2015中國大都市新城新區發展報告*

劉士林 劉新靜 孔 鐸 周繼洋

2015中國大都市新城新區發展報告*

劉士林 劉新靜 孔 鐸 周繼洋

以符合國家最新城市層級劃分中人口在1000萬以上的“超大城市”和人口在500萬以上的“特大城市”標準的我國12座大都市規劃和建設的130余座新城新區為研究對象，對規劃與建設的總體情況、基本特點、最新進展與突出問題進行了研究。認為我國大都市新城新區面積大、數量多、在功能上以綜合型為主、由單一型升級而來，并具有級別較高和區城共生等特點，同時呈現出城市空間結構多中心網絡化、追求“宜居”、“生態”和注重產城融合的新趨勢，但仍存在著體制僵化、創新意識淡薄、集聚效應冷熱不均、發展模式粗放等問題。建議從七方面提升層次和質量：一是區別對待大都市新城新區的審批；二是從頂層設計角度重新考慮新城新區的規劃建設；三是走文化型城市發展路徑十分必要；四是深入研究新城新區的比較性優勢；五是要理性客觀看待新城新區；六是提升城市規劃的公眾參與度；七是充分發揮大數據、互聯網等在規劃建設中的積極作用。

新城新區；城市化；都市化

2000年以來，我國城市人口以年均超過1.3%左右的速度快速增長，而每增長一個百分點就需要年新增建設用地1800平方公里，我國這種大規模、高速度、集中化的城市化特點，必然要以更大范圍的城市空間為載體，建設新城新區完全符合城市化的一般規律和我國城市“爆炸式擴張”的特殊國情，同時也是改革開放以來我國先后設置了包括工業園區、大學園區、科技園區等在內的2957個新城新區，且其面積高達107288.69平方公里的現實背景。無需否認，我國新城新區規劃建設中存在著違規、違法及盲目開發等突出問題，這是2010年《國家十二五規劃綱要》提出“規范新城新區建設”、2012年中共十八大報告提出“優化國土空間開發格局，珍惜每一寸國土，控制開發強度”、2014年《國家新型城鎮化規劃》繼續強調“嚴格規范新城新區建設”的主要原因。

對新城新區的規范和治理，始于2006年國家發改委等對全國開發區的集中整治。經過此輪規范和治理，全國開發區在數量上從6866個減少到1568個，規劃面積也從3.86萬平方公里減少到9949平方公里。2011年，為遏制新城新區的“粗放發展”，國家發改委停止了新城新區的審批。2014年1月，依據國家發展和改革委員會《規范新城新區若干重大問題研究》課題組的最終成果，由國家發展改革委會簽國土資源部、住房和城鄉建設部形成的《新區設立審核辦法》，在送中央編辦、發展改革委、科技部、工業和信息化部、監察部、民政部、財政部、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、商務部、海關總署、林業局、法制辦等16個部門征求意見后報送國務院并經國務院領導審定，成為國家審批新區的正式文件。為理性觀察和評估我國新城新區的規劃建設，并促進其健康發展成長，繼2012年底發布國內首個《全國新城新區研究報告》[1](P.21-34)，上海交通大學城市科學研究院從2015年開始發布《中國大都市新城新區發展年度報告》，關注和跟蹤研究具有代表性的大都市新城新區發展進程，同時為中小城市的新城新區規劃建設提供示范。

1 中國大都市新城新區發展的研究背景

作為本報告核心概念的“大都市”，在內涵上包括國家最新城市層級劃分中的人口在1000萬以上的“超大城市”和人口在500萬以上的“特大城市”①。在“把城市群作為主體形態”的新型城鎮化進程中，這些大都市作為區域發展的核心和增長極，不僅對城市群的規劃建設具有舉足輕重的地位和意義，也是觀察和衡量以“大都市”和“城市群”為中心的中國都市化進程的風向標。大都市新城新區則成為了是全國新城新區“核心中的核心”，這是本報告選擇大都市新城新區開展深入調查研究的主要原因。

1.1 新城新區建設成為新世紀以來我國城市化進程中的普遍現象

建國以來，中國的城市化進程可以分為兩個階段，時長各三十年左右。第一個階段是從1949年到改革開放初期，這個階段盡管城市數量有了較大增長，從1949年的79個增長為1980年的223個，但我國的城市化率一直在低位徘徊，據《中國城市統計年鑒》統計，1949年為10.64%，1980年為19.39%，30年的時間僅提升了8.75%；第二個階段時從改革開放到現在，我國的城市化進程以加速度發展，城市數量和城市化率都有了大幅提升，城市數量從1980年223個增長為2013年的658個，城市化率從19.39%躍升為53.72%。從圖1可以發現，城市數量與城市化率在大趨勢上相吻合，都呈現增長趨勢，但增長的時間段并不完全吻合。如第一個階段三十年城市數量增長了182%，但城市化率僅增長了8.75%；第二個階段的前二十年城市數量增長了197%，但城市化率卻增長了16.83%；最后十年盡管城市數量出現了負增長，但城市化率卻增長了17.5%。這其中的主要原因在于，解放前我國城市數量少，城市化率低，而在新中國成立后，隨著國民經濟的逐漸恢復和快速發展，無論城市數量還是城市人口必然都呈現增長趨勢，但其之所以不是完全對應，主要是新中國前三十年主要是“政治型城市化”，城市數量在某些階段不升反降，而單體城市吸納農村人口的進程還在繼續(圖1)。

圖1 新中國的城市數量與城市化率趨勢圖（1949-2013年）

據上海交通大學城市科學研究院的研究表明，我國的新城新區建設主要建于2000年以后，這和中國城市化步入以“大都市”和“城市群”為中心的都市化（Metropolitanization）進程[2]在時間上高度吻合，是中華民族在城市時代亟需拓展生產生活空間的集中體現。據不完全統計（由于新城新區設置存在著不斷調整、合并等原因），截至2011年底，全國31個省市共計擁有新城新區545個，面積達68671.52平方公里。其中，20世紀80年代建設面積為0.9%，20世紀90年代建設面積為14.4%，新世紀以來建設面積為84.7%。[1](P.30-31)而據另一項調查顯示，我國12個省會城市中全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區，其中沈陽最多，共規劃建設了13個新城新區，武漢次之規劃了11個新城新區。在144個地級城市中，有133個城市提出要建設新城新區，占比為92.4%，平均每個地級市規劃建設1.5個新城新區。在161個縣級城市中，也有67個提出要建設新城新區，占比為41.6%。[3]

從城市史的角度看，和西方19世紀下半葉開始大規模建設新城建設一樣，新世紀以來，在我國城市數量基本穩定的背景下，由于城市化率的快速和持續攀升，原有的城市空間已無法容納日益增多的城市人口和日益活躍的經濟活動，我國大規模的新城新區規劃和建設正是由于這種歷史和現實需要而興起的。

