環(huán)境治理中的公眾參與*
——授權(quán)合作的“嘉興模式”研究

辛方坤　孫　榮（1.上海政法學院，上海0107；.同濟大學，上海0009）

?

環(huán)境治理中的公眾參與*
——授權(quán)合作的“嘉興模式”研究

辛方坤1孫榮2
（1.上海政法學院，上海201207；2.同濟大學，上海200092）

摘 要：公眾參與環(huán)境治理已經(jīng)上升為國家意志，但從當前有參與失靈轉(zhuǎn)變?yōu)橛行⑴c缺乏細致的可操作性探討。本文選取浙江嘉興的“環(huán)境民主”為對象，運用案例研究方法，總結(jié)了嘉興在推動公眾參與過程中的實踐做法與相關(guān)經(jīng)驗，詮釋了“嘉興模式”中三個關(guān)鍵問題：為什么參與（動力系統(tǒng)）、參與什么（運作系統(tǒng)）及如何保證參與有效（強化系統(tǒng)）。有別于西方國家自下而上的參與模式，我國的公眾參與需要地方政府的積極推動，提出了宣傳認同、公開互動及授權(quán)合作的應(yīng)對之策。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)境治理；授權(quán)合作

2015年實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》設(shè)“信息公開和公眾參與”專章，確立和保障公眾的環(huán)境“參與權(quán)利”。然而，公民參與環(huán)境治理從框架性描述走向操作化設(shè)計仍需時日。因此，構(gòu)建公眾參與環(huán)境治理的有效途徑就顯得十分迫切。我國很多地方都在探索，試圖尋找一條符合中國國情的公眾參與道路。不可否認，鑒于國內(nèi)公眾參與環(huán)境治理成功案例的匱乏，研究多集中于理論構(gòu)建及范式的思考，案例研究、比較研究并不多見。從2011年開始，浙江嘉興市政府積極推進公民參與環(huán)境治理實踐，探索“環(huán)境民主”之路，經(jīng)多年積累，形成了具有一定借鑒意義的“嘉興模式”。本文選取“嘉興模式”的公民參與環(huán)境治理實踐為對象，通過比較研究，嘗試剖析嘉興市政府主導(dǎo)下的公眾參與主體、參與過程及參與層次，探尋解決我國環(huán)境治理中公眾參與困境的可行性路徑。

一、環(huán)境治理中公眾參與的邏輯

環(huán)境保護部發(fā)布的《2014年中國環(huán)境狀況公報》顯示，我國大氣、水資源、土壤等環(huán)境質(zhì)量不容樂觀。環(huán)境問題已成為威脅公民健康、引發(fā)公共沖突、妨礙社會發(fā)展的重要因素，引起公眾廣泛關(guān)注。針對環(huán)境訴求不斷提高的社會現(xiàn)實，中央政府采取了一系列措施治理環(huán)境問題，例如實施被稱作“史上最嚴”的新《環(huán)保法》、將環(huán)境保護作為地方政府政績考核的一票否決制等。良好的環(huán)境是最基本的公共物品，為解決公共物品供給過程中的失靈問題，政府理應(yīng)進行干預(yù)，但重要前提是政府官員能夠充分代表公共利益、正確行使公共權(quán)力。然而，無論是公共選擇理論還是我國眾多環(huán)境污染實踐，都指明政府直控的環(huán)境管理方式存在失靈。第一，“倒金字塔”的環(huán)境管理體系中，基層監(jiān)管部門限于人力、財力、權(quán)力的缺乏，無法做到有效、全面監(jiān)管，加之部分違法者采取“游擊戰(zhàn)”等隱蔽的違法手段，環(huán)境違法行為無法得到及時遏制。第二，環(huán)境領(lǐng)域存在著嚴重的“處長治國”現(xiàn)象——地方政府尤其是基層政府是環(huán)境治理的主體，對環(huán)境政策的執(zhí)行情況決定著法律法規(guī)的實施狀況［1］。部分政府官員甚至與污染者合謀，造成了嚴重的環(huán)境侵害。第三，由于權(quán)力的自我膨脹性及監(jiān)督制約的缺失，環(huán)境監(jiān)管者利用公共權(quán)力尋租屢見不鮮，環(huán)保領(lǐng)域已成為職務(wù)犯罪高發(fā)區(qū)。為克服“政府失靈”，轉(zhuǎn)換治理結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)治理主體的多元化獲得學術(shù)界及決策層一致認可。

