完善我國政府采購制度的研究

汪冬霞

完善我國政府采購制度的研究

汪冬霞

近年來，我國的政府采購工作獲得了較大的發展，在各界人士的共同努力下，政府采購制度由原來的起步階段逐步過渡到基本成熟階段，取得了很大的進展。隨著社會經濟的發展，政府采購制度在調控市場經濟有效運轉、強化財政公共資金支出監管、推動社會經濟增長等方面彰顯出重要作用。本文主要對我國政府采購制度的形成及發展進行研究，及其在發展的過程中產生的不足之處進行具體分析。然后，結合我國當前的政府采購現狀，闡述了我國政府采購制度在法律體系、人員體制和團隊素質建設、采購監管及預算編制等方面仍存在問題，針對這些問題，提出了相應的解決措施，如：健全政府采購法律體系、加強采購工作相關人才隊伍的建設、完善采購制度的監管體制、改進預算編制模式等，為完善我國政府采購制度的研究提出可供借鑒和參考的意見。

政府采購；制度研究；改善措施

一、引言

1.研究的背景

政府采購是指“國家各級政府為了日常的政務活動或滿足公共服務，利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程及服務的行為”。政府采購是一種關系著國民大眾的活動，與人們日常的生活有著或多或少的關聯。有時，采購活動非常直觀化，人們可以切身體會或用感官感受到，不過，并不是所有的采購都顯得直觀化，它可能相對間接化地作用于社會各處，并為人們的公共所需保駕護航，為人民大眾謀利造福。政府采購將市場競爭法則引入到國家支出監管體系里面，通過宏觀與微觀經濟相結合，來影響政府的調控政策杠桿。

政府采購對推進國民經濟的建設起著不可忽視的作用，財政資金運轉率的提升、社會資源的合理分配、經濟可持續發展等諸多方面都離不開政府采購機制的正常運轉。回歸我國的政府采購歷程，自1998年開始拓展到現在，我國的政府采購規模越來越大，范圍拓展到全國，深入到各個領域。當前，世界各國為了強化政府采購的作用，都在派專員進行探索更加完備的采購機制。政府采購制度的建立與完善不是一蹴而就的，許多社會專業人士就政府采購問題進行了積極的研究與長期的探索，獲得了大量有意義的實踐經驗。

在政府采購方面，我國具有指導性意義的法律文件頒布實施較晚，相關的法律法規還不夠完善，在采購的具體實施過程中還凸現出很多細則的問題。采購工作在實踐中具有隨意性、無序性、盲目性等情況，這些問題嚴重的影響到政府采購工作的計劃性與科學性。如今，各國之間經濟關聯度愈發明顯，政府采購的國際合作也愈加密切，由于我國政府采購面寬、量大，這對我國以及世界其他國家的經濟會產生直接或間接的影響，政府采購將越來越成為推動社會經濟健康成長不可或缺的力量。因此，完善我國政府采購制度具有重大的理論意義和現實意義。

2.文獻回顧

近年來，伴隨著市場經濟的迅猛發展，我國的改革步伐也逐步加快，很多與社會經濟發展相吻合的制度應運而生。其中，社會公共財政支出發揮的作用越來越明顯，其地位也在一步步提升，在這種情況下，公共支出的效率因而受到廣泛關注，推進政府采購制度的改革也被拉上日程。孫志忠、關慧君（2013）認為，政府采購的規模在不斷擴大，領域也在不斷的延伸，但是，采購制度中的問題也是非常突出的，解決好這些問題對建設服務型政府，建設政府新形象十分重要。丁文偉（2014）認為，政府采購是一種政府行為。它包含采購政策、采購程序、采購過程及采購管理多個方面的內容，是國家公共財政管理的重要方法。高珊珊（2013）認為，政府是國內市場最大的用戶，政府采購市場龐大而穩定，是政府調控經濟的重要手段。羅勇、李厚喜（2014）認為，與國外成熟的政府采購制度、現代財政制度目標相比，我國政府采購還存在突出問題，一些深層次體制機制障礙亟待破解。周挺（2013）認為，在改革開放中，我們必須在堅持“集權與分權相結合”、“具體問題具體分析”、“職責清晰”和“權力制衡”等原則的前提下，從法律法規、采購規模、管理體制、監管機制、政策功能、人員隊伍、信息化建設和采購國際化應對等八個方面深化政府采購改革。

18世紀后期，政府采購制度就開始在歐美發達國家發展起來，歐美發達國家政府采購制度能夠取得今天的成就，在很大程度上得益于健全的政府采購法律法規體系。Arie Reich（2013）認為，政府采購是一種與公眾簽下的合約，是考慮到公眾利益而為公眾服務的有效政策，而并非一種完全依靠市場手段而自由融資的經濟工具。Simon J.Evenett,Bernard M.Hoekman（2011）認為，WTO《政府采購協議》包括基本目標和原則、適用范圍、采購方式和采購程序、透明度原則及信息披露、質疑和爭端解決機制、例外條款等內容。Ann Arbor（2012）認為，在提供經濟、社會、政治活動的法律框架外，政府則主要從事三類活動：即收入分配、物品和服務的生產、物品和服務的購買。

