政府管制視角下民族地區社區衛生服務體系建設研究

牛聰　劉夢穎

摘 要：隨著我國醫療衛生體制改革的深入，社區衛生服務作為基層醫療制度建設的重要環節，得到了越來越多的重視。民族地區經濟水平較低，醫療衛生水平欠發達等特點要求政府給予更多的重視。本文以新疆為例，從政府管制的視角出發，描述了當地醫療衛生機構的設置，資源配置以及人們的態度等現實情況，分析了當地醫療衛生服務體系建設過程中存在的社區衛生資源分配不均，社區衛生服務機構建設及管理不規范，相關制度建設不完善等問題，并對此提出了建議。

關鍵字：社區衛生服務體系；民族地區；政府管制

1 前言

深化醫藥衛生體制改革的總體目標是建立健全覆蓋城鄉居民的基層醫療衛生制度，提供安全有效、方便廉價的基本醫療服務，為提高人民群眾的健康水平提供保障。社區衛生服務建設正是基層醫療衛生制度建設的一個重要環節。隨著我國醫療改革的進步深入，社區衛生服務的作用也在不斷凸顯，政府對社區衛生服務的建設更加重視。早在1997年，國家就明確提出，要“改革城市衛生服務體系，積極發展社區衛生服務，逐步形成功能合理、方便群眾的衛生服務網絡”1。2006年國務院發布的指導意見強調了社區衛生服務是城市衛生服務重要組成部分，要大力發展社區衛生服務2。2015年國家衛計委根據醫改實行情況發布了相關指導意見，并針對規范社區衛生服務管理，提升社區衛生服務質量和能力提出相關意見3。推進社區衛生服務，加強社區衛生服務體系建設既是深化醫改的要求，也是滿足國民醫療健康的需求。

新疆作為少數民族自治區之一，具有經濟發展水平較低，居民生活貧困，醫療條件相對不發達等特征，所以社區衛生服務體系建設對于我國民族地區有著更為重要的意義。本文以新疆為例，針對它的社區衛生服務體系建設進行研究，分析民族地區在社區衛生服體系建設中的經驗與不足，提出建議。

2 政府管制視角下新疆社區衛生服務體系建設現狀

政府管制理論對社區衛生服務的影響與作用必須要遵循醫療服務市場的基本規律，明確社區衛生工作在醫療服務體系中的位置，通過市場調節機制和社區管理的融合有效的提升社區衛生服務水平4。政府需要以管制的手段做好“按需分配”力求達到社區衛生資源利用最大化。同時通過對市場環境的調控，機構與中心人員的定位，以及對人民群眾的需求等進行引導，加強宏觀調控。

（一）社區衛生服務資源配置有所改善，總體水平較低

近年來，新疆政府在不斷加大在社區衛生服務建設的投入，增加醫用經費，添置設備，同時加強社區衛生服務人員隊伍建設。經過努力，當地的社區衛生資源有了較大的改觀。根據統計，2015年，新疆從事社區衛生工作人員達到9985人；2013年社區衛生服務機構公有床位2951張。但是與發達地區相比，新疆社區衛生服務資源還不足，資源配置不均衡，區域差距大。

（二）社區衛生機構數量顯著增加，建設走向多元化

社區衛生機構建設是社區衛生體系建設的重要環節，包括社區衛生服務中心和社區衛生服務站。社區衛生服務中心主要以政府舉辦為主，通過對醫院和國有企事業單位所屬醫療機構等進行轉型或改造；而社區衛生服務站的舉辦主體較為多元化，包括政府、社區衛生服務中心、各類醫院以及其他社會力量等。截至2015年，新疆共有870家社區衛生服務機構，與2013年的相比，增長了94家。其中98家社區衛生服務中心和240家社區衛生服務站為政府舉辦。

（三）通過政策引導群眾，增加社區衛生資源利用率

新疆的社區衛生服務機構的利用率少于醫院的使用情況。因此，新疆政府出臺了一系列的政策，對群眾進行引導，使他們由公立醫院轉向社區衛生服務機構。因此社區衛生服務機構的利用率也越來越高，患者開始認可社區衛生服務機構，但是總體而言患者還是更認可由政府投資建設的衛生服務機構。

