基本公共服務“均等化”概念辨析*

劉磊　許志行（四川大學，成都 610065）

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基本公共服務“均等化”概念辨析*

劉磊許志行
（四川大學，成都 610065）

摘 要：針對“均等化”概念界定不清晰和實踐指導性不強的問題，本文對“均等化”進行思想溯源和研究梳理，對“均等化”的代表性概念進行規范化分析，并與類似概念“均衡化”進行了辨析，認為“均等化”必然是數量化的概念，但其不僅強調資源分配的公平合理，更強調國家治理的價值取向。“均等化”應是全民可享受的基本公共服務價值達到一致，它以數量和質量為基礎并綜合考慮不同地區的經濟社會發展條件。當前而言，“均等化”的可行路徑是上級政府以中等標準和地區貨幣購買力為依據進行財政調配，并通過自下而上的步驟逐步實現，但有關具體公共服務類型的均等化標準和內涵仍有待進一步研究。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；概念

一、引言

黨的十八大報告強調2020年總體實現我國基本公共服務均等化，很多學者也就基本公共服務均等化的概念、現狀、質量與評估等方面進行了廣泛研究。但是，目前關于“均等化”概念的認識并不統一且仍然存在模糊不清的問題，如“大體均等”和“基本均等”等描述常見于許多研究，①②③或將基本公共服務抽象為“使用價值形態”等難以實際規范和明確的理論概念。④“均等化”一詞本身所表達的是一種數量化概念，而基本公共服務“均等化”的落實，最終也表現為具體的財政安排。模糊化的概念并不能體現出“均等化”的實質，也導致在實踐中難以衡量和應用。⑤本文通過溯源“均等化”思想，梳理“均等化”概念的研究現狀，進而對“均等化”的代表性概念進行規范化分析，并對比“均等化”與類似概念如“均衡化”的概念與內涵，以期對“均等化”概念的明確和“均等化”的實踐有所啟示。

二、“均等化”概念溯源和研究現狀

基于我國地區間和城鄉間公共服務供給差異而提出的目標性詞匯，“均等化”具有深刻的歷史淵源與思想基礎。孔子在《論語·季氏》中提出：“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安，蓋均無貧，和無寡，安無傾”。以羅爾斯的正義論為借鑒，當代學者提出了機會均等、結果均等和過程均等等公共服務供給的理念標準，⑥同時也認識到均等化不是簡單的“損有余而補不足”，即均等化不能以降低某些區域和群體的公共服務水平為代價。⑦目前，除少數學者認為基本公共服務均等化是沒有城鄉和區域差別的單位公民應當享受的公共服務數量，8○大部分研究主張均等化并不意味著絕對的平均，⑨⑩11○但就具體何為“均等化”，則存在著不同理解。從靜態視角，朱柏銘認為均等化是不同區域居民所感受的基本公共服務性價比水平大體相當。12○從動態視角，鐘振強和宋丹兵認為均等化在不同階段具有不同標準，最終大致均等。13○從構成要素方面，于海洋認為均等化包括經濟意義上的財政剩余均等化和政治意義上的公平。14○羅振東等認為均等化包括資源供給的均等、發展的均等和結果輸出的均等。15○陳海威和田侃認為均等化要考慮結果公正、起點公正（機會均等）和過程公正（程序公正）三個要素。16○李劍和王妤則認為均等化是一個復合性的目標體系，包括政府提供基本公共服務的財力均等化、能力均等化、結果均等化，社會成員從政府提供基本公共服務中獲得的收益程度均等化等多重含義。17○表1列舉了本文梳理的代表性的均等化概念并將其分為8種類型。

表1　基本公共服務“均等化”的概念梳理

從表1可以看出，大部分學者對于均等化的價值認同具有一致性，而對于其具體的內涵和標準則具有較大的主觀差異，并在可測量性上存在模糊不清的問題。因此，有必要在不同的概念中找到一個“平衡點”以最大化滿足不同人群的均等感，同時需要明確一種可測度的均等化標準從而將其真正落到實處。