1.2 所謂“鬼城”現象讓新城新區面臨頗多質疑與批評

新世紀以來大規模的新城新區規劃和建設，為諸多罹患人口擁擠、用地緊張、環境惡化等“城市病”的城市、特別是大城市獲得了充分的發展空間，為更加有序地安排各種資源和要素、滿足城市快速發展的需要提供了保障。但由于政績考評、土地財政、盲目追求規模、相互攀比、崇洋媚外等原因，一些城市在缺乏科學研究和論證基礎上上馬的新城新區項目，也造成了“鬼城”、人氣不足、產城分離等現象的出現。這些發育不良的“新城新區”浪費了大量資金和土地，加重了一些城市在空間規模上的無序野蠻增長，因此受到了頗多質疑和批評。這主要集中在以下四個方面：一是質疑新城新區存在的合理性和必要性。認為其主要體現了政府和官員的意志，是“行政的手”取代了“市場的手”，而非出于城市發展的規律和必然性，并大幅度增加了地方政府的債務負擔。二是質疑新城新區建設的規模和數量。其中最具代表性的是以12個省會城市平均建4.6個新城新區、144個地級市規劃建設200個新城新區為對象，認為我國新城新區數量過多、建設標準設置較高，超出了城市發展的實際需要和當地財政的承受能力。三是質疑新城新區建設的目的和意義。認為政績工程和土地財政是主要推手或動機，前者包括一些生態城、智慧城、科技城等，主要功能是為地方官員晉升“鋪路”，后者主要是拉動地價以獲取更多的財政收益，與城市民生關系不大，在拆遷、征地中存在著損害普通百姓權益的情況。四是全盤否定新城新區的規劃與建設。以一些“鬼城”、“空城”和產業不成功的新城為口實，把人氣不旺、空置率高、公共設施配套和公共服務滯后、產業集聚程度不高或經濟發展乏力，也包括違規占地、安置補償不合理、政策不到位、群體性事件等完全歸罪于新城新區的規劃和建設。[4]這些批評和否定意見具有某種片面的深刻性和局部的合理性，但從總體和本質上看并不全面和客觀。以具有準新城新區的開發區為例，從1984年開始設立到2014年，437家國家級開發區、1600余家省級開發區及逾2萬家各類主題產業園，30年來這些開發區貢獻了全國GDP的68%、外貿出口的近九成。[5]如果沒有它們，我們的城市就會更美好嗎？這是不言而喻的。

1.3 理性思考和客觀評價新城新區

在我國新城新區規劃建設過程中出現的“鬼城”現象，是我國快速城市化進程中土地財政、政績工程、貪大求洋等問題的集中反映。但如果因此就全盤否定新城新區，認為其一無是處或主流是錯誤的，則明顯是在片面調查研究上做出的以偏概全的錯誤判斷。上海交通大學城市科學研究院的研究報告對此提出不同意見。認為這些質疑和批評的主要問題在于三方面：一是缺乏對新城新區的理論研究，不理解其在城市化進程中的重要作用，就不可能正確認識我國新城新區建設的必要性。我們不能泛泛地談新城新區多還是少，也不能與人口總量有限、城市化速度較為均衡的西方國家機械地比較。相對于空間狹隘、基礎設施落后的老城區，新城新區在大規模解決人口居住和就業、在整體上帶動和引領城市創新驅動和轉型發展等方面具有突出優勢和關鍵作用，已成為我國城鄉人口就業、經濟社會發展和科技創新的主體功能區；二是缺乏對新城新區的歷史研究，不了解歷史就容易跟著感覺走，也不能對我國新城新區建設做出科學的認識和評價。從新城新區的發展歷程看，不存在從一開始就規劃得很完美、高質量的新城新區。英國從規劃功能單一的衛星城到相對獨立的新城市中心，大約經歷了半個多世紀。我國新城新區建設始于20世紀80年代，主要是工業園區、大學園區、科技園區、居住小區等，但在遭遇到通勤成本上揚、公共服務短缺、人氣不足等現實問題之后，近年來已紛紛啟動向綜合性城市中心的升級和改造。相關專家和媒體把新城在某些區域、某些階段必然存在的空置率高、公共服務滯后、產業集聚程度不高等，誤判為我國新城新區的整體和本質屬性，甚至稱為“鬼城”，有悖于新城新區發展的歷史規律和中國經驗；三是缺乏全面的數據和科學的經驗研究，在現狀的概括上比較隨意和不嚴謹，不能正確認識和把握我國新城新區存在的真正問題及實質。我國新城新區應重點整治的問題是未批先建、少批多占、越權審批、以租代征、借殼建設、人均面積超標等。這些問題既是我國新城新區建設存在的主要病癥，也是在當下急需應對和處理的具體對象。把精力和思考更多地放到這些具體層面，不僅有助于找到真正的患者和深層的病因，探索、尋求規范和治理新城新區的策略與技術，同時也有助于端正思想和擺平心態，使城市研究和傳播在客觀基礎上發揮出建設性的正能量。[4]

“羅馬城不是一天建成的”，新城新區也是如此。從發達國家建設新城新區的經驗看，新城新區建設往往不是十年八年就能完成的。如美國的里斯頓新城，從1961年買地、1962年規劃、1963年開工、1964年開盤直至2005年才竣工，其建設過程長達44年。而建于1971年的加州爾灣新城，其規劃面積為88平方公里，但迄今也只有17.5萬的居住人口。尤其值得注意的是，并不是所有的新城新區都能成功，如日本的筑波科學城，不僅沒有達到疏散東京人口的目的，還因為投入產出不成比例而嚴重影響了自身的健康發展。[6]這些世界新城建設經驗，對我們科學理性看待中國新城新區建設可以提供重要的借鑒。“寧欺白須翁，莫欺少年窮”。我國絕大多數的新城新區，在規劃建設時都屬于情勢所迫，同時它們目前主要處于生長變化的幼兒期，對其未來不宜過早蓋棺論定或一棍子打死。以2010年還被稱為中國最大鬼城的鄭東新區為例，現在已是車水馬龍、人流如梭，甚至到處堵車。這符合世界各國新城新區的發展規律，即在新城初建時，由于基礎設施不完善、人口和資源的集聚度不夠，所以新城總是不如舊城熱鬧，但隨著城市基礎設施和服務功能的完善，很多問題都會自然而然地解決。

基于我國人口眾多、資源不足的城市化基本國情，新城新區發展必然是一個曲折的進程，其復雜性和艱巨性也會超過西方和拉美，對此我們既需要有足夠的耐心，對其發展進程的艱難不易做到“知人論世”，寬容探索其中的失敗并承擔必須付出的代價，同時也要有足夠的信心，相信改革開放的中國已儲備和蓄積了足夠的物質條件與經驗智慧，有能力解決我國城市化面臨的各種矛盾和問題。[7]

1.4 大都市新城新區規劃和建設具有典型意義

人口與空間是城市發展的兩大基本問題，也是人類在城市化進程中永恒的矛盾。正如芒福德把城市比喻為“容器”[8]一樣，當容器內的東西過滿時，最根本的解決辦法不是小打小鬧地挖掘內部潛力，而是為裝不下的東西找一個新容器。在通常情況下，人口和空間是一種正比關系，對于人口在1000萬以上的超大城市和人口在500萬以上的特大城市而言，新城新區的規劃和建設是十分必要而且必須的。據國務院2014年發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，以城區常住人口為統計口徑，我國將城市劃分為五類七檔：城區常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城 市為Ⅱ型小城市；城區常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區常住人口 100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。[9]按照這個新的城市層級體系，對處于不同城市環境的新城新區開展實證研究，可以有效避免不分青紅皂白、胡子眉毛一把抓的新城新區研究，同時把真正符合中國城市化需要的新城新區與各種徒有虛名的“偽新城新區”區別開。

根據國務院最新的城市劃定標準，截至到2013年年底，我國超大城市有3座，分別是北京、上海、重慶，其市區常住人口分別是1245.2萬、1364.1萬和1787萬；②特大城市為9座，分別是天津、西安、廣州、沈陽、鄭州、武漢、成都、南京和汕頭，其市區常住人口分別是821.7萬、580.6萬、686.6萬、524.6萬、517.7萬、512.6萬、564.9萬、643.1萬、532.5萬。③在本報告中，為了語言簡潔并和世界對接，我們將將其統稱為“大都市”，其新城新區即作為本報告研究對象和范圍的中國大都市新城新區。需要說明的是，在都市化進程中，由于人口向大城市、中心城市的迅速集聚，大都市在范圍上將是變動不居的，隨著各個城市城區人口的增減，納入《中國大都市新城新區發展年度報告》的名單也會不斷變化。盡管這些城市的級別不同，有直轄市、省會城市和地區級城市，但人口眾多這一共同特點決定了其城市空間需求相對較大（圖2）。從圖2可以看出，新世紀以來，這12座大都市的人口大幅增長，建成區面積也相應地不斷擴大，二者的變動趨勢基本吻合，這說明我國大都市在新世紀以來已基本實現了空間擴展與人口集聚的同步性，而土地資源浪費或人口過度集中的問題在宏觀上表現得并不明顯。