近來的政治理論和社會理論都提倡更為積極和更多參與的公民權(quán)。雖然可以從不同角度理解公民權(quán)，但從廣泛意義上來說，意味著對政治生活的積極參與。Stivers提出：“行政合法性要求政府主動對公民負責，責任要求發(fā)展一種共享價值觀的解釋體系，這種體系必須由官僚和公民在真實世界的情境中（而不是主觀假設(shè)下）共同發(fā)展起來，換句話說，擁有合法性的行政國家必定要根植于積極的公民參與文化環(huán)境中。”［2］作為當代民主的一種具體表現(xiàn)，公眾參與意在影響公共政策和公共生活，倡導(dǎo)合作性治理結(jié)構(gòu)，已成為民主理論研究的主流。新公共行政、公共管理與公共服務(wù)等現(xiàn)代行政理論都一致倡導(dǎo)公民應(yīng)該積極參與到政府行政管理過程中［3］。即使是尖銳對立的社群主義和市場主義也都認為現(xiàn)代治理中需要更多的公民參與，前提是必須處理好參與可能帶來的成本。新公眾參與理論更進一步，認為公眾參與的角色不應(yīng)該僅僅被限定在政策制定或決策上，更應(yīng)該強調(diào)公民對政策執(zhí)行的參與。

我國中央政府亦將公眾參與作為推動實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的突破口。黨的十八大報告明確指出：“改進政府提供公共服務(wù)方式，……引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”，十八屆三中全會亦提出：“從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與”。公眾是環(huán)境問題的直接承受者，參與環(huán)境治理是行使基于公民利益的公民權(quán)；能夠有效彌補市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的不足；可以化解項目規(guī)劃或建設(shè)中的暗箱操作而引發(fā)的社會矛盾，提高公共決策的合法性。

二、我國環(huán)境治理中的參與失靈

公眾在公共行政中扮演何種角色、發(fā)揮何種作用是一個充滿矛盾的長久性問題。盡管中央政府主張通過公眾參與反映民意、維護公民權(quán)利，但官僚制的行政體系也保護著行政程序免受過度活躍的公民活動的侵擾。基層地方政府官員對公眾參與往往懷有矛盾情緒，他們認為公民參與雖有益，但勢必會增加行政運行及行政決策的成本。Kettering Foundation的研究顯示：公眾更廣泛的參與權(quán)利和公職人員作為行政決策者的特權(quán)之間存在著一種“必然的緊張關(guān)系”［4］，如何平衡這種“緊張關(guān)系”值得理論界與實踐者深思。有“環(huán)保王國”之稱的澳大利亞是公認的環(huán)境保護最好的國家之一，其成功之道在于公眾積極、有效的參與。然而，當前我國環(huán)境治理中普遍存在著參與失靈的現(xiàn)象，“參與失靈”是指公民或個人在影響社會公共事務(wù)方面動力不足，行動能力有限，參與機會很少而導(dǎo)致的對于社會管理進程無法產(chǎn)生有效影響的現(xiàn)象。［5］

（一）參與意識薄弱

根據(jù)Stern（2000）提出的價值信念規(guī)范模型，價值取向、NEP環(huán)境信念、后果意識、責任歸屬及環(huán)保行為構(gòu)成了自上而下的因果鏈，每個變量不僅直接影響下一個變量，也會直接影響后面的系列變量。［6］雖然近年來中央政府發(fā)出了建立環(huán)境友好型社會的倡導(dǎo)，但相對于澳大利亞對環(huán)保知識、技能和情報信息等多維度環(huán)保教育的重視，我國的環(huán)保教育還是停留在基本環(huán)保知識普及階段，諸如“垃圾分類”的大規(guī)模宣傳。環(huán)保教育的缺失導(dǎo)致公眾對環(huán)境惡化的后果意識薄弱，無法正確處理好經(jīng)濟活動、社會活動與自然環(huán)境的關(guān)系。此外，公眾參與是基于行動主義的，強調(diào)公共精神，要求公眾付出更多。已有研究對中國34個大中城市的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)中國城市公民在環(huán)境行為參與意愿方面具有顯著的依賴心理，其結(jié)果表現(xiàn)便是公民公共精神水平的弱化，并具象為對環(huán)境行為的低度支持和參與。［7］長期以來威權(quán)主義的影響，公眾產(chǎn)生“政府依賴”心理，認為政府天然地應(yīng)該承擔環(huán)境保護的責任，這種意識阻礙了公眾對環(huán)境治理的積極參與。奧爾森的集體行動理論指出具有自利傾向的理性人搭便車行為會導(dǎo)致集體利益受損［8］。由于公共精神的缺失，公民似乎還并未超越自身利益而關(guān)注更大的公共利益，也沒有將公眾參與視為一種道德契約。

