淺議規范土地出讓金征管工作

曹曉燕

淺議規范土地出讓金征管工作

曹曉燕

土地出讓金已經成為我國政府的一項重要收入，目前我國土地出讓金征管存在一系列問題，通過發揮其宏觀調控作用、完善農村征管工作、加強保障工作，是規范我國土地出讓金征管工作的有益措施。

土地出讓金；征管；收入分配

一、引言

改革開發以來，隨著城市人口的增加、城鎮化進程的加速，我國城市管理迎來了一系列新挑戰。城市土地作為城市人口生產、生活、工作的基礎條件，成為城市競爭力最強的資源之一。城市土地還是政府財政收入的最主要的來源，政府通過出讓土地收取資金，為當地財政發展奠定堅實基礎。近來，土地出讓金價格不斷飆升，這直接或間接地牽引著我國房價波動，房地產行業的利益又反過來刺激著土地出讓金的征管。而值得關注的是，在這種運作模式下，土地出讓金的征管受利益傾向的影響越來越嚴重，其征管的規范性出現隱患。在新時期下，如何規范土地出讓金征管工作成為一項亟待破解的難題。

二、關于我國土地出讓金的認識

根據1988年憲法修正案第2條的規定，土地使用權可以依照法律規定進行轉讓。從土地出讓金的運作程序的角度，可以這樣解釋土地出讓金的內涵：土地出讓金包括兩類，第一類為政府按法律規定將土地使用權出讓給土地使用人，并向其征收土地出讓的價款；第二類為土地使用者通過劃撥方式取得土地使用權后，由于出租、抵押、投資等行為而補交的土地出讓價款。

三、我國土地出讓金征管工作現狀

（一）出現“逆向收入分配”現象

根據十八大以來對土地產權及受益的討論，暫拋開制度屬性不說，我國的土地出讓金具有工具屬性。作為社會主義市場經濟的政府調控工具，政府應以其為手段進行二次分配以實現公平正義，這是“分配蛋糕的步驟”，而不是“做大蛋糕”的程序。然而就我國目前狀況來看，政府的土地出讓金收入已占到了全部收入一半甚至更多，在北上廣這些房價畸高的地區，土地出讓金在政府收入中的比例更為突出。溯其模式，房地產商向政府墊付土地出讓金后，再將墊付資金轉嫁到房價上由購房人支付。在這種模式下，土地出讓金給了房價瘋飆的動力，成為活躍市場經濟的原動力，正朝著偏離二次分配的軌道運行，駛向市場初次分配的道路。土地出讓金的逆向收入分配現象，是我國土地出讓金征管工作中最重要的問題之一。

（二）土地征用過程困難重重

近年來，為了加快城鎮化進程及基礎設施建設，政府對土地的征用越來越頻繁，在農村土地征用過程中出現的問題不斷引起政府、媒體及社會其他群體的關注。2004年憲法修正案賦予了政府有償征用土地的權力，然而政府在具體征用中所出現的與村民間矛盾、與村集體間矛盾幾乎成為眾所周知的飯后談資。對于這種窘況，應從我國城鄉經濟的二元結構來探析原因。我國城鎮與鄉村發展一直就存在不平衡現象，為了找到適合二者的過渡性發展方式，形成了目前的二元經濟結構，這當中包括二元的土地產權結構。我國城市土地屬于國家所有，產權清晰，只需要解決好使用權出讓過程中的問題。鄉村土地屬于集體所有，在城鎮化加速的今天，集體所有的主體是很難定位的，農戶作為土地承包經營者，在土地被征用后如何平衡集體與農戶的補償。另外，政府作為國家權力的代言人，與集體相比在力量上更有優勢，因此在征用過程中極容易出現為自己謀利而忽略集體補償的情況。