圖2 中國大都市人口、建成區面積趨勢圖

與大都市人口主要來自中小城市和鄉村不同，建成區面積的增長體現在兩方面，一方面是老城區的擴張，二是新城新區的規劃建設。這是我們客觀掌握新城新區發展進程的主要依據。據不完全統計，在全國六百多個城市中，盡管大多數都在規劃建設新城新區，但無論在體量還是面積方面，后者和大都市是無法相提并論的。同時，從落實中共十八大報告提出“優化國土空間開發格局”及《國家新型城鎮化規劃》中“嚴格規范新城新區建設”出發，中國大都市新城新區的建設、發展及成敗得失具有重要的典型意義，不僅有助于正確認識和評價我國新城新區的價值和意義，也可以為其他城市新城新區的規劃建設提供樣板和示范。

2 中國大都市新城新區規劃與建設的總體情況與基本特點

據不完全統計，目前中國12座大都市共規劃和建設新城新區為130座左右④，其中新區13座，新城117座（包括自貿區1個），總建設面積達14900多平方公里。依據具有自主知識產權、且為國家《新區設立審核辦法》提供主要支撐的《新城新區認定方法及統計標準》，上海交通大學城市科學研究院自主建設了《中國大都市新城新區數據庫》，在此基礎上對我國大都市新城新區規劃與建設的現狀、特點與趨勢進行分析研究。

2.1 中國新城新區的界定及闡釋

“新城新區”概念的正式提出，始于《國家十二五發展規劃綱要》，是結合我國城市發展實際提出的一個新概念，同時也和我國快速城市化進程中的很多新事物一樣，具有先建設、次規劃、后研究的鮮明時代特征。從淵源上看，“新城新區”與英美等國的“新城”概念最接近，一直以來，無論是在學術界還是在管理部門，我國對“新城新區”一直缺乏明確統一的界定及統計標準。根據我國新城新區發展的歷程和現實情況，2010年，上海交通大學城市科學研究院《全國新城新區研究報告》課題組在系統梳理西方新城理論源流、形態演化、主要模式等基礎上，從研究并設定了符合中國城市化和新城新區建設實際的廣義和狹義概念。其中廣義的“新城新區”定義為：“1979年（蛇口工業區）以來我國各省市在原來的農村地區設立的、具有一種或多種功能的、具有行政管理機構的區域”。狹義的“新城新區”定義為：“1992年（浦東新區設立）以來我國各大城市新建的獨立于母城之外的在經濟、社會、文化上具有自主性的現代城市區域”。[1](P.27-28)這兩種概念較好地適應我國區域與城市發展不平衡的現狀，為分類指導我國不同層級的新城新區規劃和建設提供了依據。

在本報告中，我們對新城新區的概念進行了進一步的凝練和深化，將其界定為：“中國各個建制市在政府部門審批通過的各種規劃中提及的、名稱中帶有‘新城’、‘新區’字樣的或被規劃明確指定為‘新城新區’的、獨立于老城區之外的在經濟、社會、文化上具有自主性的現代城市區域”。原因在于：

第一，新城新區的規劃主體是各個建制市。盡管有明文發布的國家級新城新區，但由于國家管理部門主要職能是審批、指導和監督，所以具體的規劃主體仍是新城新區所在城市。

第二，行政區劃調整后未命名為“新城新區”的暫不列入本報告的數據庫及調研范圍。改革開放特別是2000年以來，我國各城市的行政區劃調整較為頻繁，如北京東城區、西城區的調整，上海黃浦區、浦東新區的調整，廣州黃埔區、蘿崗區的調整等。盡管一些行政區的合并、升級事實上涉及城市區域的建設擴張，但與新城新區的本質——農業環境與資源的城市化相背離，所以同樣不列入研究范圍。

第三，以政府部門的規劃和文件為準。各種房地產開發商出于商業炒作的目的將其很多樓盤命名為“××新城”，其中有些樓盤的規模也頗似新城，但實際上和國家及地方政府主導規劃建設的新城新區并無關系，這些商業樓盤同樣被我們排除在新城新區的統計與研究范圍之外。在當下的一些研究報告和媒體報道中，常常將商業樓盤混同于新城新區，這種不負責任的張冠李戴，是出現全盤否定新城新區輿情的主要溫床。

第四，在內涵上沿用新城新區的狹義概念，即空間上獨立于母城之外，在原來的農村地區興建的，在功能上實現了經濟、社會、文化方面的自給自足，各種公共設施和服務設施比較完善。但不包括單一功能的大學城、高新園區、工業園區等，同時與母城的關系主要是行政上的管理與隸屬關系。

這種概念內涵的變化和調整原因在于，2010年以來，中國新城新區規劃和建設本身發生了主要的變遷，即新城和新區逐漸有了各自的內涵并開始走向獨立。具體說來，新區是從行政區劃的角度出現的新的行政區域，往往涉及行政區劃的調整、政府部門的設立，如上海的浦東新區、西安的西咸新區、重慶的兩江新區、成都的天府新區、鄭州的鄭東新區及沈陽的渾南新區和沈北新區等，其特點在于成立了新區就相應設立了新區政府管理部門。而新城是就土地使用性質和城市景觀而言，是指在原來的老城區之外建設的城市區域，其中可能涉及新設一些管理部門，如新城管委會等，但卻不涉及行政區劃的調整。從層級上看，新區在面積、體量和級別方面明顯高于新城，如浦東新區、濱海新區等都屬于副省級單位，同時新區也可以包括幾個新城，如成都天府新區包括華陽新城、龍泉新城和東升新城，天津濱海新區包括大港新城、漢沽新城等，沈陽沈北新區包括蒲河新城和沈北新城等。此外，也存在著特殊案例，如西安的涇渭新區，原是西咸新區的一部分，盡管名稱為“新區”，但實質上屬于新城類別。新城新區的快速發展和建設，是造成這種“名”與“實”相錯亂的主要原因。“名不正則言不順”，這些問題也是深化研究及制定政策時需要加以重視和關注的。

2.2 中國大都市新城新區規劃建設的總體情況

本報告以上海交通大學城市科學研究院具有自主知識產權的“都市化進程”和“新城新區認定方法及統計標準”為基礎理論和方法，以我國現有的3個超大城市和9個特大城市為直接的研究對象，并以這12個中國大都市的城市總體規劃及相關部門關于新城新區的批復文件為統計來源，對中國大都市新城新區明確了規劃和建設的數量、名稱、規劃/建設時間、規劃人口和規劃面積等進行了全面梳理和統計，為開展本報告的研究提供了第一手和權威的數據與資料。

對此需要補充說明的是，本統計仍為不完全統計，主要原因在于各新城新區規劃本身的不一致。如各新城新區的規劃人口和面積均以遠期目標為統計口徑，但它們各自的遠期目標截止時間卻存在很大差異，有的是到2015年，有的是到2020年，還有的是到2030年，因此統計結果會有一定偏差。但就總體而言，本統計已是目前所可能獲取的最詳實和最新的數據資料，從中也可以判斷出中國大都市新城新區規劃與建設的整體面貌和總體趨勢。