（二）參與過程模糊

公眾參與環(huán)境行政決策的過程，本質(zhì)上是不同的利益主體為追求各自的目標而進行交涉、協(xié)商，并在此基礎(chǔ)上采取相應(yīng)行動策略的過程。［9］參與過程所獲取的信息直接影響參與者的決策方案選擇。澳大利亞的公眾參與是內(nèi)生自發(fā)演進的“自下而上”模式，信息來源充分；我國是外生的“自上而下”的政府推進模式，政府起主導(dǎo)作用，參與方式主要表現(xiàn)為座談會、意見征詢調(diào)查、官方網(wǎng)站留言等。我國早在2006年就發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，要求涉及環(huán)境問題的設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)該在公示后，發(fā)放意見征詢調(diào)查。政府作為信息資源的供給方，居于主導(dǎo)地位，而公眾則是被動地接受政府提供的信息，公眾參與往往流于形式，甚至弄虛作假。當涉及“公共善”與“個人惡”的決策時，因信息不充分，極易演化為鄰避沖突。以2014年的杭州蕭山垃圾焚燒廠建設(shè)為例，當?shù)卣畬χ苓?9名群眾進行了環(huán)境評價的意見征詢調(diào)查，但數(shù)據(jù)顯示其中50位是已經(jīng)搬遷的拆遷戶，部分群眾“被投票”。①當一個社會中各種成分缺乏有組織的集團充分代表自己的利益時，一個偶然的事件或一個領(lǐng)袖的出現(xiàn)都有可能觸發(fā)人們蓄積的不滿，并會以難以預(yù)料和難以控制的方式突然爆發(fā)。［10］此類事件遵循的發(fā)展軌跡具有共性：公眾意識到信息被控制，產(chǎn)生地方政府信任危機，事件從表達訴求演變成打砸行兇等暴力行為。此外，環(huán)境治理中的公眾參與應(yīng)該是一個“參與—反饋—再參與”的良性循環(huán)，我國的公眾參與卻處于斷裂的狀態(tài)：公眾參與后無法獲知自己的意見是否被采納及采納程度。而且，參與過程中地方政府的“僵尸性回應(yīng)”②更惡化了公眾與政府的關(guān)系。正是這種不完整、不透明的參與過程透支了公眾對政府的信任，形成了“你說你的，我做我的”的尷尬局面。

圖1　“參與失靈”示意圖

（三）參與層次較低

根據(jù)Sherry Arnstein的公眾參與階梯理論，我國的公眾參與大多停留在操縱（Manipulation）、治療（Therapy）、告知（Informing）、咨詢（Consultation）四個階段，主要表現(xiàn)為：政府采用權(quán)威操縱的非參與；對行政決策不產(chǎn)生實質(zhì)影響的形式參與；環(huán)境違法侵害發(fā)生后的末端參與。這些是低層次的象征性參與，還不是真正意義上的公眾參與。相比較而言，澳大利亞的公民參與涉及環(huán)境治理的全過程：設(shè)施與規(guī)劃的決策參與、法規(guī)實施及項目建設(shè)的過程參與、環(huán)境糾紛及訴權(quán)的末端參與、公眾自覺保護和改善環(huán)境的行為參與。我國公眾參與環(huán)境治理多集中在行政決策方面，表現(xiàn)為：官方宣傳—意見征集—聽證討論—意見處理。公眾參與在意見征集及聽證討論兩個階段得以體現(xiàn)，遺憾的是參與率通常都較低。參與率低的原因被解釋為公眾的政治冷漠或者多數(shù)人默認現(xiàn)實的態(tài)度，實際上，聽證會的制度結(jié)構(gòu)阻礙了有意義的溝通，聽證會意在說服而非交流［11］。此類公眾參與多為被動的、形式性參與，實際意義不大，被廣為詬病。在我國基層政府為主體的環(huán)境治理體系中，公眾實質(zhì)性參與表現(xiàn)在環(huán)境違法活動發(fā)生后的末端參與。環(huán)境侵害的揭露往往是周邊群眾忍無可忍、尋求媒體介入、更大范圍的關(guān)注、官方表態(tài)嚴懲，此時環(huán)境危害已不可逆，環(huán)境修復(fù)成本極高。地方政府并不積極主動地與公民合作來解決環(huán)境危害問題，而是危害發(fā)生之后消極地罰款。由于缺少公私合作（Partnership）、權(quán)力轉(zhuǎn)移（Delegated Power）等實質(zhì)性參與，公眾無法很好地參與設(shè)施決策及企業(yè)運營的全過程，導(dǎo)致我國環(huán)境污染事件頻發(fā)。2013年《財新周刊》的“土壤不能承受之重”一文指出用工業(yè)廢水灌溉農(nóng)田造成嚴重的有機污染、酸堿鹽污染和重金屬污染，不僅降低土壤和作物生產(chǎn)力或質(zhì)量，重金屬通過食物鏈進入人體內(nèi)累積衍生多種慢性疾病，中國正進入因重金屬污染而造成的環(huán)境健康危機高發(fā)期。更令人憂慮的是，地方政府回避土壤污染已成為常態(tài)。③

