在，一直將農村污水治理作為環境保護的一項重要工作。然而，農村生活污水治理設施具有“量大、點散、面廣、規模小、工藝多”的特點，暴露出建設標準滯后、處理水平低效、運營維護不暢等難題。如何讓浙江廣大農村保持山水依依、河塘清清？需要進行第三方治理的投資運營模式創新，即打破以項目為單位的分散運營模式，采取打捆方式引入第三方進行整體式設計、模塊化建設、一體化運營。

【案例】：德清縣域農村生活污水采用第三方治理

為更好完成對農村生活污水全面治理的目標，德清縣在組織實施、建設管理、長效運維等方面進行積極嘗試，通過在政府公共資源采購平臺公開招標的方式，由浙江商達環保有限公司（以下簡稱“商達環保”）中標了縣域農村生活污水治理設備采購及治理設施長效運維項目。作為智慧治水運營商，商達環保提供從規劃設計，到投資建設、運營管理的第三方智慧治水綜合服務，公司在小型化村鎮污水領域富有特色，已累計為國內3000多個行政村及100余個鄉鎮提供污水治理服務。

德清縣對縣域農村污水治理進行統籌，實行“三統一”：一是統一規劃設計及招標采購。即統一組織對全縣農村污水處理工藝選擇以及主要管材和設備的招標采購等進行規劃。二是統一終端建設標準與施工。由第三方商達環保引進凈化槽工藝技術，在確定污染指標和排放標準后，發揮第三方資金、技術、生產和管理優勢，其污水終端設備統一由第三方采用工廠標準化生產的“一體化處理設備”，質量有保障，治理效果好，又節約資金。在分散的地區采用小型化的微動力處理設備，就地處理，就地排放，最大限度的節省管網的投資。三是統一運行管理。由政府購買服務的方式，統一委托專業第三方進行市場化的管理，把專業的事情交給專業的人去做，實現政府職能轉變。

商達環保充分發揮專業優勢，引入移動物聯技術，建立農村污水遠程移動監管平臺進行遠程集中管理，由現場管理轉變為遠程移動管理。并應用大數據進行統計分析，使得一人可以管理上百個站點，大大降低管理人員和管理費用。據統計，采用物聯技術智能管理的模式可以減少人員90%，節省電耗30%，設備延長壽命3-5年。

四、資金支持是第三方治理的助推器

環境治理設施建設投資一般較大，專業化環境服務公司單獨投資規模較大的污染治理設施往往力不從心，動輒上億的投資對于一般的第三方治理企業壓力不小。根據已建、在建污水廠的實際情況，噸水造價一般在1500-2000元之間，即建成一座日處理5萬噸處理規模的城市污水廠，一次性投資費用約在0.75-1億元；對于一個500噸/日處理規模的垃圾發電廠來說，投資約為2億元。另外，中小型第三方治理企業的融資手段一般較為欠缺，沒有發行股票、公司債券的資格，也缺少相應融資擔保能力，較難從銀行借款、租賃公司等渠道獲取資金。尤其是需要提標改造和項目收購時，就碰到融資渠道不暢，遭遇較大的資金瓶頸。如何破解資金難題，為第三方治理插上騰飛的翅膀？浙江省銀行業的做法值得借鑒。

【案例】：浙江銀行業探索支持環境污染第三方治理

浙江銀行業積極支持環境污染第三方治理，在金融創新和金融服務等方面進行有益探索：一是探索新型擔保方式。針對第三方治污企業擁有未來收益權的情況較為普遍的特點，探索以收益權質押發放貸款。如建設銀行紹興分行發放第三方治污企業應收賬款質押貸款2000萬元，浦發銀行義烏支行以政府污泥處置補貼為質押向義烏市利保固廢處置有限公司發放貸款2000萬元。二是推出專屬信貸產品。針對從事環保技術轉讓、咨詢、“三廢”原料供應、洗滌等業務的環保服務公司推出專門貸款產品。如東陽農商行推出“陽光·環保貸”向浙江省東陽市環保科技有限公司發放貸款840萬元，用于支持該企業為當地印花、制絲小微企業集中處理污水。三是推廣循環貸款方便企業資金安排。如寧波銀行金華分行對浙江海河環境科技有限公司授信800萬元、期限3年的貸款產品，讓企業根據需要隨借隨還。四是優惠貸款利率。對治污企業實行低于一般貸款利率政策。如諸暨農商行向浙江榮懷環保科技有限公司發放的3000萬元貸款執行基準利率上浮5%的利率。

截至2015年4月末，省內工業較發達的溫州、紹興、金華、臺州四地的銀行業第三方治污融資余額已達4.43億元，比年初增加9425萬元。

五、政府監管為第三方治理保駕護航

國辦69號文對因污染物超過排放標準或總量控制要求，被環保主管部門責令限值生產的排污企業，提出了實施限期第三方治理的要求。事實證明，政府嚴格環保執法，既有利于增強排污企業委托第三方治理的內生動力，也有利于第三方企業按照合同約定規范實施污染治理。