圖3 中國大都市新城新區規劃建設情況圖

從數量和面積看，據不完全統計結果顯示，截至2013年底，中國12座大都市共規劃和建設新城新區130座左右，其中新區17座，新城117座（包括自貿區1個），總建設面積為14900多平方公里。⑤其中以沈陽的數量最多，共計為19座新城新區（其中2座新區，17座新城）（圖3）。此后依次是成都（新區1座，新城17座）、廣州（新區4座，新城11座）、上海（新區2座，新城10座）、天津（新區1座，新城11座）、北京（新城11座）、南京（新區1座，新城10座）、武漢（新城11座）、西安（新區3座，新城6座）、鄭州（新區1座，新城6座）、重慶（新區1座，新城4座）、汕頭（新區1座，新城3座）。

從規劃和建設面積上看，廣州的面積最大，其1座新區和13座新城共計面積為2529.42平方公里。位居第二到第十二的，其新城新區的面積依次為天津2124.2平方公里、上海1978.32平方公里、南京1738.66平方公里、北京1693.45平方公里、成都1156.75平方公里、沈陽947.18平方公里、重慶880平方公里、鄭州599平方公里、汕頭480平方公里、武漢412平方公里、西安362平方公里。

從建設時間看，中國大都市新城新區的建設，除了極少數（如上海浦東新區和廣州珠港新城）是二十世紀九十年代規劃建設之外，其他均為2000年以后規劃建設的。同時，即使是二十世紀九十年代規劃的，其正式的大規模的建設也是在2000年以后。其中最典型的是廣州珠港新城，盡管從1992年就開始規劃建設，但直到2000年這里仍是一個空殼，不僅沒有一家商務辦公建筑建成，很多已出讓的地塊也在閑置著。2003年1月，隨著《珠江新城規劃檢討》正式發布實施，并在開發強度、開發模式、交通系統、“城中村”改造等方面做了較大調整之后，珠江新城的建設才走上快車道，先后建成廣州新電視塔、廣州市第二少年宮、廣州歌劇院、廣東省博物館、廣州市圖書館、西塔等地標性建筑，2010年，隨著珠江新城花城廣場的建成開放⑥，珠江新城這場“馬拉松”式的建設終于暫告一個段落。這說明，中國大都市新城新區的集中化、大規模和爆炸式增長，與中國在1999年徹底改變限制大城市發展的城市政策，與中國城市化水平在2000年達到36.09%、人均國民生產總值超過800美元，并由此融入當今世界以大都市和城市群為中心的都市化進程息息相關。正是在都市化進程中隨著人口、經濟等城市發展要素在大都市的高度和快速集聚，才為我國新城新區、特別是大都市新城新區的發展提供了強烈的社會需求，并促進了它們的跨越式發展。

2.3 中國大都市新城新區規劃與建設的基本特點

截至2013年底，我國正式建制城市總數為654個，這些城市絕大多數都在規劃和建設新城新區。由于城市層級、城市化率、資源環境條件、經濟實力、社會建設水平及建設新城新區的需求存在差異，我國大都市在新城新區規劃建設上與其他城市也有著明顯差異，具體表現在以下幾方面。

2.3.1 面積大、數量多的突出特征

截至2013年底，中國12座大都市共規劃與建設了130個新城新區，每座城市平均為10.8座，規劃與建設總面積超過了14900平方公里，每座城市平均為1241.75平方公里。從城市數量上看，如圖4所示，這12個大都市僅占我國全部城市總數的1.8%，但其規劃與建設的新城新區數量占到全國新城新區總數的27.7%，在面積上占到全國新城新區總面積的33.92%，也就是說，中國大都市新城新區在數量和面積分別接近或超過了全國的1/3。具體說來，在中國大都市的130個新城新區中，如圖5所示，規劃與建設面積在1000平方公里以上的有1個，即天津濱海新區。規劃與建筑面積在1000-50平方公里的為74個，50-10平方公里的為52個，10平方公里以下的僅有3個。與之相比，全國新城新區目前為470座，建設面積為43924.38平方公里，平均每座城市建設數量為0.72座，平均建設面積為66.2平方公里，而大量中小城市特別是縣級市的新城新區，其規劃建設面積基本上在50平方公里以下。中國大都市新城新區呈現出的面積大、數量多特點，既與大都市人口多、經濟發達以及日益嚴重的“城市病”和亟待疏解中心城區功能的發展現狀與需求密切相關，同時也表明大都市新城新區本身就是中國新城新區規劃和建設的主平臺，而它們的規范和治理、導向和模式，也需要引起更多的關注、研究和重視。

圖4 中國大都市新城新區與全國新城新區對比圖

圖5 中國大都市新城市新區規劃建設面積圖（單位：平方公里）

2.3.2 是以綜合型為主體形態

從規劃類型看，不同于以工業區、高新區、大學城、開發區等功能單一的城市化區域，中國大都市新城新區基本上都定位于綜合型的綜合性城市中心。從我國新城新區發展的歷程來看，主要可以分為兩大類型：一是以生產、居住、學習、商業貿易等為中心的城市功能單一型新城新區，如各種工業園區、居住小區、大學城、高新技術園區、創意產業園區等，這可以稱為中國“第一代”新城新區；二是融合了產業、商業、居住、休閑等各種城市功能的綜合型新城新區，如《長三角區域發展規劃》中的提到的嘉定新城、松江新城、臨港新城等。如《成渝經濟區區域規劃》指出：“高起點建設兩江新區，強化交通、金融、商貿、物流等城市綜合服務功能，推進創新型城市建設”。⑦這些城市功能規劃設計全面、甚至具有發展先鋒意義的新城新區，可稱為中國“第二代”新城新區。在這個整體背景下，中國12座大都市新城新區以2005年為界碑分為兩大陣營，在此前規劃建設的新城新區多為第一代新城新區，而此后規劃建設的新城新區均為第二代綜合型新城新區。這從冠名上也可以見出端倪，在2005年之前規劃建設的新城新區，多以“經濟技術開發區”、“高新區”等命名；而2005年之后則直接冠以“新區”或“新城”。從數量對比上看，2005年之前，我國批準設立的新城新區為12個，主要是上海的1座新區和10座新城；2005年以后為118個，占比高達90.8%。可見中國大都市新城新區的主流是第二代綜合型新城新區。大都市新城新區對其他新城新區的轉型發展也起到了很好的示范作用。實際上，盡管我國新城新區最初主要是工業區、開發區、高新園區、大學城等功能單一型新城，但在面臨產業與人氣不足、通勤成本上揚、公共服務短缺等壓力后，它們大都開始主動探討并推動新城新區建設走上綜合發展之路。而作為我國新城新區體系中層級最高、規劃更加科學的大都市新城新區，就是它們學習和模仿的直接對象。