三、授權(quán)合作：“嘉興模式”的經(jīng)驗

從2007年組建環(huán)保志愿者服務(wù)總隊開始，嘉興市政府積極推進“環(huán)境民主”，主動引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理，取得了一些實踐經(jīng)驗并引起社會廣泛關(guān)注，被稱為公眾參與環(huán)境治理的“嘉興模式”。其意義在于從實踐積累中找到持續(xù)改進、完善環(huán)境治理的措施和方向，為公眾參與提供了符合中國實際、可操作化的樣本。“嘉興模式”的核心是解決了公民參與環(huán)境治理的三個最基本難題：為什么參與（動力系統(tǒng)），參與什么（運作系統(tǒng)）及如何保證參與有效（強化系統(tǒng)）。如圖2所示。

圖2　“嘉興模式”示意圖

（一）公眾參與的動力系統(tǒng)

按照托馬斯的新公民參與理論，公共政策制定及執(zhí)行中公民參與的關(guān)鍵是界定相關(guān)公眾，遴選參與者。在公共精神弱化的背景下，環(huán)境治理中公民參與的要旨是解決激勵機制，也就是“為什么我愿意參與進來”。通常參與主體越廣泛，環(huán)境治理的效果也越好。嘉興從物質(zhì)、精神、信任等三個方面進行了較好的詮釋。

1.利益激勵公眾參與。克服“多一事不如少一事”“怕打擊報復(fù)”等搭便車心理下參與惰性的關(guān)鍵在于利益激勵機制。嘉興專門出臺《嘉興市環(huán)境污染舉報獎勵辦法》，對企業(yè)污染行為的舉報獎勵制度固化。例如，市民只要撥打所公布的舉報電話，對7類水環(huán)境違規(guī)違法行為進行舉報，經(jīng)查實即可獲得獎勵500-3000元。每年評選“生態(tài)嘉興先鋒人物”“環(huán)保風云人物”，對環(huán)境保護做出貢獻的市民進行表彰、獎勵。

2.“能人”帶動公眾參與。中國傳統(tǒng)上是個能人治理的社會［12］，嘉興市政府在環(huán)境治理過程中充分吸收退休老干部、老黨員這類“社會能人”，以骨干帶動公眾參與。通過建立在情感性、認同性關(guān)系及共同志業(yè)基礎(chǔ)上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社會骨干以實際行動引領(lǐng)和影響周邊群體參與環(huán)保實踐活動。嘉興2011年開始實施“十百千萬”計劃，即10名環(huán)保骨干——熱心環(huán)保公益、有一定號召力和組織活動能力，能夠起引領(lǐng)作用，是公眾參與的核心層；100名環(huán)保積極分子——能夠經(jīng)常參與環(huán)保公益活動，是公眾參與的匯聚層；1000名以上的環(huán)保志愿者——關(guān)心并盡力參與一些公益活動，是公眾參與的介入層。這是一個“滾雪球式”逐漸成形的過程，以一個能人帶動一小群能人，再以社會網(wǎng)絡(luò)的形式向外擴張。

3.政府有效回應(yīng)贏得公眾認同。從開始的“出于好奇”轉(zhuǎn)化為持續(xù)的“主動參與”是一個政府有效回應(yīng)并建立信任的過程，這是吸引公眾參與的最重要因素。參與者描述了他們最初參與動機：“開始就是好奇、湊熱鬧，想去看看督促一下，但沒想到能得到當?shù)卣话咽值慕哟敃r承諾的后來也都做到了，我們有種被尊重的感覺，值了。”④從馬斯洛需求層次理論來看，尊重屬于高層次需求，能夠起到有效激勵的作用。此外，政府向環(huán)保監(jiān)督員征集公眾關(guān)心的環(huán)境保護事項，公眾可以根據(jù)自身的偏好進行菜單式點擊，選擇參與事項及時間。這樣的參與更有針對性，公眾參與的熱情也更高。

截止2014年，嘉興市已經(jīng)有300余名市民檢查團成員，80多名專家服務(wù)團代表，30多名生態(tài)綠色宣講團成員⑤，主體包含了政府官員、公眾、專家學者和非政府組織等多個層次。

（二）公眾參與的運作系統(tǒng)

2015年發(fā)布的《環(huán)境保護公眾參與辦法》指出了環(huán)境保護公眾參與的范圍，包括環(huán)保知識宣傳、環(huán)境監(jiān)督及環(huán)境決策三個層面。“嘉興模式”則更進一步，在環(huán)境處罰方面也引入了公眾參與，參與范圍更加廣泛，層次更加深入。