三、“均等化”概念的規范化分析

“均等化”本身是一個多角度和多維度的概念，因此表1中對“均等化”概念的不同界定并無孰對孰錯之分，而且都存在道德和社會規范上的合理性。因此，本文采用一種多標準決策的方法對不同的均等化概念進行規范化與整合。

（1）財政能力均等

基本公共服務作為政府提供的公共產品，其均等化標準應建基于財政能力的均等化。28○保障和完善基本公共服務應是政府財政收入的主要支出渠道，因此觀點1中提出的以支出能力來衡量公共服務支出在邏輯上欠缺合理性，而應以收入來衡量支出，即基本公共服務均等化的前提或標準是地方政府人均財政收入的均等化：

Ip1=Ip2=...=Ipi（1），

其中Ipi指地方i的人均財政收入。

（2）結果均等

觀點2、3、4都強調了公民個人在享有基本公共服務結果方面的“大體”和“基本”一致，強調了一種人均觀念，但對于“大體”或“基本”并沒有給出明確解釋，而這種不明確解釋在政策執行過程中就很可能導致執行結果與初衷的巨大偏差。在我國的法規政策體系中，這樣的例子不勝枚舉。本文認為，這種“大體”或“基本”可以理解為由于不可避免的實際行政管理、政策實施、區域和個體的屬性及需求差異等原因所造成的結果均等的誤差，但在概念界定中應避免此類模糊化表達。對觀點2和3進行規范化得到：

PS1=PS2=...=PSj（2），

其中PSj指政策實施目標中公民j所享受的基本公共服務。

觀點4強調結果均等應以人均標準來計算，暗含的意思為區域間的公共服務水平應達到人均均等而非總量均等。區域間的人均均等將在下述的概念分析中提出。

（3）機會均等

觀點5將機會均等作為某一層面的結果均等所追求的目標，其實質是將結果均等的概念細分為享受基本公共服務的結果均等和權利均等，享受基本公共服務的權利均等不一定會保證享受基本公共服務結果的均等，而享受基本公共服務結果的均等一定會實現權利的均等。從這個角度來說，觀點5是對現實中起點均等、過程均等而結果不均等現象的修正，它將基本公共服務均等化看作一個“政治黑箱”，以享受結果均等來保障權利均等。在理論層面，這種概念界定具有啟發性，但從實踐層面來看，其本質和上述的結果均等是一致的。觀點6將機會均等簡化為控制貧富差距，可以認為與上述財政能力均等趨于一致。

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》同樣強調基本公共服務均等化的核心是機會均等，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，而不是簡單的平均化和無差異化。這個概念更多地強調一種平等的思想和價值理念，當然也不忽略結果的均等。

（4）最低標準

觀點7、8和9都強調了基本公共服務的底線均等，即承認和容許地區、城鄉和人群之間可控范圍內的差距，但必須保障每個國民所享受的基本公共服務不低于社會最低標準，或保證公民享受的最低限度公共服務標準是一致的。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中對公共教育和住房保障等九大公共服務領域均提出了基本標準，并規定“各省（區、市）應遵循實施國家基本標準，并可結合本地區實際情況，適當提高服務標準”。社會最低基本公共服務標準事實上是制度紅線，而非均等化的標準。