2.3.3 第一代新城新區的升級版

對每座城市而言，無論大小空間都是有限的，而且在土地開發利用過程中還要保留一定的農業空間，所以其空間不可能100%地開發為城市功能區。在這種政策和資源環境的約束下，我國2005年后規劃建設的第二代新城新區，有很多都是從第一代新城新區升級發展而來，而不完全是另起爐灶。如北京的亦莊新城的前身即為北京經濟技術開發區，該開發區始建于1992年，并于1994年由國務院批準為北京唯一的國家級經濟技術開發區；到了2007年，北京市人民政府批復《亦莊新城規劃(2005-2020年)》， 將以北京經濟技術開發區為核心功能區的亦莊新城明確定位為北京東部發展帶的重要節點和重點發展的新城之一。又如廣州蘿崗區，其前身是成立于1984年的廣州經濟技術開發區，同時也是首批國家級經濟技術開發區；2002年，廣州經濟技術開發區、廣州高新技術產業開發區、廣州保稅區和廣州出口加工區實行合署辦公，總規劃面積達到78.92平方公里，并形成了全國國家級開發區獨一無二的“四區合一”新型管理模式；2005年，依托廣州經濟技術開發區設立了蘿崗區，面積進一步擴展到393.22平方公里。⑧其他還有上海的閔行新城、寶山新城、金山新城，天津的武清新城，鄭州的鄭東新區等，都是由第一代新城新區“脫胎”而來。這完全是符合城市發展和新城新區建設的一般規律。城市新城新區的規劃建設即城市各種產業、資源和功能郊區化的進程，一般而言首先實現郊區化的是工業，然后是人口、商業、服務業等郊區化，第一代新城新區升級發展為第二代新城新區正是這一規律的具體體現。2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出“加強現有開發區城市功能改造，推動單一生產功能向城市綜合功能轉型”，這也就意味著今后我國的第一代新城新區向第二代轉型發展將是大勢所趨。

2.3.4 級別較高的天賦優勢

這是一個顯而易見的特點。目前我國共有國家級新區12個，其中6個隸屬于12個大都市，分別為上海浦東新區、天津濱海新區、西安西咸新區、重慶兩江新區、廣州南沙新區和成都天府新區。其中浦東新區、濱海新區、兩江新區在行政級別上屬于副省級，在行政層級上明顯高于一般的新城新區。其他國家級新城新區由于級別不能高于或者等于所屬城市，所以依托于所屬城市，但因為擁有國家級新區批復，因而在實際管理權限上也與普通新城新區不同。由于成為國家級新區，就可以在政策、資金、稅收等方面得到更多的優惠，既可為區域發展起到孵化、輻射、示范、開放和集聚等重要作用，也有助于疏散中心城區的人口、產業和功能，因此，在12個大都市中，鄭州鄭東新區⑨、南京江北新區、汕頭海灣新區、沈陽沈北新區及武漢的高新區，都已提出并申報了國家級新區。而其他省市有實力的新城新區也不甘示弱，都在為盡快入圍“國家隊”而努力奮斗。但從總體上看，12個大都市因其先天的優勢和優越條件，如人口高度集聚、城市級別高、經濟貢獻大等，使其新城新區規劃建設一枝獨秀，占據了國家級新城新區的半壁江山。這種局面一旦形成，也很難在短期內被打破。

2.3.5 區城共生的發展模式

經過三十多年的規劃、建設、沖突和磨合，中國大都市新城新區逐漸走出了“區是區、城是城”的初級階段，在新型城鎮化的總體框架下，日益呈現出區城共生和一體化發展的新特點即以行政職能為主體的新區，在其區域規劃中往往包含了多個新城，由此形成了區中建城的新型城鎮空間體系。這不僅與2005年之前的大都市新城新區，也和當下眾多中小城市的新城新區規劃判然有別。在2005年以前，中國的新城新區基本上沒有城鎮體系的概念，“區就是城，城就是區”，即使像浦東新區這樣面積廣闊的新城新區，也是“有區無城”。成立于20世紀90年代的浦東新區，最初主要是以開發區建設為導向，以陸家嘴金融貿易區、外高橋保稅區、張江高科園區、金橋進出口加工區四個國家級開發區為建設節點，而對城市的綜合發展沒有明確的規劃和設計，這不僅使新區服務設施單一、分散、滯后，且由于在區和街道兩級政府中增加了開發區環節，同時造成了行政效率低下等突出問題，并不同程度地制約和影響了浦東新區的建設和發展。與之相比，2005年以后的新城新區具有明顯的后發優勢，在規劃環節就明確了綜合型的新城為新區建設的城市區域，注重“區中有城”的總體安排和發展新城新區的綜合功能。這既中國大都市新城西區走過的一段彎路，同時也為我國中小城市新城新區的規劃建設提供了經驗和借鑒。但相比較而言，在我國眾多中小城市新城新區的規劃建設中，仍存在著較為嚴重的區城分離或城市總體規劃與新城新區規劃缺乏統籌安排問題，是當下需要深思和關注的。

3 中國大都市新城新區規劃與建設的最新進展與突出問題

在國家的頂層設計和戰略規劃中，新城新區被賦予了深切的希望和重要的職責，特別是大都市的新城新區，既是實施2013年中央城鎮化工作會議提出“提高城鎮建設用地利用效率”“建立多元可持續的資金保障機制”“優化城鎮化布局和形態”“提高城鎮建設水平和管理水平”的試驗區中的試驗區，也是推進2014年《國家新型城鎮化規劃》中提出的“城市群”“國家中心城市”“智慧城市”“生態城市”“人文城市”等建設目標的排頭兵中的排頭兵。也可以說，新城新區強則城市強，新城新區弱則城市弱。同時，由于新城新區在區域與城市發展中的核心作用，也會間接影響到城市群甚至整個國家新型城鎮化戰略的實施。

3.1 中國大都市新城新區的最新進展與趨勢

3.1.1 城市空間結構由單中心圈層模式向多中心網絡模式轉化

大都市規劃建設多個新城新區的地理表現城市空間結構的改變。這些城市原來的空間結構多為單中心圈層模式，隨著城市化進程的加快，大量人口和資源涌向各大都市，原來的城市空間結構不能適應高度集聚的人口的需求，在舊城之外規劃新城的舉措是為了拓展城市空間，容納仍在向大都市集聚的人口和經濟，與此同時也逐漸形成多中心、網絡化的空間結構。沈陽、廣州、成都、上海、北京、南京、武漢等規劃了10多個新城新區的城市，在客觀上將為市民提供多個工作和生活的中心和環境，城市的公平性、多樣性和選擇性也會隨之得到較大改善。《成都城鄉總體規劃》明確提出“以城市中軸線為發展主軸，以中心城區和天府新區為雙核，走廊展開、組團發展，構建‘一軸雙核六走廊’的多中心、組團式、網絡化城鎮發展格局”；[10]武漢提出“嚴格控制主城用地，積極促進新城發展，形成主城為核心，新城為重點，中心鎮和一般鎮為基礎，輻射到農村廣大地區的多層次、網絡狀城鎮體系”；[11]南京提出“以長江為主軸，以主城為核心，結構多元，間隔分布，多中心，開敞式的都市發展區空間格局”。[12]（圖6）可以預見，多中心網絡式空間結構，在今后較長一段時間內將成為新城新區建設和城市空間拓展的趨勢。

圖6 成都、武漢、南京、重慶四市城市空間結構圖

3.1.2 宜居、生態、低碳成為大都市新城新區的共同追求

盡管130個新城新區在面積、人口、產業等方面差別很大，但宜居、生態、低碳理念卻是它們共同的追求。這種現象既是各大都市深陷“城市病”困境的精神覺醒，也是城市發展新理念、新潮流和新戰略的具體體現。如浦東新區在20世紀90年代制定的規劃中，就結合城市的交通規劃網絡，合理安排了若干個城市綜合分區，在各分區之間用大型的城市公園及公共綠地加以分隔，同時，各分區內綜合考慮了社會經濟、城市發展與城市生態環境協調關系，浦東新區規劃這一開放式城市布局結構，在很大程度上優化了浦東新區的城市生態環境；[13]天津濱海新區規劃中提出了“改善生態環境，建設生態示范區”；其他如《南京市龍袍新城總體規劃（2012-2030年）》提出“生態優先戰略”；《南京市板橋新城總體規劃（2010-2030年）》提出“低碳新城戰略”等。可以充分肯定的是，對宜居、生態和低碳的追求，在今后將成為各級新城新區規劃建設不能繞過的目標和方向。