1.環(huán)保普及。解決公眾環(huán)境保護參與意識薄弱的關(guān)鍵是通過宣傳教育營造良好的環(huán)保氛圍。從2011年開始，嘉興招募并組建生態(tài)文明宣講團，宣傳普及生態(tài)文明和環(huán)境保護知識，每年活動場次約為100場，受眾群體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、學校、社區(qū)等單位。生態(tài)文明宣講團成員通過公開招募的方式遴選，要求熱心環(huán)保事業(yè)、有一定的環(huán)保知識，宣講口才好。宣講團成員來自基層，以親身經(jīng)歷，向公眾宣傳、普及基本環(huán)保知識，有助于引起居民的環(huán)保共鳴。

2.環(huán)境決策。環(huán)境決策中公眾參與的目的在于增強公眾對決策的可接受程度，培養(yǎng)公眾的決策“所有權(quán)”意識。以平等、民主、對話為基本原則，由政府官員、市民代表、社區(qū)居民代表、專家、企業(yè)、NGO共同組成的項目審批圓桌會，對政策制定、項目論證、規(guī)劃評審等環(huán)境問題進行協(xié)商決策。鑒于嘉興環(huán)境容量有限、資源承載力低的原因，圓桌會否決了一個100億元投資的橡膠項目。在GDP式的官員“晉升錦標賽”模式下，否決規(guī)模巨大的投資項目，對營造民主決策氛圍、堅定公眾參與信心有著十分重要的示范效應(yīng)。

3.環(huán)境監(jiān)督。公眾參與環(huán)境監(jiān)督是環(huán)境治理的核心，關(guān)系著環(huán)境治理的成敗。監(jiān)督行為不應(yīng)該僅發(fā)生在事后，更應(yīng)該關(guān)口前移，在企業(yè)運行前、運行中進行有效監(jiān)督，“亡羊補牢”遠不如“未雨綢繆”。2008年成立了市民檢查團，出臺《嘉興市民環(huán)保檢查團組織管理辦法》，以提供制度保障。市民檢查團不僅參與各種項目聽證，還可以監(jiān)督檢查環(huán)境信用不良企業(yè)的整改落實情況和“摘帽”驗收工作，對環(huán)保信用不良企業(yè)是否“摘帽”擁有發(fā)言權(quán)。

4.環(huán)境處罰。通過引入案件處罰評審團，可以有效緩解違法企業(yè)與環(huán)境執(zhí)法機關(guān)之間的對立、抵觸情緒，因為第三方往往比政府威權(quán)更具有說服力。向社會公開招募熱心環(huán)保事業(yè)、具備一定環(huán)保知識和法律知識的公眾擔任“環(huán)境法官”，在環(huán)保行政處罰案件的法律適用條款、自由裁量、整改方案、處罰額度等方面擁有話語權(quán)。案件評審員到相關(guān)企業(yè)現(xiàn)場了解案情，提出切合實際的評審意見，作為環(huán)保部門最終處罰的重要參考。賦予公眾參與行政處罰的權(quán)力，有利于提高行政執(zhí)法水平、促進政府公開透明，預(yù)防尋租、腐敗行為的發(fā)生。

（三）公眾參與的強化系統(tǒng)

“運用怎樣的有效參與方式或途徑，促進公民參與”是公眾參與理論的核心問題之一。“嘉興模式”利用三種途徑強化公民參與：給予信息、合作伙伴與授予權(quán)力，涵蓋了Sherry Arnstein所提出的公眾參與理論從低到高的三個階段。

1.給予信息。無論協(xié)商民主還是合作治理，其前提均是公眾能夠獲取政府的相關(guān)信息。由于官僚組織內(nèi)嵌于政治過程和各種利益關(guān)系之中，官僚組織及其成員通常有自身基于特殊利益和現(xiàn)實環(huán)境的考量。［13］“嘉興模式”的亮點在于政府以靈活多樣的方式主動開放行政過程，保證公眾能夠有效地參與行政運行。除了在門戶網(wǎng)站集中發(fā)布污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開、企業(yè)自行監(jiān)測結(jié)果公開等公眾關(guān)心的信息外，還在官方網(wǎng)站上開辟“公眾參與”專欄，報道公眾參與環(huán)境治理的熱點新聞；將每月一號和十五號定為局長信訪接待日；環(huán)保局長實名微博直播報道熱點污染事件的處理情況。

2.合作伙伴。當今的公共行政發(fā)展過程中，一股迅猛的改革潮流就是通過采納新戰(zhàn)略重新構(gòu)建公民與行政權(quán)威的合作伙伴關(guān)系。［14］政府從回應(yīng)走向合作已經(jīng)成為新一代公共行政的現(xiàn)實圖景。在環(huán)境治理的主體中，公眾不再是顧客，而是與政府合作的利益相關(guān)者。嘉興的 “點單式”環(huán)保執(zhí)法——公眾代表隨機點名抽查企業(yè)，與環(huán)保部門、媒體全程進行專項執(zhí)法的行動。“點單式”環(huán)保執(zhí)法增強了執(zhí)法部門的公開性，不僅有利于提高行政執(zhí)法的公信力，亦加深市民、企業(yè)和政府之間的合作，共同治理環(huán)境。