【案例】：浙江省化學原料藥基地臨海園區因污染整治不力被掛牌督辦

浙江省化學原料藥基地臨海園區現落戶醫化企業37家，合成革企業18家，電鍍企業8家，其它行業企業36家。近年來，盡管臨海園區投資建設了污水處理、危廢處理設施，但環保問題一直是當地群眾反映強烈的熱點之一：環保基礎設施建設嚴重滯后，配套的污水處理廠不能正常運行，雨水和污水管網改造未完成，園區內企業部分廢水直排，部分企業存在違法排污行為，對當地造成嚴重污染。鑒此，在2013年底，臨海園區被浙江省環保廳“掛牌督辦”。看到了問題的嚴重性，臨海市委市政府痛定思痛，不惜一切代價抓整改。

一是企業全面停產，停止污水外排。因受企業偷排沖擊，園區內的污水第三方治理單位臺州迪凱污水處理廠基本無法運行。原因在于園區內的企業偷排強酸廢水，造成生化處理系統崩潰，出水超標排放。于是，當地環保局對園區內67家企業進行了地毯式檢查，決定全面停止向園區內企業供氣、供水，在園區污水處理廠未整改好前，不再接納園區企業污水。當地公安部門還對其中一家違法偷排污水的醫藥中間體生產企業的4名涉案人員，依法進行了刑拘。凱迪污水處理廠出現運行異常情況后，臨海園區進行全力搶修，工程改造全部完成，工藝也得到了優化，各單元功能得到恢復。此外，凱迪污水處理中心排放口的在線監控設施著手改造，投資1.6億元、設計處理能力1.25萬噸/天的污水處理廠二期改擴建項目和一期提標改造項目同步實施。

二是管道改造，棄“暗”為“明”。對企業排放實施有效監管，統一安裝視頻監控，實現排污全線可見。先是將雨水管全部由地下改為明溝，實施雨污分流。即使是收集到的雨水，也要進行預處理，達標之后才能排入園區的雨水管網。再是實施對污水管的在線監控，將園區內的3條公共污水管網全部廢棄，改為3條放在綠化帶上的PE管，每個企業只有一根管道通過閥門接進PE管，企業的排污管通過在線監測系統之后再接入園區PE管。

一年后，臨海園區環境治理整改到位，浙江省環保廳發函，解除掛牌督辦。

政府強有力的環保監管是順利實施第三方治理的關鍵。本案中，園區盡管已經有了工業污水第三方治理的凱迪污水處理廠，但還是沒有能夠做到出水達標排放，其中一個很重要的原因就是排污企業的偷排，以及雨污合流，排污管沒有納管園區的污水處理廠，使第三方治理形同虛設。排污企業之所以這樣做，目的是為了降低污染物排放治理成本。解決這一問題的辦法，主要是靠政府加強環保執法，對違規排放企業實行最嚴厲的監管。

六、示范試點探索第三方治理的實現途徑

國辦69號文提出，選擇有條件的地區和行業，就第三方治理制度和模式進行改革示范。2015年6月，國家發改委等四部委發出開展環境污染第三方治理試點示范工作的通知，決定在城鎮污水垃圾處理等環境公共基礎設施，以及工業園區和重點企業污染治理領域，開展第三方治理試點，形成可復制、可推廣的管理制度和典型模式。

【案例】：杭州市環境集團列入國家第三方治理改革試點

根據國家關于環境污染第三方治理試點示范工作的安排，杭州市將開展既有城鎮污水垃圾處理設施運營體制改革和升級改造示范，試點示范的任務：一是對專門從事環境服務、杭州市城市建設投資集團出資設立的國有獨資企業——杭州市環境集團的運營體制進行股份制改革。采取“股份制改革+特許經營+機制創新”等主要舉措，激發社會資本進入污染治理市場的活力，將杭州市環境集團真正轉變為第三方治理企業，形成權責明確、制約有效、管理專業的市場化運行機制。二是加大社會資本投入，加快對杭州市的污水、垃圾處置設施進行升級改造，即垃圾處理、污水處理、污泥處置設施通過試點實現升級改造，進一步擴大第三方治理市場，提高第三方治理的水平、能力與效益。通過試點，完善杭州市的垃圾、污水處理設施建設投融資、收費付費定價、特許經營等與第三方治理相關的機制，探索由國有企業改制后開展特許經營等模式，推進全市共計總投資65.5億元的14個第三方治理項目建設，從而有效解決杭州市環境公用設施的建設運營問題。

杭州市環境污染第三方治理試點方案已經國家評審通過，下一步重點是對杭州市環境集團進行股份制改革，優化國有產權結構、引進戰略投資者，提高企業的核心競爭力和國有資本效率，增強國有經濟活力和抗風險能力。其次是改變集團正在運營的既有垃圾處理設施的運營模式，結合杭州實際，既有的垃圾處理設施擬采用特許經營的方式進行改革，垃圾收運設施擬推行政府購買服務的方式，實現環境污染第三方治理，穩步推進存量環境公用事業運營市場的開放，建立起以存量盤活促進增量設施建設的良性機制。

（作者單位：浙江省發展規劃研究院）