3.1.3 產城融合是大都市新城新區下一階段規劃建設的重點工作

一些新城新區人口集聚度或產業集聚度不高，是在一些地方出現所謂“鬼城”和“臥城”的主要原因。我國大都市的人口基本都在500萬甚至1000萬以上，其規劃建設的新城新區基本上不需要擔心人口不足。但僅僅有足夠的人口并不能稱之為城市，換言之，城市的空間結構、城市規劃等固然重要，其發展的動力機制才是重中之重和難中之難。在規劃建設較早的浦東新區，籌建伊始就設立了陸家嘴金融貿易區、外高橋保稅區、金橋出口加工區以及張江高科技園區等大型開發區，就是基于產業引導的思路和策略。而中國2000年以來大都市規劃建設的新城新區，大多數也依托著一個或多個產業園區，或者是由它們升級而來。這些新城新區出現了有產業無城市或有城市無產業等突出問題。2015年7月9日，國家發展改革委發布《關于開展產城融合示范區建設有關工作的通知》，主旨即在于要加快產業園區從單一的生產型園區經濟向綜合型城市經濟轉型，大都市新城新區在這方面已有了較多的探索和實踐，可以為加快促進產城融合提供經驗和示范。此外，還要推進單一的居住型新城新區向綜合型城市中心轉型，以解決大都市職住分離帶來的大規模通勤行為，為解決老城交通擁堵、環境污染嚴重、房價居高不下等創造積極條件，真正實現新城新區疏散老城區過度集聚的人口和資源的目標。

3.2 中國大都市新城新區面臨和亟待解決的突出問題

中國大都市新城新區不可能遺世而獨立。受全球都市化進程帶來的“大城市病”和中國新城新區一段時期以來粗放式建設的不良影響，這12個新城新區的規劃建設，在表層與深層、功能與結構、模式與路徑等方面一直存在著一些瓶頸性的矛盾和問題，嚴重制約和影響著自身的健康和可持續發展。在資源環境約束增大、城市經濟反復震蕩、人口都市化不斷提速、公共服務嚴重短缺的現實與“以人為本”的新型城鎮化理想的巨大反差中，這些固有矛盾和問題不但沒有減少減弱，反而深陷于“道高一尺、魔高一丈”的悖論中。

3.2.1 創新口號越來越響亮，但創新精神卻越來越淡薄

以“闖”和“創”的“浦東精神”[14]為象征，新城新區的精髓在于創新。在建設創新型國家及創新型城市的大背景下，集聚了高新產業、先進科技、優秀人才的新城新區，本應成為轉變和創新城市發展方式的先鋒隊，但與數量上不斷增多的現實相反，新城新區特有的創新精神卻越來越淡薄和空泛，一些新城新區成為政府跑馬圈地、開發商造樓賣房的代名詞，新城新區的名不副實現象日趨嚴重。與深圳比較一下就可知曉，盡管其不屬于本報告研究統計的對象，但深圳整個城市就是一個新城新區，在其發展過程中形成的深圳精神、深圳速度及知識產權城市等發展目標，成為了深圳區域有別于其他城市的城市氣質與風骨。以浦東新區為例，盡管其以經濟開發區為導向的發展模式不無弊端，但在“敢為天下先、善于集大成”的創新精神驅動下，其在管理制度方面的嘗試為其他城市提供了學習和參照。繼浦東新區之后，國家相繼批準建設11座國家級新城新區，此外還包括更多的省級新城新區、地市級新城新區，它們在整體上可以概括為復制多而創新少，既沒有觸及要害，也沒有什么新思路，“創新”一詞異化為一種應對媒體的話語狂歡。這不僅與新城新區的本質相違背，也導致了新城新區規劃的“雷同化”和建設的“同質化”。其最大的問題不在當下，而在未來。

3.2.2 體制機制改革創新文山會海，但管理體制本身卻越來越僵化

目前，中國新城新區的管理體制主要可分為兩種：一是建立管委會。國家級新區普遍都建立有管委會作為其行政管理部門，但事實上管委會與原來的政府架構基本一致，只是名稱不同，在組織、構架上并無突破；二是沿用原有的政府管理部門，所謂“新城新區”只不過是再多蓋點樓，多修些路，即城市區域在地理意義上的擴張，其行政職能等與原來并無本質區別。許多地方政府熱捧新城新區，除了它對區域經濟的帶動作用，還有就是可以因此帶來更多的行政資源和崗位。無論是新設管委會，還是原有縣、鄉、鎮政府升格為新城新區政府，都意味著權利和行政資源的擴張，以及安置更多需要工作的人員。在這種背景下，新城新區體制機制的設立和改革創新，無非是已有行政部門的兼并、升級與重組，并沒有真正引入和建立符合新城新區性質和需要的行政體制機制，這是我國多數新城新區在管理體制越來越僵化，缺乏應有的活力和創新力的主要原因，也是未來新城新區行政體制改革的重要方面，亟待從制度和體制上加以研究和解決。

3.2.3 體量和規模高速擴張，集聚效應冷熱不均

與鄉村的分散和孤立相比，集聚和集中是城市的本質特征。新城新區作為區域發展新的增長極和引擎，一般而言比老城區具有更高的集聚效應，這在建設歷史較長的浦東新區和濱海新區表現得最為明顯。從1994年開始，這兩個國家級新區國民生產總值的增速差不多一直保持在兩位數，如圖7所示，浦東新區的最高增速為28.6%，濱海新區的最高增速也達到28.3%。但也應該注意到，隨著發展環境的變化和時間的推移，新城新區的引擎驅動效應也會進入衰減期。如浦東新區2013年的經濟增長速度回落至9.7%，比起最高峰值幾乎回落了2/3。正是在這樣的背景下，國務院在2013年9月批準《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》，實施范圍涵蓋上海外高橋保稅區、上海外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區、上海浦東機場綜合保稅區4個海關特殊監管區域以及陸家嘴金融片區、金橋開發片區、張江高科技片區，其主要原因即以自貿區重新整合已有的四大開發區，減低、延緩和扭轉浦東新區的發展頹勢，從而帶動上海、長三角乃至整個長江經濟帶進入新一輪快速增長（圖7）。但并非所有的新城新區都有浦東新區和濱海新區的優勢，舉例而言，南方某個城市曾提出“建設面積達800多平方公里的新區”，但在20多年的時間里，投入一千多個億，實際開發面積約三百多平方公里；再如一個西部省會城市，在該城和另一個城市之間規劃了一個500平方公里的新城，但其全省前幾十年的經濟增長速度都不支撐這500平方公里的發展”。[15]出現這些問題有其必然性，既符合“中國城市在空間、人口與經濟規模上的迅速擴張，只是獲得了一個十分龐大的物質軀殼”[16]的普遍規律，也與我國新城新區處于青少年時期、在城市性格、心態、發展觀等方面尚不穩定、不成熟的現實密切相關。據不完全統計，在中國12個大都市新城新區中，規劃建設面積在100平方公里及以上的超過了30座，在有了足夠的體量和規模之后，如何形成符合自身實際和需要的特色發展模式，不再做看上去很美但實質上只是政府沉重的債務包袱，真正成為驅動城市創新轉型發展的增長極和引擎，同時為全國600多座城市的新城新區規劃建設提供借鑒和參考，是中國新城新區這個“金鳳凰”最應該思考和謀劃的頭等戰略議題。