3.授予權(quán)力。授權(quán)意味著重新設(shè)計政府直控的行政過程，公眾可以參與政策制定及實施的過程，為相關(guān)群體表達合理訴求，產(chǎn)生明顯的參與效果，是激勵公眾持續(xù)參與的動力。嘉興通過公開招募、遴選的市民代表對污染企業(yè)“戴帽”“摘帽”和建設(shè)項目審批有“否決權(quán)”、對排污企業(yè)抽查有“點名權(quán)”以強化對環(huán)境執(zhí)法的公開監(jiān)督、案件陪審員對污染企業(yè)的環(huán)境行政處罰有“票決權(quán)”。合作、授權(quán)等深層次參與有益于利益相關(guān)者：公眾可以依托參與平臺發(fā)揮力量維護自身的合法權(quán)利，而政府部門可以借助公眾參與解決其難以著力的領(lǐng)域，企業(yè)則可以更好地承擔社會責任，共同發(fā)展。

四、探索：政府驅(qū)動下的公眾參與

西方的公眾參與有著雄厚的社會資本基礎(chǔ)，社會發(fā)育較為成熟。而我國的公眾參與，建立在政府集權(quán)的基礎(chǔ)上，加之社會發(fā)育遲緩，注定了公眾參與過程中會存在一系列問題。由于政府的“管理剛性”，很多地方政府只是迫于上級領(lǐng)導(dǎo)的壓力而做出的姿態(tài)，實際上可能還持猶豫的態(tài)度，因此改變基層地方政府的認知是首要的工作。“嘉興模式”的成功之處在于政府以極大的熱情推動公眾參與。中國的制度優(yōu)勢可以最大限度地調(diào)動和運用各種社會資源，自上而下強力推動公眾參與，最終演變成自上而下與自下而上共治的參與格局。

（一）宣傳認同支撐主動參與

1.環(huán)保宣傳。需要謀劃好宣傳內(nèi)容與形式的結(jié)合，以接受環(huán)保教育為主線，靈活多樣地將主題教育融入宣傳活動之中，提升參與者的認同感和融入感。尤其是要加強環(huán)境危機宣傳，去除冷漠，使公眾能切身感受到環(huán)保與自身利益息息相關(guān)，例如環(huán)保部部長陳吉寧評價柴靜的紀錄片 《穹頂之下》：“從公眾健康的角度喚醒公眾的環(huán)保意識，值得敬佩”。良好的環(huán)境是公眾最基本的利益保障，通過鮮活明快的宣傳載體將環(huán)保理念、知識、技能進行傳播，能夠在社會中引起共鳴，起到良好的宣傳效果。同時還要加強對破壞環(huán)境做法的處罰力度與宣傳，從根源上震懾環(huán)境違法行為。

環(huán)境治理的參與需要專業(yè)知識的支撐。在嘉興的參與實踐中，有市民檢查團成員對污染水質(zhì)取樣時，直接灌至礦泉水瓶中。這樣的作法會對檢測數(shù)據(jù)造成誤差，影響參與效度。因此，政府應(yīng)該通過廣泛的環(huán)保知識科學教育，告知公眾污染物的影響及怎么去發(fā)現(xiàn)這些污染，提升環(huán)保參與技能。細致的環(huán)保教育可以保證有效的監(jiān)督。

2.情感認同。在環(huán)境治理參與實踐中，退休老同志和在校大學生是主要群體，他們也是中國最具公共精神的精英人士。群眾路線是我黨根本工作路線，也是我黨制勝法寶，在新的時代背景下，更要將其發(fā)揚光大。中國文化以家庭為本位，建議充分發(fā)揮退休老同志、在校大學生等骨干的示范效應(yīng)，通過他們的言傳身教，贏得周邊親人、朋友的情感認同，構(gòu)筑環(huán)境參與的輻射網(wǎng)，培育更廣泛的公眾參與。

（二）公開互動貫穿參與過程

1.信息公開。信息公開是公民參與的制度保障，當前公眾參與較好的國家，民眾均有較高的環(huán)境知情權(quán)。雖然《政府信息公開條例》、新《環(huán)保法》均規(guī)定了政府在環(huán)境信息公開方面的義務(wù)，但地方政府是信息的擁有者，其執(zhí)行情況決定著信息公開政策的落實程度。除了強化政府責任，主動信息公開、尤其是污染源的公開，更直接的方式是公眾的田野調(diào)查，因為直觀的感受遠比冰冷的數(shù)字更有說服力。建議將當前一些地方政府嘗試的“環(huán)境開放日”活動常態(tài)化，在不影響企業(yè)正常運營的情況下，不定期地接受媒體、社會組織、公眾代表參觀，實現(xiàn)從項目規(guī)劃、施工到運營的全過程監(jiān)督，有利于提升企業(yè)社會責任，形成良好的互動氛圍。

