政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題及其對(duì)策

付曉亮

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題及其對(duì)策

付曉亮

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱之一，與農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融并駕齊驅(qū)。2007年年中，在中央財(cái)政的推動(dòng)下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正式在四川省試點(diǎn)實(shí)施，至今，取得了顯著的成績(jī)，但也存在一些深層次問(wèn)題。本文對(duì)四川實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，提出了一些探索性的意見(jiàn)和建議。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；問(wèn)題；建議

黨的“十六大”以來(lái)，中央高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，提出要提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、增加農(nóng)民收入、保障糧食安全，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。但由于農(nóng)業(yè)的特殊產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，既面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)又同時(shí)面臨自然風(fēng)險(xiǎn)，有強(qiáng)烈且天然的“保險(xiǎn)需求”。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，保障災(zāi)后再生產(chǎn)能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有效手段，顯得尤為重要。2004至2015年，連續(xù)十二年的“中央一號(hào)”文件都關(guān)注“三農(nóng)”，很多都指出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的戰(zhàn)略性發(fā)展方向。四川省是農(nóng)業(yè)大省，落實(shí)好政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，對(duì)于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定具有重大的戰(zhàn)略意義。

一、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在四川省的實(shí)施現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

（一）現(xiàn)狀及取得的成績(jī)

2007年起，全國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作在四川、湖南、江蘇、新疆、吉林、內(nèi)蒙古6個(gè)省（區(qū)）試點(diǎn)實(shí)施。隨之，四川省委省府相繼出臺(tái)了一系列文件推動(dòng)和保障政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作在四川的開(kāi)展。保險(xiǎn)的試點(diǎn)品種從最初的水稻、玉米、能繁母豬等少數(shù)幾個(gè)品種逐年擴(kuò)展到育肥豬、奶牛、油菜等。保險(xiǎn)業(yè)務(wù)逐年提升，保費(fèi)和參保率不斷增加。

在省委省府的大力推動(dòng)和保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等各相關(guān)部門(mén)的配合下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在四川經(jīng)歷了“07年起步發(fā)展，08年穩(wěn)固發(fā)展，09年持續(xù)發(fā)展，10年規(guī)范發(fā)展”的歷程。隨后至2015年，中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)等主要承保公司的保費(fèi)、參保率均呈逐年上升趨勢(shì)。通過(guò)政府、承保公司的不斷探索和實(shí)踐，四川已經(jīng)初步形成了“政策扶持、政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、參保自愿”的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。

（二）面臨的主要問(wèn)題

從政府層面來(lái)看：

1.國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法尚未建立

從嚴(yán)格意義上講，我國(guó)至今尚無(wú)一套專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)范和保障。《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》主要是規(guī)范商業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)行為。《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》在2007年被列入國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃，但由于種種原因，至今也沒(méi)有出臺(tái)。

2.財(cái)政補(bǔ)貼及配套措施尚需落實(shí)

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼受到相關(guān)政策、財(cái)政收入、財(cái)政預(yù)算、地方政府重視程度、農(nóng)產(chǎn)品品種等原因的影響較大；保費(fèi)補(bǔ)貼政策的持續(xù)性、及時(shí)性、連貫性及其倡導(dǎo)意義也受制其中。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼涉及財(cái)政、稅收、農(nóng)業(yè)等若干部門(mén)，各部門(mén)之間缺乏系統(tǒng)的配套政策。

3.專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員匱乏

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)從業(yè)人員綜合素質(zhì)要求較高，既要學(xué)懂國(guó)家相關(guān)政策，精通保險(xiǎn)業(yè)務(wù)技能，還需要掌握種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等各種承保品種的病害相關(guān)知識(shí)，甚至對(duì)于氣象、地理區(qū)域特征以及農(nóng)民心理相關(guān)知識(shí)也要有一定了解，還要善于與人溝通。然而，這樣高素質(zhì)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)人才非常匱乏，目前各高等院校、中專(zhuān)院校也沒(méi)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)這方面人才。