圖7 浦東新區、濱海新區經濟增速趨勢圖（1994-2013年）

3.2.4 貪大求洋問題依然如故，精明增長和緊湊發展停留紙上

盡管學界、輿論界和多地政府都提出要遵循精明增長和緊湊型城市的發展模式，但在新城新區規劃建設中并未實施或效果并不明顯，粗放增長的問題普遍存在。從規模和面積角度看，與老城區改造相比，新城新區的土地資源相對廉價，因此地方政府建設新城新區往往貪大求洋，中國12個大都市規劃建設的新城新區，其人均面積大多數都在國家規定的100平米/人以上。從財政收入角度看，多數新城新區仍主要是靠賣地過日子，在各城市普遍存在的土地財政問題在新城新區并未得到有效遏制。從空間模式看，盡管“攤大餅”式的城市化的弊端和問題早已人所共知，但在現階段仍是我國新城新區規劃建設的主要空間模式。與人口相對少的其他城市新城新區不同，對人口在1000萬以上的北京、上海和重慶，人口在500萬以上的天津、廣州、南京、西安、鄭州、沈陽、成都、武漢、汕頭，由于人口的高度集聚和總量偏大，其新城新區無論是人均建設面積、還是空間拓展模式以及經濟增長方式都更應該走精明增長、質量增長和內涵增長之路。

3.2.5城市規劃調整頻繁且幅度大，被規劃折騰現象比較突出

改革開放以來，中國快速城市化的現實需要和規劃意識、理念、政策、技術等方面的匱乏，規劃缺乏曾一度成為影響中國城市發展的主要矛盾。新時期以來，我國城市規劃意識不斷得到強化，但受中國城市綜合素質和發展水平的局限，特別是在實際操作中換得太快、操之過急，往往從規劃不足走向規劃過度的另一極端，在過分求新求奇的畸形心態誘導下，不顧城市發展的延續性和不同規劃之間的銜接，使被規劃折騰成為中國城市發展面臨的一個新的棘手問題。遺憾的是，新城新區也未能幸免。由于規劃的滯后或超前以及發展定位、戰略變化較多等原因，中國大都市新城新區的規劃修編和調整異常頻繁。有的是規劃面積擴大，如上海松江新城，原來規劃面積為60平方公里，調整后為160平方公里；[17]有的是面積縮小，如上海金山新城的規劃經過第三輪修編后，城鎮布局和功能發生變化，規劃面積由原來80平方公里縮減為41平方公里[18]；還有的是土地利用性質發生變化，如廣州白云新城規劃自2009年出臺以來多次修改，2014年的最近一次修改住宅用地減少了23.6萬平方米，商業用地增加了127.4萬平方米，同時規劃人口也相應減少了4.7萬。[19]盡管這些規劃調整不乏理由，有些也的確是由于原有規劃滯后于現實發展，如人口的集聚速度和規模超過或未達到預期等，但有些調整也明顯存在著要人手不要人口，以及向土地要GDP等問題。其中最常見和突出的是通過減少住宅用地和規劃人口增加商業用地等。這不僅與中央城鎮化工作會議提出“要一張藍圖干到底”的精神相違背，在某種意義上也是新城新區人均占地面積過大、城市人氣不足的重要原因。

4 中國大都市新城新區規劃與建設的對策建議

2014年，中國城市化率為54.77%，但與70%的中高水平還有較大差距，由此可以推知，隨著中國城市化率的進一步提升，在未來還會不斷有大城市邁入大都市的行列，同時，這些未來的大都市必定要規劃和建設越來越多的新城新區，以吸納迅速增加的人口和承載快速發展的經濟。對于中國大都市的新城新區而言，它們不僅指數本區域經濟社會發展的增長極，同時也是其他中小城市規劃建設新城新區競相模仿的對象。在都市化進程中，由于“大都市和城市群強則國家強，大都市和城市群弱則國家弱”這一新的游戲規則，作為中國大都市核心平臺的新城新區建設的成敗，也勢必直接影響到國家在全球政治、經濟、金融、貿易、文化中的地位和形象。就此而言，科學合理地規劃建設中國大都市新城新區，應作為中國新型城鎮化建設的重中之重和戰略中的戰略進行布局和實施。

4.1 在國家層面上，對大都市新城新區的審批應區別對待

目前，中國12個大都市已有6個國家級新城新區，上海、天津和重慶因其直轄市的特殊地位，當仁不讓地各占一席，而廣州、成都和西安作為區域中心城市也各占一席，這些先賦資源得天獨厚的城市的一般發展規律是強者更強，在此大勢之下的新城新區建設也無須過多擔心。但對另外一些先賦資源條件并不是很好的大，在審批國家級新城新區時則應予謹慎處理。但是對于像汕頭這樣的級別不高卻集聚大量人口的城市應該給予足夠重視，重點研究其城市空間與人口規模、產業規模是否匹配，從而在新城新區規劃建設和審批方面要積極引導。人口是資源，也是矛盾集中發生的源頭，如果不能很好地解決可能會帶來嚴重后果。

4.2 在規劃主體層面上，要從頂層設計的角度重新反思新城新區的規劃和建設

城市研究者提出了三種城市空間拓展理論，即同心圓理論、扇形理論和多核心理論。與之相應，城市空間拓展也存在三種模式：一是原有城市空間的再開發，即所謂的舊城更新；二是城市空間的連續開發，即所謂的“攤大餅”模式；三是城市空間的跳躍式開發，即建設新城新區。近年來，對“攤大餅”模式的批評與否定十分流行，并成為建立多中心、組團式空間結構及大力發展新城新區的主要理論依據。但“攤大餅”模式在現階段也有明顯優勢：一是在一定的規模以下，土地開發的成本會隨著規模的增加而減少；二是城市邊緣帶的交通可達性高，可以最小的代價將城市居民與城市就業機會連接起來；三是“攤大餅”模式可提供多樣化城市住宅，滿足城市就業結構和收入結構的多樣化需求。[20]同時，由于遠離舊城造新城的“多核心”模式成本高昂，所以中國城市空間拓展究竟應該采用怎樣的模式還需要進一步的深入討論。城市化是不可逆轉的過程，一旦把農村變成城市就沒有退路，所以城市規劃部門不應徹底拋棄“攤大餅”模式，而是要根據不同城市的需要去選擇最優方案。

4.3 在建設主體層面上，各個新城新區走文化型城市發展道路十分必要

當今城市主要有兩種發展模式，一是傳統以經濟、交通和人口為主要要素的經濟型城市化，二是重文化、生態和生活質量的文化型城市化。[21]國內外城市發展的經驗都表明，經濟型城市化的風險很大，無論是過度依賴資源型產業，還是主要依賴房地產業，都存在著巨大的風險。2013年底美國城市底特律的破產就是典型案例。從我國的歷史經驗來看，蘇州的發展史是最好的案例，其深厚的江南文化底蘊成為蘇州城市歷2500年變遷而不衰的源泉。新城新區規劃建設伊始，就應自覺地選擇文化型城市發展之路，以人為本，重視文化、生態和生活質量，擯棄“唯GDP”主義，就會從源頭杜絕新城新區“鬼城”、產城分離等后遺癥。

4.4 在學術研究的層面上，應深入研究新城新區究竟“新”在哪里

目前，我國關于新城新區的理論研究還比較薄弱，不利于指導和指引眾多新城新區的規劃和建設。新城新區不僅僅意味著新房子、新建筑，而是包含了更深刻和更豐富的內涵。從物質文化的角度看，是低碳、節能和環保的城市環境和基礎設施；從社會文化的角度看，是高效、創新的管理體制和發達的公共服務體系；從精神文化上看，是具有鮮明地域文化特色和國際化因素的新城市精神。這三方面應該是既相互獨立又互為有機整體，超越目前的千城一面和文化雷同，使新城新區真正成為都市人的精神家園。