2.有效回應(yīng)。傳統(tǒng)的行政模式、思維方式、執(zhí)政手段導(dǎo)致了政府回應(yīng)從整體上來看還處于低回應(yīng)的狀態(tài)，［15］從被動回應(yīng)變?yōu)橹鲃踊貞?yīng)就需要發(fā)揮微博、微信公眾號等新媒體的渠道作用，形成政府回應(yīng)的輿論倒逼機制，建議環(huán)保局長開通微博，直播百姓關(guān)注的污染事件及其處理情況，避免小道消息、謠言等非正規(guī)渠道消息的傳播，防止盲目化、情緒化的社會運動。此外，對百姓留言、提問等官方回復(fù)進行制度規(guī)范，明確政府回應(yīng)責任主體，對答非所問、千篇一律等“僵尸”性回應(yīng)予以責任追究。

（三）授權(quán)合作提升參與層次

1.監(jiān)督與服務(wù)相結(jié)合。當前我國改革已進入“深水區(qū)”，相對于醫(yī)療、教育、社會保障等其他利益糾葛錯綜復(fù)雜的領(lǐng)域，環(huán)境服務(wù)是政府簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變較易著力的領(lǐng)域，應(yīng)該加快改革、創(chuàng)新的步伐。長遠來看，轉(zhuǎn)變政府直控的環(huán)境管理模式，將政府角色從行政主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)提供型是必然趨勢。但當前，在政府驅(qū)動為主的前提下，政府應(yīng)該為公眾參與環(huán)境治理提供空間平臺，授予公眾全程參與環(huán)境治理的權(quán)力，充當企業(yè)與公眾的“聯(lián)絡(luò)人”，監(jiān)督、指導(dǎo)公眾的環(huán)境參與行為。創(chuàng)新授權(quán)合作的方式、方法，提升公眾參與的層次，并以此作為深化政治體制改革的推動力。建議將此納入干部考核，公眾能否主動參與及參與是否有效，與政府的理念、與實實在在的放權(quán)有關(guān)。

2.政府管理與社會自治相結(jié)合。與國外的公眾參與相比，缺乏組織化依托是我國公眾參與面臨的突出問題。嘉興環(huán)保聯(lián)合會、市民檢查團等參與平臺能夠有效運轉(zhuǎn)，得益于嘉興市政府的政策及資金支持。鑒于我國社會組織發(fā)展不成熟、草根力量相對較弱的現(xiàn)狀，政府應(yīng)該提供資金支持、培育社會組織并引導(dǎo)其良性發(fā)展。在北京、上海等地均出現(xiàn)了“社會組織孵化器”，政府培育社會組織的現(xiàn)象。任何事物的發(fā)展都是從無到有、從弱小到強大，公眾參與同樣如此。在這個階段，政府可以牽頭，搭建一些類似市民環(huán)保檢查團等參與平臺，為平臺的運行提供人力、物力、財力等方面的支持。雖然可能形式大于內(nèi)容，深度參與有限，但可以表明政府授權(quán)社會的決心。形成合作關(guān)系的關(guān)鍵是建立彼此的信任，以“完全值得信任”代替“不完全信任”［16］。當社會力量成長到一定程度后，政府為主體的治理結(jié)構(gòu)就應(yīng)該重組，在現(xiàn)有參與者內(nèi)逐步建立具有法人地位和相對自主和協(xié)作的環(huán)保社團組織，實行既有分工自治又有集中指揮、統(tǒng)一協(xié)助的管理模式。

當然，公眾參與不斷地進行的時候，需要思考參與機制的持續(xù)性，因此，鼓勵參與的機制應(yīng)該被制度化。制度化的目的是防止不確定性的發(fā)生，防止參與工作隨著政府首長的關(guān)注點而改變。嘉興市出臺《嘉興市環(huán)保市民檢查團組織管理辦法》，確保市民檢查團的活動范圍和權(quán)限，以此保障參與活動的正常化和規(guī)范化；溫州市制定《社區(qū)（村居）群眾性環(huán)保自治組織建設(shè)工作實施方案》探索群眾性的自治環(huán)保組織建設(shè)。通過制度化、規(guī)范化的政策保障，將有益探索和實踐形成完整規(guī)范、行之有效的治理之道。