（5）中等標準

觀點10認為對于我國這樣地域廣闊、地區間差別明顯的國家，均等化的公共服務水平應統一以中等收入省份的水平為準，即：

RPS1=RPS2=...=RPSi=RPSm（3），

其中RPSi是指i省的公共服務水平，而RPSm是指中等收入省份m的公共服務水平。

如果從人均角度考量，則有：

PSp1=PSp2=...=PSpi=PSpm（4），

其中PSpi和PSpm分別是指i省和m省的人均基本公共服務水平。

（6）橫向均等

觀點11認為均等化是區域之間公共服務水平的均等或者區域間政府提供服務的財政能力均等。區域間公共服務水平均等可理解為不同區域的總體公共服務水平均等，即：

RPS1=RPS2=...=RPSi（5），

其中RPSi是指區域i的公共服務水平；

或區域間的人均公共服務水平均等，即：

PSp1=PSp2=...=PSpi（6），

其中PSpi是指區域i的人均公共服務水平。

而區域間政府提供均等化服務的財政能力可以認為是各區域的財政收入或人均財政收入均等，即式（1）或：

I1=I2=...=Ii（7），

其中I1為地區i的總體財政收入。

在區域間政府提供公共服務的財政能力均等的前提下，區域間公共服務水平均等則意味著每個區域都將固定比例的財政收入用于基本公共服務供給。

（7）縱向均等

觀點12認為均等化是指各級政府間的財政收入與提供公共服務的成本相匹配，這既取決于上下級政府之間的責任劃分，也取決于相應的收入權力劃分。成本可以用公共服務水平來表征，公共服務供給數量越大，則成本越高，因此有：

RPSn/En=RPSp/Ep=RPSm/Em=RPSc/Ec（8）

其中RPS和E分別指中央政府（n）、省政府（p）、市政府（m）和縣政府（c）提供的公共服務和其財政收入。

（8）地區均等-區域均等-個人均等

觀點13從動態角度定義了均等化：均等化作為一個實現過程，是指政府完善公共財政體制以及為實現此目的進行的政策傾斜等活動。29○其實現步驟應為從區域內均等到區域間均等最后實現全民均等。

區域內均等可認為是區域內每個公民享受的基本公共服務水平一致，即：

PSi1=PSi2=...=PSij（9），

其中PSij是指區域i的公民j所享受的基本公共服務水平。

區域間均等即橫向均等，可由式（5）和式（6）表達。

至于全民均等則可視為全民享受的基本公共服務水平是一致的，即：

PS1=PS2=...=PSj（10）。

以上概念從不同角度對基本公共服務均等化的含義和條件進行了闡述，不同概念之間相互區分又緊密聯系，對這些等式進行去重與合并，可以得到：

在以上的等式組中，直觀看來，式（1）和式（7）存在矛盾，式（1）要求各地方政府人均財政收入均等，而式（7）要求各地區總財政收入均等，除非地區間人口規模相等，兩式無法同時成立。由于目前公共服務供給主要通過政府財政實現，因此我們可以合理假設，地方的公共服務水平是地方財政收入的一個比例r，則地方人均公共服務水平和地方人均財政收入的比例也是r，那么給式（1）的每一項都乘以r，得到各地區間人均基本公共服務水平均等，即式（6）。給式（7）的每一項都乘以r，得到地區間總體公共服務水平均等，即式（5）。

最終，我們可以得到以下的等式組：

其中式（9）、（5）、（6）、（10）表達了不同層次和不同角度的均等化，如上所述，如果以動態視角來看，可以將其視為基本公共服務均等化實現的步驟，首先是區域內的人均均等，其次是區域間人均均等或區域間人口規模相等前提下的總量均等，最后是全民均等。而式（8）描述了在這個過程中的基本制度安排，即中央、省、市各級政府的基本公共服務供給數量與其財政收入的比例必須相等。

通過對“均等化”概念的梳理和規范化分析發現目前關于均等化概念的差異主要是由于定義角度和層次不同而導致。簡單地說，所謂基本公共服務均等化最終就是每個公民具有平等的機會享受到數量和質量一致的基本公共服務。這里面包含兩層意思：一是機會均等，即公共服務面前，人人平等；二是結果均等，即獲得的實際數量和質量一致。雖然《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》強調機會均等是基本公共服務均等化的核心，但如果結果不均等，則機會均等也將失去意義，或者說機會均等本質上就是追求結果均等的機會均等。因此，正如開篇所提出的，基本公共服務均等化最終還是要落腳到數量化的概念。