4.5 在輿論傳播上，是要理性對待和客觀評價新城新區

不可否認，在我國新城新區的快速發展中，已經出現并將繼續面臨很多問題，即使是發育較好的中國12個大都市新城新區，其在發展過程中也走了許多彎路。但決不能因此就徹底否定新城新區。目前，我國的城市化進程正處于快速發展階段，未來的城市還要容納8億左右的人口，對此不可能依靠既有的城市區域，新城新區的規劃建設是大勢所趨，不能因噎廢食。同時還要明白，一座新城新區的生長過程，可能需要十年、幾十年甚至上百年的時間，理性而有耐心地對待新城新區，在當下是亟需啟蒙和確立的城市意識。

4.6 在管理制度建設上，要努力提升城市規劃的公眾參與度

城市是市民的城市。早在20世紀，英、德、美、日等國就以法律的形式確定了公眾參與城市規劃的制度，并通過聽證會、有效公告等確保公眾切實享有參與權。我國城市規劃公眾參與的情況相對滯后。2008年頒布實施的《城鄉規劃法》，初步規定了在城鄉規劃中公民的參與權利。但公眾參與程度仍然較低。與此同時，公眾維護自身利益的意識不斷增強，二者之間的錯位往往引發激烈的社會矛盾和沖突，甚至演化為群體性事件，如2007年廈門PX 項目事件，2008年甘肅隴南拆遷事件，2011年的廣東烏坎事件，2012 年的四川什邡鉬銅項目事件及 2012 年 10 月的寧波 PX 事件等。盡管它們“并非相關主體的心血來潮或是突發奇想，往往都有城市規劃作為依據”，但由于公眾并不知曉或并不認可，[22]遂導致了此類事件的一再重演。在中國的大都市，由于人口高度集聚，市民的維權意識更加強烈以及新城新區規劃建設往往牽涉多方利益群體，因此切實保障公眾的知情權、表達權、決策權和監督權十分必要。

4.7 在新信息技術的層面上，計算機、地理信息系統、互聯網和大數據等為新城新區規劃建設提供了新平臺

對于新城新區規劃的編制來說，計算機和地理信息系統技術的出現使傳統的手繪規劃圖被CAD制圖所取代，大數據時代的來臨也給城市規劃帶來了前所未有的機遇，如支持城市設計的三維景觀建模，支持城鎮化的城市生長模擬，支持相關政策決策的人口空間分析、公共設施布局、土地利用變化的分析等。[23]此外，新技術還可以用于新城新區規劃的全過程，如規劃中的公眾參與問題，目前普遍采用的在互聯網上公示規劃成果和問卷調查等已經滯后，而利用微博、WebGIS和微信等平臺，可以搭建一種基于社交網絡的城市規劃公眾參與模式。其中，微博主要用于傳播和推廣，微信在傳播的同時還有幫助公眾生成空間信息的功能,而WebGIS平臺則主要用于收集和展現在空間信息。[24]由于大都市新城新區的信息化基礎設施與智慧城市建設水平都比較高，因而可望實現更好和更充分的信息交流和信息化管理與服務，并有力地促進和提升大都市新城新區的建設水平。

在總體上看，中國大都市已有新城新區，不僅在數量和體量上穩居全國城市的前茅，而且在形態和功能上也呈現出不同于其他城市的特點，它們不僅以全新的城市空間、富有激情和創造力的生活方式和文化價值直接體現了我國新城新區建設取得的巨大成就，同時其存在的深層次問題和瓶頸性矛盾，也是我國新城新區建設的通病。我們希望通過本報告的梳理、分析、研究和診斷，為中國新城新區在整體上提高規劃建設水平，走出一條低成本、可持續的新型城鎮化道路提供正確的思路和正面的指引。

注釋：

①本報告以“大都市”統稱“超大城市”和“特大城市”，主要原因有二：一是和國際學術界的通用概念銜接；二是避免語義上過于繁瑣。

②本報告的人口數據源自《中國城市統計年鑒》，其統計人口數量為市區常住人口，非全市人口。

③以上數據來自《中國城市統計年鑒》，據上海交大城市科學研究院的研究發現，該統計年鑒在統計標準上并不一致，所以實際城區常住人口超過500萬人的大都市還會多一些。

④受城市化速度快、體量大、政策多、變化性強等因素影響，中國新城新區的設置和規劃經常發生各種變更，有時是合并，有時是增加，同時由于往往來得很突然，所以在數量、人口和面積上無法做到百分之百的精確。

⑤本統計涉及的新城新區面積均為規劃建設面積，而非規劃面積，例如上海浦東新區規劃面積為1210平方公里，規劃建設面積為831平方公里；北京順義新城規劃面積為1021平方公里，規劃建設面積369平方公里，本統計均采用后一數據。因為規劃建設面積是城區面積，統計規劃面積即把新城新區中的非城市建設用地也統計進來，造成結果人為夸大，故采用規劃建設面積，這與時下其他關于新城新區面積的統計存在差異。

⑥來源于2002年6月17日南方網發布的《〈珠江新城規劃檢討〉公眾展示》。值得注意的是，這是截至目前為止，地方政府唯一以“檢討”命名的城市規劃調整文件，盡管可以解讀為“‘檢討’不是否定，而是回顧、總結、重新籌劃，是通過‘回頭看’以更好地把握未來”。但從另一方面看，這無疑表明了1993年的珠江新城規劃是很不成功的，是中國大都市新城新區規劃建設在曲折中發展的一個縮影。

⑦來源于2012年2月國家發展改革委員會地區經濟司編《促進區域協調發展文件、規劃與方案匯編（2010-2011年）》（內部資料）第389頁。

⑧2014年2月，《國務院關于同意廣東省調整廣州市部分行政區劃的批復》同意撤銷廣州市黃埔區、蘿崗區，設立新的廣州市黃埔區，以原黃埔區、蘿崗區的行政區域為新的黃埔區的行政區域。因此本報告并未將原廣州市蘿崗區列入新城新區名單，但是其發展歷程是新城新區升級發展的典型案例。

⑨鄭東新區實際上已以“鄭州航空港經濟綜合實驗區”的新身份躋身于新城新區的“國家隊”，但由于其發展規劃尚未正式發布，本報告暫存而不論。

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責任編輯：于向鳳

The object of this report are more than 130 new towns and districts of 12 Chinese metropolis whose population is above 5 million． The report examines the planning, construction, basic features and issues of these new towns and districts, holding the opinion that the new towns and districts of Chinese metropolis are characteristic of vast area and huge numbers． They usually have comprehensive functions and are upgraded from those with a single function． They are of a relatively high level and are coexisting in the region． The urban spatial layout is multi-nodes． They are subjective to living-friendly, ecological living and the integration with the industries． However, the mechanism is rigid．The innovation is weak． The clustering effect is unbalanced． The growth model is to be refined． Basing on this current situation, the feasible suggestions are as follows： the first is that dealing with each planning of new towns and districts on its merits; the second is that reconsider the planning of new towns and districts with Top-level Design; the third is that take the path of cultural city; the fourth is that take research on the comparative advantages of new towns and districts; the fifth is that view the new towns and districts objectively; the sixth is that enhance the public participation in urban planning; the seventh is that take full adoption of big data and other new technologies．

new towns and districts ; urbanization ;metropolitanization

C912

：A

1674-4144（2016）-01-34（15）

劉士林，上海交通大學城市科學研究院院長、教授、博士生導師，博士。

劉新靜，上海交通大學城市科學研究院院長助理，博士。

孔鐸，上海交通大學城市科學研究院兼職研究員，上海交通大學媒體與設計學院博士生。

周繼洋，上海交通大學城市科學研究院兼職研究員，上海交通大學媒體與設計學院碩士生。

教育部哲學社會科學發展報告建設項目“中國都市化進程年度報告”（編號：10JBG011）。