（三）社會保障問題突出

關于政府征用土地后的社會保障問題，幾乎一直困擾著房屋征管部門及相關被征用人。首先是征用補償標準問題。2015年我國對《城鄉規劃法》進行了修改，在很大程度上促進了城鄉協調發展，但并沒有解決保障問題。土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等應該以什么樣的標準計算，國務院于2015年嘗試出臺相關條例，但最終未能施行。現行法律僅進行了粗獷的規定，對于住房征用，給予廉租房的補償或者連續八年房租補償。其次，土地出讓金與征用補償金不平衡。就我國當下房地產市場而言，房價持波動但持續上升的趨勢，房價背后隱藏的原因在很大程度上是土地出讓金的居高不下。政府出讓時，土地寸土如金。然而政府征用土地時，往往為照顧公共利益而降低征用費用。最終結果是補償費用與土地標準使用金出現了矛盾。

四、我國土地出讓金征管工作的規范措施

（一）發揮土地出讓金的收入分配作用

土地出讓金應當發揮其宏觀調控作用。首先，應正視土地出讓金的性質，并規范運用。從“工具”視角來說，土地出讓金應作為一種財政政策來看待。當然，土地出讓金不是稅，對土地出讓金征管不同于稅收征收，但應當明確，二者發揮的作用是一致的，都是在社會主義市場經濟中發揮“守夜人”能發揮的作用。其次，發揮其再分配作用。筆者認為，土地出讓金應與其他財政政策、貨幣政策一樣，根據市場狀況來決定自身是膨脹還是緊縮，在房價因市場規律作用而上漲時，土地出讓金采取緊縮性措施，相應降低金額；在房價因市場規律作用而下降時，土地出讓金采取膨脹性措施，相應提高金額。在這個過程中，發揮決定性作用的是市場、是價值規律，土地出讓金承擔著再分配作用，而不是畸形的讓土地出讓金推動房價上漲。

（二）完善農村土地征用工作

完善農村土地征用工作可以從兩個角度來思考。其一，將我國城鄉經濟結構一體化深入到產權結構，但這是一項長期性工作。我國城鄉二元結構是由城鄉不同經濟發展水平決定的，土地產權的二元化既牽涉經濟水平，又涉及我國長期以來土地所有權的習慣性規定。不可能突然將農村土地轉為國家所有，事實上無論農村還是城市，其土地所有權的轉移都是困難的。其二，解決與二元結構相對應的問題。對于集體所有主體不明導致的土地承包人與集體補償矛盾，可以通過相關制度來彌補。對于政府權力與集體權力的力量懸殊所致的政府謀利行為，可以設立無相關利益的專門機構，定期進行評估與監督。總之，通過事前預防與事后監督相結合的方式來完善是最好的解決之道。

（三）加強保障工作

社會保障問題幾乎存在于我國的各個領域，在土地征用方面算是矛盾最為突出的領域之一。國務院應盡快落實征地補償標準的相關規定，將補償數量與補償標準統籌兼顧。之后各地政府在國務院行政法規的基礎之上，再通過法定程序、結合當地實際情況進行相應標準制定。另外，對于土地出讓金與征地補償標準的矛盾，屬于綜合效應下的現象，在發揮好土地出讓金的再分配作用、制定出良好的征地補償標準后，土地出讓金自然不會出現畸高情形，征地補償標也不會不能滿足被征用者需求。當然，規范土地出讓金在社會保障方面應用，還需要其他配套措施，但最主要的仍是補償標準的落實。

五、結語

土地使用金征管工作的規范關乎著我國政府宏觀調控的作用的發揮、我國收入分配的運行狀態、我國城鎮化進程、我國城鄉一體化進程、我國房地產市場的健康運行。隨著十八大以來對土地產權及受益的明晰，對土地使用金征管工作的規范越來越需要得到重視，完善土地征用制度、合理分配土地使用金、加強保障工作，必然能夠開辟我國土地使用金征管工作的規范之路。

[1]金棟昌，王宏波.城鎮化進程中土地出讓金的屬性回歸與堅守[J].社會主義研究,2016,02:49-57.

[2]曹國銘.土地出讓金現狀及建議[J].農業經濟研究,2016, 06:4.

（作者單位：灌南縣財政局）