四、均等化與均衡化

與基本公共服務“均等化”類似的一個概念是“均衡化”。在我國的社會管理中，“均衡化”的提法最早出現在教育領域。2002年頒布的《教育部關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》中提出“積極推進義務教育階段學校均衡發展”。以此為指導，俞海洛和王云彪等探討了教育資源配置均衡化的實現路徑。30○31○張萬朋和孫雪對“義務教育均衡化發展”與“基本教育公共服務均等化”的內涵與關系進行了辨析。32○除此之外，一些學者也提出了“基本公共服務均衡化”的概念，如解建立和王榮麗等認為均衡化是糾正或調整地區間財政能力或公共服務水平的橫向平衡。33○溫艷強調公共服務水平的均衡化是政府在不同的階段根據不同的標準為各地的居民提供均等的公共物品和服務，為各地居民的生活和經濟發展提供適合的基礎條件。34○曹靜暉則認為應從一致性的底線需求、相對的均衡化和漸進的均衡化三個方面來理解均等化。35○王謙、代佳欣、胡志平等則具體研究了城鄉和區域之間的基本公共服務供給均衡問題。36○37○

不難看出，當前研究對于“均衡化”的概念界定及具體研究與“均等化”并無明顯差異，在很多時候則互相通用這兩個概念。本文認為，“均衡化”和“均等化”都是指物質資源配置的平衡與合理，而“均等化”更強調公平的價值理念，追求平等的人文關懷；“均衡化”更強調作為整體的各個部分間的平衡，是一個自上而下的整體概念，而“均等化”更強調個體間的相對平衡，是一個自下而上的個體概念；“均衡化”是一種工具理性的體現，強調的是一種穩定的客觀狀態，而“均等化”不僅追求縮小資源分配的差距，更追求公平、保障權利、以人為本等價值觀，努力消除人們主觀上的不公平感，是工具理性與價值理性的結合。

可以認為，“均等化”是“均衡化”的價值取向和最終目標。盡管嚴格的“均等化”在實踐中還存在諸多困難，但如同基本公共服務之“基本”，它所表達的并不完全是一個物化的概念，更代表了執政者政策制定與實施的基本理念。基本公共服務強調的是國家對于每個公民個體基本需求的滿足，而非國家層面的總體平衡。因此，對于基本公共服務，本文認為“均等化”的概念更能夠體現其價值與內涵。在實現“均等化”的某一階段，具有追求“均衡化”的特點，但最終要實現的還是“均等化”。

五、結論

“均等化”的概念在理論上以平等思想為基礎，在實踐上則以具體的數量化核算和分配為核心。針對現有研究中基本公共服務均等化概念界定模糊、不規范和實踐指導性不強等問題，本文對目前代表性的均等化概念進行了系統梳理和規范化分析，并與類似概念“均衡化”進行了對比分析，認為“均等化”不僅追求資源配置的公平合理，更是國家治理的一種價值取向。目前學術界對于均等化認知的差異主要是出發角度和關注階段不同，本質上來說均等化就是每個公民可享受的基本公共服務水平達到一致。

但是，全民均等是基本公共服務均等化的理想狀態，這一目標的實現必須從局部和區域的均等化開始。在整個均等化的實現過程中，區域間的人均公共服務水平均等是最為關鍵的一步，它為全民均等提供了前提條件。當然，從人均均等到實際的全民均等還需要合理的制度安排，以保障公民個體的平等權益。但是，如果不考慮我國各區域間經濟社會發展狀況和財政收入的差異以及我國的經濟政治制度安排，簡單追求區域間的人均均等，實質上是在追求各地區中的最高標準，這顯然是不現實的。因此，必須進一步明確均等化的實施標準。如式（5）和（6）所指出的，中等標準是一個可行標準，即省際和市際的基本公共服務水平以中等收入的省市為標準，這要求上級財政轉移支付向中等標準以下地區傾斜，最終達到一致。中等標準在某種程度上其實也是最低標準，即維持各地區公民的公共服務水平不低于全國的中等水平。發達國家在這個方面已有成功經驗，如澳大利亞的收支均等化模式就是對全國8個省的財政收入和支出分別進行人均均等化，然后通過標準收支差進行全面橫向均等化；加拿大為了均衡財政收入，以13個省和特區中的5個中等收入省份的平均人均財政收入作為標準進行均等。38○