從承保公司來(lái)看：

1.承保積極性有待提高

首先，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)依然很高。即使有政府補(bǔ)貼，但在業(yè)界依然有“十年利潤(rùn)，一次賠付”的案例流傳。往往遇到一次大的自然災(zāi)害就使保險(xiǎn)公司幾年的利潤(rùn)化為烏有甚至破產(chǎn)。其次，收取保費(fèi)成本高，難度較大。四川為勞務(wù)大省，農(nóng)戶中作為參保主體的青壯年常外出務(wù)工，留守老人和兒童較多。保險(xiǎn)公司多次上門(mén)也很難找到參保者本人。再次，雖然政府補(bǔ)貼之后參保戶只需承擔(dān)少量保費(fèi)，但要向散居的農(nóng)戶收錢(qián)，也是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的難題。此外，勘察定損理賠強(qiáng)度大。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)寬泛，參保品種涉及種植、養(yǎng)殖行業(yè)，跨度較大，遭遇損失尤其是大范圍的自然災(zāi)害損失后，需要多個(gè)基層單位大量人員連續(xù)勘察定損核損，理賠較慢，賠付程度根據(jù)實(shí)際情況也會(huì)有差異，容易造成參保戶有意見(jiàn)。上述種種原因，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司的承保積極性不高。

2.經(jīng)營(yíng)管理有待規(guī)范

有些承保公司在宣傳參保時(shí)夸大承保范圍，對(duì)免責(zé)條款不做如實(shí)說(shuō)明，誤導(dǎo)參保戶。在勘察定損時(shí)，不進(jìn)行實(shí)地考察，憑主觀臆斷，容易引發(fā)各種矛盾。理賠支付時(shí)，以各種理由拖延付款、惡意刁難，導(dǎo)致參保戶不能及時(shí)拿到理賠款甚至放棄理賠。有些承保公司在統(tǒng)計(jì)核算時(shí)，虛掛應(yīng)收保費(fèi)，弄虛作假套取政府補(bǔ)貼資金。

從參保者方面來(lái)看：

1.農(nóng)戶參保意識(shí)薄弱，不愿繳納保費(fèi)

由于參保主體為農(nóng)戶，大多數(shù)文化程度不高，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意義理解不深，保險(xiǎn)意識(shí)淡薄。參保主動(dòng)性不強(qiáng)，在政府及承保公司人員的多次講解動(dòng)員下，投保率仍然不高。由于國(guó)家的惠農(nóng)政策不斷推進(jìn)，可以說(shuō)近年來(lái)對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)項(xiàng)目幾乎都沒(méi)有了，加之各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策都是在給農(nóng)民補(bǔ)貼，所以，當(dāng)想要收取農(nóng)民的保費(fèi)時(shí)，總會(huì)遭到抵觸心理。有些雖愿意參保，但不愿意繳納保費(fèi)，最終導(dǎo)致無(wú)法參保。有些雖然繳納了保費(fèi)，但表現(xiàn)的極不情愿，給來(lái)年再次續(xù)保造成困難。

2.道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇凸顯

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的和風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇概率居高不下。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的損失占保險(xiǎn)賠款的20%。在牲畜保險(xiǎn)中騙保現(xiàn)象更為嚴(yán)重。農(nóng)戶利用信息不對(duì)稱(chēng)等因素，獲取高于平均損失的賠償，甚至虛報(bào)災(zāi)情騙取賠款。由于財(cái)政補(bǔ)貼等因素，使得逆向選擇現(xiàn)象更為嚴(yán)重：災(zāi)害多發(fā)地區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)高的農(nóng)戶投保率高，災(zāi)害少發(fā)地區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)低的農(nóng)戶投保率低。

二、問(wèn)題的主要原因與政策建議

梳理分析以上主要問(wèn)題，要推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，就要充分認(rèn)識(shí)到，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的重要組成部分，是政府扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一項(xiàng)政策工具和制度安排，是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然要求。

1.推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要完善政策支持

完善政策支持首先要加強(qiáng)立法。專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)是保障政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效發(fā)展、良好發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。國(guó)家要從戰(zhàn)略高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)建設(shè)。其次，要完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，從中央到地方財(cái)政，都要形成完善、規(guī)范、及時(shí)的補(bǔ)貼制度并貫徹落實(shí)。逐漸建立中央財(cái)政應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。再次，稅收方面要對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保企業(yè)優(yōu)惠或者減免。另外，要對(duì)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司和外資保險(xiǎn)公司一視同仁，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。因此，完善政策支持，是推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本保障。