3 政府管制視角下新疆社區衛生服務體系建設存在問題及原因分析

（一）社區衛生資源分配不均

一方面，政府在進行社區衛生資源配置的過程中資源分配地域不均衡，違背了均等化原則，中心縣市擁有的衛生資源要遠高于其周邊縣市。另一方面缺少維持均等化的條件，即缺少一只充足穩定的高素質人才隊伍。新疆地區的社區人才資源配置亟待改善。當地人員配置結構不合理，編制內人員數量有限，兼職人員比例較高，流動性強，不利于人才隊伍的穩定和服務提供的實效。

（二）社區衛生服務機構建設及管理不規范

首先，部分政府舉辦的社區衛生服務中心未建制，不具有獨立法人資質。其次，人員編制問題尚未解決，造成社區衛生服務機構人手不夠而無法正常運轉，降低部分工作人員的積極性5。最后，部分縣市準入門檻較低，導致衛生服務機構水平參差不齊。在轉型的過程中，部分縣市衛生行政部門監管不嚴，致使許多方面達不到要求的機構轉為社區衛生服務機構，影響了整體的質量。

（三）相關制度建設不完善

第一，有效的監管機制尚未建立。從政府管制的視角來看，政府負有對相關社區衛生服務機構進行監管的責任，但是實際上，新疆沒有建立起一套規范的監管機制。第二，缺乏合理的績效考核機制，政府舉辦社區衛生服務的模式會導致主體天然激勵機制失靈，如果再沒有科學的績效考核和晉升機制，難以調動人員積極性，影響機構的效率。第三，補償機制建設不完善，不能有效的引導居由公立醫院轉向社區衛生服務機構。

4 基于政府管制視角的對策建議

（一）加大財政投入，合理資源配置

在進行社區衛生服務機構建設時要考慮地區差異，針對貧困縣市加大政府投資力度，而針對較發達的縣市則有意識的引導醫院或其他社會力量進行建設，適當投資。并根據人口數量來確定機構的數量，形成社區衛生服務網，互通有無。政府還應提高社區衛生服務機構工作人員的待遇，明確晉升途徑，引導高素質人才加入；增加培訓機會，提高社區衛生服務人員的整體素質。同時注意專業搭配合理化，引導專業人才加入隊伍，增加預防保健人才的數量，發揮社區衛生服務機構在疾病預防和保健方面的作用。

（二）規范社區衛生服務建設和管理

要進一步規范社區衛生服務機構建設，明確其獨立法人地位，將社區衛生機構同公立醫院徹底剝離，為運行機制改革提供操作空間。同時解決人員編制問題，增強人員工作積極性，以保證社區衛生服機構的可持續發展。并設立嚴格的準入制度，明確其他機構轉為社區衛生服務機構時要達到的標準，嚴格控制審查和轉換程序，保證社區衛生服務機構的質量。

（三）完善相關制度

首先，建立完善的監管機制，運用多種方式對社區衛生服務機構進行監管，政府要善于調動居民和居委會等其他主體的力量來對其進行監管，將社區治理和衛生服務體系建設相融合。其次，要建立科學合理的績效考核和晉升機制，調動工作人員的積極性，提高工作效率。最后要完善相應的補償機制，可以根據疾病種類確定補償金額，設置合理的起付點，引導社區居民由公立醫院轉向社區衛生服務機構，緩解公立醫院的壓力。

參考文獻

[1]《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》. [EB/DL].1997

[2]國務院關于發展城市社區衛生服務的指導意見 [EB/DL].2006-2

[3]關于進一步規范社區衛生服務管理和提升服務質量的指導意見[EB/DL].2015

[4]李卉.政府管制視角下城市社區衛生服務需求影響因素及對策研究.[D].吉林大學.2012

[5]趙琨，姬長海.社區衛生服務體系建設項目理論評價案例：來自新疆石河子市的經驗.[J]中國衛生經濟.2010-3