但這種中等標準亦存在不足，因為中等標準落腳于中央政府通過再分配和財政轉移支付實現地區公共服務供給財政能力的均等，而財政能力的均等并不一定能保證基本公共服務的均等。首先，同等的貨幣量在不同的地區可以獲得的公共服務數量和質量是不一樣的，即區域間的貨幣購買力差異問題。直接影響貨幣購買力的因素是商品和服務價格，即消費水平。所以，需要將各地的消費水平因素考慮進去從而完善中等標準的計算。例如，先利用中等標準方法計算出中央對各個省市的財政轉移支付，然后再根據各地消費水平對整個財政轉移支付數量進行修正。其次，根據《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，基本公共服務的范圍包括教育、就業、環境保護和國防安全等14個領域，對于每種公共服務來說，其供給、享受和測度都存在很大差異，各地區財政能力的均等難以涵蓋每一項具體的基本公共服務均等化內容，這也為進一步明晰具體的公共服務均等化概念和標準提出了挑戰。另外，在公共服務供給過程中，中央、省、市和縣各級政府的基本公共服務供給數量與其財政收入的比例必須相等，應嚴格限制上級給下級分配任務但不匹配預算的行為。財政政策從“供給側”為基本公共服務均等化提供了可能性，然而從“需求側”如何進一步明確各項具體基本公共服務的均等化標準仍將是未來面臨的巨大挑戰。

注釋：

①崔玉賓：《論政府在基本公共服務均等化過程中的角色定位》，《商業時代》2013年第9期。

②陳瑩瑩：《關于基本公共服務均等化的研究探討》，《經濟研究參考》2013年第36期。

③高冰：《甘肅省基本公共服務均等化的財政思路與對策》，《財會研究》2008年第14期。

④張玉玲：《從和諧視角看公共服務均等化》，《光明日報》2006年11月23日。

⑤徐詩舉：《基本公共服務均等化的標準與實現途徑——以安徽省為例》，《探索》2011年第3期。

⑥鄭慧：《中西平等思想的歷史演進與差異》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2004年第5期。

⑦李一花：《城鄉基本公共服務均等化研究》，《稅務與經濟》2008年第4期。

⑧曾紅穎：《我國基本公共服務均等化標準體系及轉移支付效果評價》，《經濟研究》2012年第6期。

⑨楊春：《對推進流動人口計劃生育基本公共服務均等化的思考》，《人口與經濟》2011年第4期。

⑩黃云鵬：《“十二五”促進城鄉基本公共服務均等化的對策建議》，《宏觀經濟研究》2010年第7期。

11○薛元：《“十二五”期間促進基本公共服務均等化的政策研究》，《中國經貿導刊》2010年第20期。

12○朱柏銘：《從性價比角度看“基本公共服務均等化”》，《財貿經濟》2008年第10期。

13○鐘振強、宋丹兵：《基本公共服務均等化及其評價指標體系》，《吉林工商學院學報》2008年第2期。

14○于海洋：《民族地區基本公共服務均等化的多元解讀》，《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》2013年第3期。

