政策性農業保險實施過程中的問題及其對策

付曉亮

政策性農業保險實施過程中的問題及其對策

付曉亮

政策性農業保險作為現代農業發展的三大支柱之一，與農業科技、農村金融并駕齊驅。2007年年中，在中央財政的推動下，政策性農業保險正式在四川省試點實施，至今，取得了顯著的成績，但也存在一些深層次問題。本文對四川實施政策性農業保險的現狀及存在的問題進行了深入分析，提出了一些探索性的意見和建議。

政策性農業保險；問題；建議

黨的“十六大”以來，中央高度重視“三農”問題，提出要提高農業產值、增加農民收入、保障糧食安全，發展現代農業，實現農業產業化。但由于農業的特殊產業性質，既面臨市場風險又同時面臨自然風險，有強烈且天然的“保險需求”。政策性農業保險作為分散農業生產風險，保障災后再生產能力，推進農業產業化的有效手段，顯得尤為重要。2004至2015年，連續十二年的“中央一號”文件都關注“三農”，很多都指出了農業保險的戰略性發展方向。四川省是農業大省，落實好政策性農業保險工作，對于農業增產、農民增收、農村穩定具有重大的戰略意義。

一、政策性農業保險在四川省的實施現狀及主要問題

（一）現狀及取得的成績

2007年起，全國政策性農業保險試點工作在四川、湖南、江蘇、新疆、吉林、內蒙古6個省（區）試點實施。隨之，四川省委省府相繼出臺了一系列文件推動和保障政策性農業保險工作在四川的開展。保險的試點品種從最初的水稻、玉米、能繁母豬等少數幾個品種逐年擴展到育肥豬、奶牛、油菜等。保險業務逐年提升，保費和參保率不斷增加。

在省委省府的大力推動和保險、農業、財政等各相關部門的配合下，政策性農業保險在四川經歷了“07年起步發展，08年穩固發展，09年持續發展，10年規范發展”的歷程。隨后至2015年，中國人保財險等主要承保公司的保費、參保率均呈逐年上升趨勢。通過政府、承保公司的不斷探索和實踐，四川已經初步形成了“政策扶持、政府推動、市場運作、風險共擔、參保自愿”的政策性農業保險機制。

（二）面臨的主要問題

從政府層面來看：

1.國家農業保險立法尚未建立

從嚴格意義上講，我國至今尚無一套專業的農業保險法律對政策性農業保險進行規范和保障。《中華人民共和國保險法》主要是規范商業保險公司的經營行為。《農業保險條例》在2007年被列入國務院年度立法計劃，但由于種種原因，至今也沒有出臺。

2.財政補貼及配套措施尚需落實

政策性農業保險的財政補貼受到相關政策、財政收入、財政預算、地方政府重視程度、農產品品種等原因的影響較大；保費補貼政策的持續性、及時性、連貫性及其倡導意義也受制其中。政策性農業保險的補貼涉及財政、稅收、農業等若干部門，各部門之間缺乏系統的配套政策。

3.專業技術人員匱乏

政策性農業保險對從業人員綜合素質要求較高，既要學懂國家相關政策，精通保險業務技能，還需要掌握種植業、養殖業等各種承保品種的病害相關知識，甚至對于氣象、地理區域特征以及農民心理相關知識也要有一定了解，還要善于與人溝通。然而，這樣高素質的政策性農業保險專業人才非常匱乏，目前各高等院校、中專院校也沒有相關專業培養這方面人才。

從承保公司來看：

1.承保積極性有待提高

首先，政策性農業保險風險依然很高。即使有政府補貼，但在業界依然有“十年利潤，一次賠付”的案例流傳。往往遇到一次大的自然災害就使保險公司幾年的利潤化為烏有甚至破產。其次，收取保費成本高，難度較大。四川為勞務大省，農戶中作為參保主體的青壯年常外出務工，留守老人和兒童較多。保險公司多次上門也很難找到參保者本人。再次，雖然政府補貼之后參保戶只需承擔少量保費，但要向散居的農戶收錢，也是一個十分現實的難題。此外，勘察定損理賠強度大。農業產業寬泛，參保品種涉及種植、養殖行業，跨度較大，遭遇損失尤其是大范圍的自然災害損失后，需要多個基層單位大量人員連續勘察定損核損，理賠較慢，賠付程度根據實際情況也會有差異，容易造成參保戶有意見。上述種種原因，導致保險公司的承保積極性不高。

2.經營管理有待規范

有些承保公司在宣傳參保時夸大承保范圍，對免責條款不做如實說明，誤導參保戶。在勘察定損時，不進行實地考察，憑主觀臆斷，容易引發各種矛盾。理賠支付時，以各種理由拖延付款、惡意刁難，導致參保戶不能及時拿到理賠款甚至放棄理賠。有些承保公司在統計核算時，虛掛應收保費，弄虛作假套取政府補貼資金。

從參保者方面來看：

1.農戶參保意識薄弱，不愿繳納保費

由于參保主體為農戶，大多數文化程度不高，對政策性農業保險的意義理解不深，保險意識淡薄。參保主動性不強，在政府及承保公司人員的多次講解動員下，投保率仍然不高。由于國家的惠農政策不斷推進，可以說近年來對農民的收費項目幾乎都沒有了，加之各項支農惠農政策都是在給農民補貼，所以，當想要收取農民的保費時，總會遭到抵觸心理。有些雖愿意參保，但不愿意繳納保費，最終導致無法參保。有些雖然繳納了保費，但表現的極不情愿，給來年再次續保造成困難。