2.推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要抓好人才培養(yǎng)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)門(mén)人才的匱乏極大的制約著政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)門(mén)人才培養(yǎng)既要重視在高等院校、中專(zhuān)院校設(shè)置農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)，培養(yǎng)科班出身的儲(chǔ)備人才，又要重視保險(xiǎn)企業(yè)的內(nèi)部培養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)從業(yè)人員的繼續(xù)教育。尤其要注重通過(guò)工作實(shí)踐，對(duì)員工的培養(yǎng)歷練。只有建立和儲(chǔ)備了一大批農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)門(mén)人才，才能不斷推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)良好發(fā)展。因此，加快培養(yǎng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)門(mén)人才是推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。

3.推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要提高承保效益

從市場(chǎng)角度來(lái)看，推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，要充分調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)企業(yè)的積極性和主動(dòng)性。只有保險(xiǎn)企業(yè)“有利可圖”，才會(huì)產(chǎn)生源動(dòng)力，不斷擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的品種和范圍。因此政府要加大補(bǔ)貼力度，提高補(bǔ)貼比率，轉(zhuǎn)化承保公司風(fēng)險(xiǎn)。補(bǔ)貼不但要落實(shí)更要及時(shí)，對(duì)因出現(xiàn)巨災(zāi)產(chǎn)生巨額賠償?shù)某斜Ｆ髽I(yè)要適當(dāng)幫扶。避免“十年利潤(rùn)，一次賠付”（指保險(xiǎn)公司十年的利潤(rùn)抵不上一次巨額賠付）所描述的情形出現(xiàn)。保險(xiǎn)企業(yè)的效益提高了，承保政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性自然就高了。因此，提高承保企業(yè)效益是推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式

對(duì)于保險(xiǎn)企業(yè)來(lái)講，承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有諸多現(xiàn)實(shí)困難。如自然災(zāi)害頻發(fā)，收取保費(fèi)成本高，騙保現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，勘察核損難度大，工作人員有抵觸情緒，國(guó)家補(bǔ)貼不及時(shí)等諸多不利因素。因此必須根據(jù)新形勢(shì)，不斷創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，減小或者避免上述不利因素造成的影響。通過(guò)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，調(diào)動(dòng)工作人員積極性，降低成本，分散風(fēng)險(xiǎn)，提高效益。比如可以通過(guò)互保、聯(lián)保、再保險(xiǎn)等形式分散風(fēng)險(xiǎn)；可以探索以村或鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為單位統(tǒng)一收取保費(fèi)等形式降低成本；可以建立參保戶誠(chéng)信檔案，給予誠(chéng)信度高的參保戶保費(fèi)優(yōu)惠，從而降低騙保概率。

5.推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理

規(guī)范保險(xiǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，要加強(qiáng)承保企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的監(jiān)督和信息披露，嚴(yán)厲打擊虛假宣傳、夸大賠付范圍，惡意刁難理賠，拖延賠付款等市場(chǎng)頑疾，改變個(gè)別保險(xiǎn)企業(yè)不誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)造成的不良影響，樹(shù)立參保戶的信心，建立企業(yè)的良好信譽(yù)。也要減少政府不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，厘清政府與企業(yè)的職權(quán)和責(zé)任，減少政府對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)行為的干涉。因此，規(guī)范保險(xiǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理是推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要前提。

6.推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

政府及保險(xiǎn)企業(yè)都要高度重視對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的大力宣傳。政府要靈活運(yùn)用各種媒體，以廣大群眾尤其是農(nóng)民朋友喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式把政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要意義、參保益處、政府補(bǔ)貼力度等宣傳到位。要組織相關(guān)單位編寫(xiě)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)簡(jiǎn)易讀本，免費(fèi)向廣大農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)放。保險(xiǎn)企業(yè)要組織員工走進(jìn)田間地頭，進(jìn)村入戶為農(nóng)民講解參保的利益得失，提高廣大農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)。保險(xiǎn)公司可以設(shè)定現(xiàn)實(shí)的場(chǎng)景讓農(nóng)民模擬購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，通過(guò)親身參與了解保險(xiǎn)工作原理。通過(guò)宣傳，使“我要參保”成為廣大農(nóng)戶的內(nèi)在要求，從而提高參保率。因此，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)是推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效手段。

課題名稱(chēng)：

本文系四川省教育廳2016年度科研項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在四川省的推進(jìn)路徑研究”（課題編號(hào)：16SB0311）結(jié)項(xiàng)成果之一。

[1]郭春生.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀與對(duì)策研究——人保四川分公司政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐[J].商情，2011（20）.

(作者單位：成都農(nóng)業(yè)科技職業(yè)學(xué)院）