二、我國政府采購制度的現狀

我國現代政府采購制度的開始，可以追溯到1995年。1995年上海創建了我國第一個政府采購管理條例。從1995年到1998年，全國部分省市進行試點的推廣，這個階段是我國現代政府采購制度的試點初創階段。自1998年政府采購工作陸續在全國開展實施，2003年1月1日我國正式實施《政府采購法》，到2003年底，政府采購工作社會認同日益增強，己經在全國全面推行。這標志著我國政府采購制度基本形成，已經基本形成了一套規范的政府采購法規體系，政府采購工作正式踏入法制化軌道。

首先，政府采購水平不斷的向縱深方向延伸。自1998年我國政府采購工作的全面推廣至今，我國的政府采購面持續增大，我國政府采購制度在一步步向前發展，也在不斷的自我完善。近年來，我國政府采購的效率在大幅度提高，同時，我國財政資金的使用效率也有很大的提升。從2003年至今，政府采購的樣式逐步豐富起來，雖然主體的采購方式依舊為公開招標，但采購需求在不斷變化與重組，從起初簡單的政府實物型采購過度到工程型和服務型采購，采購項目結構不平衡的局面也得到了明顯突破。

其次，政府采購進入制度化階段。《政府采購法》為我國政府采購層面的指導性法律，它要求政府采購部門管理與執行相分離，設置合理的管理機制，并要求職責清晰、歸屬明確。從正式實施至今，一方面取得了重大的成就，另一方面也體現出不夠完善的情況。就現狀而言，我國頒布了《政府采購法》來規范政府的采購行為，制定了《中華人民共和國政府采購法實施條例》來指導實施細則，初步形成了相對完整的正規化法律條文。因為缺乏明確的執行標準，一些規章執行起來會比較困難，隨著實踐的深入，管理體制和監督體制也顯現出一些困境，這一現狀阻礙了我國政府采購效率的迅速提升，間接的影響了采購的制度化管理。因此，完善當前《政府采購法》及相應的政府采購條例，不斷探索政府采購管理機制的有效途徑和辦法，建立更加法制化、規范化的采購管理制度是社會發展所需。

三、我國政府采購制度存在的問題

我國政府采購制度自實施以來有了很大的進步，為我國公共利益、市場良好運行帶來了積極作用。采購制度已基本建立，但由于建立時間不長，基于我國具體國情來看，我國政府采購制度仍顯現出不夠成熟不夠完善的局面，特別是與西方發達國家相比，在管理機制、有效運作上還存在較大差距，其具體問題主要體現在以下方面。

1.政府采購法律制度存在的問題

《政府采購法》于2003年正式實施，標志著我國的政府采購制度已基本建立，經過近年來的大力發展，我國的政府采購規模不斷擴大，在操作流程和資金管理上逐步走向合理化，在信息公開透明化方面也有質的突破，初步形成了一套比較完整的法規指導體系。但我國政府采購制度相關法律法規不健全，不完備，立法層次較低，一些采購制度的法律法規不夠配套，缺乏實施細則，導致法律約束力受到削弱。目前，僅有《政府采購法》及《招標投標法》是經由全國人大常委會頒布實施的，而地方性采購立法明顯不足，立法建設方面比較滯后。首先，我國缺少針對采購過程的評估、供應商監管、相關采購人才的管理等具體的法令法規，各地區在采購實施過程中普遍具有隨意性。其次，政府采購制度法律體系規定的采購范圍模糊，在具體指導實踐時存在不同的處理方式，增加了科學、合理采購的難度。

2.政府采購人員體制和團隊素質存在的問題

政府采購人員的個人素養、專業知識與采購活動息息相關，也直接影響到采購活動的質量，因此，采購人員個人建設或團隊建設都顯得尤為重要。當前，我國政府采購專業化人才比較匱乏，隊伍建設無論是從理論水準還是從實踐水平來看都偏低。地方政府在設立政府采購機構時，未能形成統一的人才選拔標準，對采購人員的選用標準不統一，部分采購人員專業化知識匱乏，對采購制度不能很好的理解并執行。采購人員缺乏依法行政和合理有序采購的觀念，相關監管能力和操作水平能力不足，導致他們在遇到項目對接、合同談判、組織招標等具體問題時不會處理，從而使得采購程序無法得到有效保障，采購效益也大大的降低。