2.道德風險和逆向選擇凸顯

由于農業保險標的和風險的復雜性，引發的道德風險與逆向選擇概率居高不下。據相關數據顯示：道德風險給保險公司造成的損失占保險賠款的20%。在牲畜保險中騙保現象更為嚴重。農戶利用信息不對稱等因素，獲取高于平均損失的賠償，甚至虛報災情騙取賠款。由于財政補貼等因素，使得逆向選擇現象更為嚴重：災害多發地區和風險高的農戶投保率高，災害少發地區和風險低的農戶投保率低。

二、問題的主要原因與政策建議

梳理分析以上主要問題，要推進政策性農業保險，就要充分認識到，政策性農業保險是現代農業體系的重要組成部分，是政府扶持農業生產的一項政策工具和制度安排，是生產力發展到一定階段的必然要求。

1.推進政策性農業保險需要完善政策支持

完善政策支持首先要加強立法。專門的農業保險法律法規是保障政策性農業保險有效發展、良好發展、長遠發展的基礎。國家要從戰略高度重視農業保險法律法規建設。其次，要完善財政補貼制度，從中央到地方財政，都要形成完善、規范、及時的補貼制度并貫徹落實。逐漸建立中央財政應對農業巨災保險準備金制度。再次，稅收方面要對經營農業保險的承保企業優惠或者減免。另外，要對國內保險公司和外資保險公司一視同仁，創造公平競爭的市場環境。因此，完善政策支持，是推進政策性農業保險的基本保障。

2.推進政策性農業保險需要抓好人才培養

農業保險專門人才的匱乏極大的制約著政策性農業保險的發展。農業保險專門人才培養既要重視在高等院校、中專院校設置農業保險專業，培養科班出身的儲備人才，又要重視保險企業的內部培養，加強對保險從業人員的繼續教育。尤其要注重通過工作實踐，對員工的培養歷練。只有建立和儲備了一大批農業保險專門人才，才能不斷推進政策性農業保險良好發展。因此，加快培養農業保險專門人才是推進政策性農業保險的長遠戰略。

3.推進政策性農業保險需要提高承保效益

從市場角度來看，推進政策性農業保險，要充分調動保險企業的積極性和主動性。只有保險企業“有利可圖”，才會產生源動力，不斷擴大政策性農業保險的品種和范圍。因此政府要加大補貼力度，提高補貼比率，轉化承保公司風險。補貼不但要落實更要及時，對因出現巨災產生巨額賠償的承保企業要適當幫扶。避免“十年利潤，一次賠付”（指保險公司十年的利潤抵不上一次巨額賠付）所描述的情形出現。保險企業的效益提高了，承保政策性農業保險的積極性自然就高了。因此，提高承保企業效益是推動政策性農業保險的關鍵環節。

4.推進政策性農業保險需要創新經營模式

對于保險企業來講，承保農業保險有諸多現實困難。如自然災害頻發，收取保費成本高，騙保現象時有發生，勘察核損難度大，工作人員有抵觸情緒，國家補貼不及時等諸多不利因素。因此必須根據新形勢，不斷創新經營模式，減小或者避免上述不利因素造成的影響。通過創新經營模式，調動工作人員積極性，降低成本，分散風險，提高效益。比如可以通過互保、聯保、再保險等形式分散風險；可以探索以村或鎮（鄉）為單位統一收取保費等形式降低成本；可以建立參保戶誠信檔案，給予誠信度高的參保戶保費優惠，從而降低騙保概率。

5.推進政策性農業保險需要規范經營管理

規范保險企業的經營管理，要加強承保企業經營過程的監督和信息披露，嚴厲打擊虛假宣傳、夸大賠付范圍，惡意刁難理賠，拖延賠付款等市場頑疾，改變個別保險企業不誠信經營造成的不良影響，樹立參保戶的信心，建立企業的良好信譽。也要減少政府不當的行政干預，厘清政府與企業的職權和責任，減少政府對企業正常經營行為的干涉。因此，規范保險企業的經營管理是推動政策性農業保險的重要前提。

6.推進政策性農業保險需要加強宣傳引導

政府及保險企業都要高度重視對政策性農業保險的大力宣傳。政府要靈活運用各種媒體，以廣大群眾尤其是農民朋友喜聞樂見的形式把政策性農業保險的重要意義、參保益處、政府補貼力度等宣傳到位。要組織相關單位編寫政策性農業保險簡易讀本，免費向廣大農民、農業企業發放。保險企業要組織員工走進田間地頭，進村入戶為農民講解參保的利益得失，提高廣大農民的風險意識和保險意識。保險公司可以設定現實的場景讓農民模擬購買保險，通過親身參與了解保險工作原理。通過宣傳，使“我要參保”成為廣大農戶的內在要求，從而提高參保率。因此，加強宣傳引導是推進政策性農業保險的有效手段。

課題名稱：

本文系四川省教育廳2016年度科研項目“農業產業化進程中政策性農業保險在四川省的推進路徑研究”（課題編號：16SB0311）結項成果之一。

[1]郭春生.政策性農業保險的現狀與對策研究——人保四川分公司政策性農業保險實踐[J].商情，2011（20）.

(作者單位：成都農業科技職業學院）