注釋：

①資料來源：新華網(wǎng)。http：//news.xinhuanet.com/city/2014-04/22/c_126417162.htm

②一些政府部門在微博、政務(wù)直通車等網(wǎng)絡(luò)平臺上回應(yīng)公眾的訴求時答非所問或者千篇一律，使參與平臺流于形式，有些甚至被稱為“神回復(fù)”。例如，一位網(wǎng)民向“昆明市長熱線”的微博賬號提問當?shù)氐腜X項目有沒有聽證？昆明市政府回復(fù)為：“項目建設(shè)和生產(chǎn)過程中將本著對人民高度負責的精神，在相關(guān)區(qū)域設(shè)置環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強對企業(yè)全過程的監(jiān)督檢查，嚴格進行監(jiān)測監(jiān)管，確保企業(yè)達標排放。”

③資料來源：土壤不能承受之重，財新周刊，2013（3）：62-68.

④資料來源：參與者的訪談。

⑤資料來源：《中國環(huán)境報》，2013-5-23.

參考文獻：

［1］晉海.我國基層政府環(huán)境監(jiān)管失范的體制根源與對策要點［J］.法學評論，2012，（3）.

［2］Stivers C.The Public Agency as Public Active Citizenship in the Administrative State［J］.Administration and Society，1990（1）：247.

［3］王雁紅.公共政策制定中的公民參與——基于杭州開放式政府決策的經(jīng)驗研究［J］.公共管理學報，2011，（3）.

［4］Kettering Foundation.The Public's Role in the Policy Process：A View from State and Local Policy Makers［M］.Dayton，OH：Kettering Foundation.

［5］林卡、易龍飛.參與與賦權(quán)：環(huán)境治理的地方創(chuàng)新［J］.探索與爭鳴，2014，（11）.

［6］Stern P.C.Toward a coherent theory of environmentally significant behavior［J］.Journal of Social Issues，2000，56（3）：407-424.

［7］王磊、鐘楊.中國城市居民環(huán)保態(tài)度、行為類別及影響因素研究［J］.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2014，（6）.

［8］曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯［M］.上海：上海三聯(lián)書店，1995.

［9］朱謙.公眾環(huán)境行政參與的現(xiàn)實困境及其出路［J］.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2012，（1）.

［10］加布里埃爾·阿爾蒙德、小鮑威爾.比較政治學：體系，過程和政策［M］.上海：上海譯文出版社，1987.

［11］King，Cheryl S.，Kathryn M.and Bridget O'Neill Susel.The Question of Participation：Toward Authentic Public Participation in Public Administration［J］.Public Administration Review，1998（4）：317-326.

［12］羅家德、孫瑜等.自組織運作過程中的能人現(xiàn)象［J］.中國社會科學，2013，（10）.

［13］李學.非結(jié)構(gòu)性改革、官僚組織與透明政府建設(shè)［J］.公共管理學報，2009，（4）.

［14］Vigoda Eran.From Responsiveness to Collaboration：Governance，Citizens，and the Next Generation of Public Administration［J］. Public Administration Review，2002，62（5）：527-539.

［15］陳新.微博論政與政府回應(yīng)模式變革［J］.上海行政學院學報，2012，（1）.

［16］Fisher，R.，Brown，S.Getting Together：Building a Relationship That Gets to Yes［M］.Boston：Houghton Mifflin，1998.

（責任編輯 矯海霞）

孫榮 男（1953-）同濟大學經(jīng)濟與管理學院教授 博士生導(dǎo)師

中圖分類號：D912.6

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）04-072-（9）

*本文系國家社科基金重點項目“建立健全政府向社會力量購買公共服務(wù)機制研究”（批準號：14AZZ011）、教育部人文社會科學青年基金項目“環(huán)境敏感期鄰避沖突的預(yù)警機制研究”（批準號：13YJC630190）、上海市晨光計劃“鄰避沖突治理中的公民參與”（編號：14CG60）的階段性成果。

收稿日期：2016-5-10

作者簡介：辛方坤 男（1984-）上海政法學院副教授 博士

Public Participation in Environmental Governance：A Case of Partnership and Authorized in Jiaxing City

Xin Fangkun/Sun Rong

Abstract：Public participation in environmental governance has risen to the national will.However，there is lack of detailed operational researches from the current participation into effective participation.The local partner of the EU-China Environmental Governance Project--Jiaxing"environmental democracy"is selected in this study，using the method of case study and comparative study to analyze the power system、operating system and enhanced system of"Jiaxing model".The relevant experience and practices of Jiaxing government in promoting public participation are summarized in this study.Different from the mode of bottom-up in western countries，China's public participation need active practice of local governments.This study proposes three step strategies of public participation in order to realize the governance of the combination of top-down and bottom-up.

Keywords：Public Participation；Environmental Governance；Partnership and Authorized