3.當前政府采購監管存在的問題

監督管理機制是政府采購活動中不可缺少的一個部分。任何一個機制的有效運行都離不開監督，政府采購制度規定，采購活動必需公開透明化、公正化，這不僅要求政府采購要做到按章辦事，同時要求其權利的實施需要得到監督。目前，我國政府采購的監管狀況還有相當大的提升空間：第一，我國監督機構沒有獨立出來，《政府采購法》中強調政府采購的監管部門為各級對應財政部門。在采購實施時，易產生監督管理具體職權不明確，權利行使不當的局面，或者是監管機構與被采購單位之間存在利害關系。第二，當前我國政府采購的監督管理范圍不合理。我國政府采購制度的監督管理還存在監管不全面的現象，具有片面性和區域局限性。第三，缺乏第三方人民大眾的監督。我國監督主要是建立在采購部門與政府財政部門之間，雖然供應商也參入了監督，但沒有建立廣泛性的人民大眾監督的獨立機制，這樣容易造成內部監督失衡。

4.政府采購在預算編制過程中存在的問題

我國政府采購制度尚不完備。就全國而言，已經基本形成了政府采購預算制度的局面，但到市、縣這個層面，還未完全達到科學規范的政府采購預算編制制度，采購預算編制中還存在較多的問題。首先，政府采購預算編制比較粗糙，采購計劃應如何科學編制沒有統一標準，省級對市級部門預算編制工作指導力度不夠，沒有形成硬性規定，造成下級部門在編制采購預算時不規范、不科學，為進一步規范政府采購工作加大了難度。其次，政府采購預算編制方式比較滯后，很多單位的預算編制比較傳統，內容過于簡化，一些需要細化的項目沒有編制到位，缺乏全局的考慮。再次，受當地財力限制，沒有更多的資金達到政府采購支出的預算，這也間接的影響到預算準確性。

四、完善我國政府采購制度的建議

1.健全政府采購法律體系

加快法制建設，推動政府采購制度法制化。政府采購制度的規范化、制度化有利于我國社會主義事業的發展，有利于我國民眾公共利益的實現。健全政府采購制度的法律體系，應結合我國具體的社會經濟發展現狀和實際需求，各地應結合實踐需求，不遺余力的推進政府采購法制體系的完善與完備。以《政府采購法》為核心，以《政府采購法實施條例》為輔助，加快完善政府采購招標、政府采購監督管理辦法等細則。針對我國政府采購的薄弱環節，應加緊制定一些補充性的法律法規，來填補一些政策漏洞。各地的政府，應處理好不同法律效應之間的層次性關系，理解好每一部法律法規的內在精神。完善并細化現存的有關政府采購制度的法律法規，設立鼓勵特殊地區、特殊企業的政府采購法律政策，抓好采購程序，規范采購當事人及相互關聯的政府采購監督機制等。

2.加強采購機構和相關人才隊伍的建設

在市場經濟體制下，采購實施機構應逐步走向市場，可以由目前政府部門的事業單位擴展到社會上其他中介服務機構上來，破除行業壟斷地位，可以先開展試點，試點成熟后再一步步向外界推廣。這樣，有利于政府采購機構多元化的發展。

同時，與政府采購相關的人才隊伍建設問題也是急需解決的。首先，對政府采購專員實行選拔制度。我國應結合自身國情，加快從業人員執業資格制度認證的研究，制定出相應的實施細則，嚴格把控好每一位從業人員，實行持證上崗和執業考試相結合制度，在選任人才時推行統一的制度標準。其次，大力提升采購人員的業務技能。對政府采購人員實行定期教育和定期考核，對國內最新變動的政府采購制度，第一時間要求相關采購人員掌握，建立完善的培訓機制。

3.完善政府采購制度的監管機制

為了保障政府采購制度更有效合理的實施，使其在管理公共財政支出、調節市場經濟運行、推動國民經濟健康發展等方面更規范化、法制化，我們必需建立更加完善的關于采購制度的監督管理機制。

首先，建立獨立的采購監督機制，完善政府內部的監督。采購機構與管理機構必需實行權責分離，監督主體應該多樣化，不僅僅局限于某單方機構。完善監督、審核環節，保證政府采購質量，確保每一環節都監督管理良好。其次，政府外部監督部門應統一監督。外部監督部門應一致來保障政府采購的過程，確保采購的公開透明化，引導有序參入競爭。最后，完善第三方監督管理機制。各地區應依據“權責分開、共同監督、公正無私”的要求，將監督管理與采購操作相分離，禁止讓同一個部門負責有利害關系的兩個職權。

4.完善政府采購的預算編制

完善政府采購預算編制是政府采購管理的重要環節之一，首先，應做到細化政府采購預算編制，根據市場調研，科學合理的編制預算，在預算編制中全面地考慮政府采購的管理要求，把握好每一環節，提高采購預算編制的可行性，全方位的反映政府采購需求，提高政府采購預算編制的全面性。同時，采購預算的編制也應遵循一些基本的原則，比如：結合國庫集中支付制度編制政府采購預算的原則，以及“以收定支、以支定購”原則等。適應政府預算體系發展的要求，參照資產配置標準和政府采購實際情況來編制政府采購預算，提升政府采購預算編制的可靠性、合理性。

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（作者單位：浙江工商大學）