15○羅震東、韋江綠、張京祥：《城鄉基本公共服務設施均等化發展的界定、特征與途徑》，《現代城市研究》2011年第7期。

16○陳海威、田侃：《我國基本公共服務均等化問題探討》，《中州學刊》2007年第3期。

17○李劍、王妤：《分類逐步推進基本公共服務均等化》，《企業經濟》2009年第6期。

18○胡琳琳、郭萬超：《城鄉基本公共服務的均等化》，《開放導報》2013年第4期。

19○俞雅乖：《基本公共服務城鄉差距及均等化的財政機制》，《經濟體制改革》2009年第1期。

20○趙云旗等：《促進城鄉基本公共服務均等化的財政政策研究》，《經濟研究參考》2010年第16期。

21○劉尚希：《基本公共服務均等化：現實要求和政策路徑》，《浙江經濟》2007年第13期。

22○劉晗：《基于問題導向的基本公共服務均等化分析——以大連市為例》，《地方財政研究》2014年第9期。

23○唐鈞：《“公共服務均等化”保障6種基本權利》，《時事報告》2006年第6期。

24○項繼權：《基本公共服務均等化：政策目標與制度保障》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2008年第1期。

25○劉燕華、謝宗棠：《甘肅基本公共服務供給均等化實證研究》，《西北民族大學學報（哲學社會科學版）》2013年第2期。26○政府間財政均衡制度研究課題組：《各國財政均衡制度的主要做法及經驗教訓》，《經濟研究參考》2006年第10期。

27○郝繼明：《推進基本公共服務均等化要注意防止幾個誤區》，《群眾》2012年第12期。

28○丁元竹：《基本公共服務均等化：戰略與對策》，《中共寧波市委黨校學報》2008年第4期。

29○郭小聰、劉述良：《中國基本公共服務均等化：困境與出路》，《中山大學學報（社會科學版）》2010年第5期。

30○俞海洛：《城鄉義務教育資源均衡化探析》，《河南社會科學》2012年第5期。

31○王云彪：《河南省教育資源配置均衡化問題探析》，《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》2014年第5期。

32○張萬朋、孫雪：《關于“均等化”與“均衡化”的思考》，《教育與經濟》2010年第4期。

33○解建立、王榮麗、任廣浩：《政府轉移支付制度的區域均衡化效應分析》，《商業時代》2007年第34期。

34○溫艷：《我國財政轉移支付制度運行的檢視與完善——從公共服務均衡化的角度》，《華中師范大學研究生學報》2007年第2期。

35○曹靜暉：《基本公共服務均等化的制度障礙及實現路徑》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2011年第1期。

36○王謙、代佳欣：《物聯網管理模式為基本公共服務均衡再探路——以四川省為例》，《西南民族大學學報（人文社科版）》2015年第11期。

37○胡志平：《中國農村公共服務均衡供給的政策性框架建構》，《蘭州學刊》2011年第1期。

38○Péloquin，D.，A.Chong（2002），A comparison of fiscal disparities and equalisation regimes in selected federations，Conference of Australian Economists，Adelaide.

（責任編輯 矯海霞）

許志行 男（1990-）四川大學公共管理學院碩士研究生

中圖分類號：D699.3

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）04-055-（8）

*本文系國家社科基金重大項目“城鄉基本公共服務均等化的實現機制與監測體系研究”（14ZDA030）和四川大學中央基本高校科研經費（skqx201605）階段性成果。

收稿日期：2016-5-26

作者簡介：劉磊 男（1983-）四川大學公共管理學院副研究員

The Concept Analysis of the"Equalization"in Basic Public Service

Liu Lei/Xu Zhihang

Abstract：Aiming at the ambiguous definition of"equalization"and thus low feasibility in practice，the article traces the origin of the"equalization"and reviews the concepts of"equalization"in contemporary studies.The representative definitions of"equalization"are then normalized and compared with the similar concept"equilibrium".The article argues that"equalization"is essentially a quantified concept.It does not only stress the reasonable and equal resource allocation，but also emphasize the value orientation of national governance."Equalization"means the equal value of the basic public service that all the citizens could enjoy.It is based on quantity and quality and takes the economic and social development of different regions into consideration.For now，a feasible path for"equalization" is the higher government allocates financial support among lower governments according to"medium standard"and regional purchase power，which should be implemented gradually from the bottom up.However，it still needs further study about the standard and connotation of specific type of public service.

Keywords：Basic Public Service；Equalization；Concept