蘇北地區農村飲水安全工程可持續管理模式研究

陳　菁　吳　雙　胡　陽　王滇紅　孫伯明

(1. 河海大學 水利水電學院 南方地區高效灌排與農業水土環境教育部重點實驗室，南京　210098； 2. 南京市三汊河河口閘管理處，南京　210000； 3. 江蘇省水利廳， 南京　210000)

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蘇北地區農村飲水安全工程可持續管理模式研究

陳菁1吳雙1胡陽2王滇紅3孫伯明1

(1. 河海大學 水利水電學院 南方地區高效灌排與農業水土環境教育部重點實驗室，南京210098； 2. 南京市三汊河河口閘管理處，南京210000； 3. 江蘇省水利廳， 南京210000)

摘要：飲水安全工程的建后管理直接決定了國家投資能否發揮效益．在蘇北地區農村飲水安全工程運行管理現狀梳理與其存在問題分析的基礎上，從理論層面分析論證農村飲水安全工程的性質，論述以政府主導社會參與運行管理為指導思想的合理性，針對蘇北地區普遍存在的3種不同的供水模式分別提出相應的具體的管理模式，并分析各類管理模式的特點及適用條件．

關鍵詞：農村飲水安全工程；運行管理；準公共物品；社會福利

農村飲水安全工程是一項事關農民切身利益的重大民生工程．我國自2006年起開始全面開展農村飲水安全工程建設，“十一五”期間累計完成投資1 045億元，累計建設各類農村集中供水工程18.9萬處，新增供水能力1 680萬m3/d，解決了2.1億農村人口的飲水安全問題[1]；“十二五”期間全面解決農村飲水安全問題，累計投資1 750億元，解決了2.98億農村人口的飲水安全問題和11.4萬所農村學校飲水安全問題[2]．為了使國家投資發揮效益，實現改善民生的國家目標，面廣量大的飲水安全工程的長效管理和可持續運行成為最為關鍵、迫在眉睫的問題．近年來，各地水利工作者積極探索、實踐農村飲水安全工程的運行管理，取得了一定的成效，但仍然存在著許多問題亟待研究解決，特別是在建后管理方面尚無十分成熟的經驗，部分工程運行困難、管理不善，使得當地飲水安全問題得不到徹底解決[3-4]．本文在分析江蘇省蘇北地區農村飲水安全工程運行管理現狀與問題的基礎上，通過對飲水安全工程的準公共物品性質與社會福利性質進行分析，針對現有的供水模式分別提出可行的管理模式，以便能更加科學、合理地做好飲水安全工程的運行管理工作，實現農村飲水安全工程的良性運行．

1蘇北地區農村飲水安全運行管理現狀與問題

江蘇省從2005年起開始實施農村飲水安全工程，蘇南地區已實現城鄉供水一體化，全面解決了農村飲水安全問題；蘇北地區結合區域供水管網延伸和集中式供水工程的建設，各市、縣探索實踐農村飲水安全工程的運行管理辦法，嘗試了多樣化的模式，取得了一定的成效．但是，受各地社會經濟發展條件、供水工程模式、水源條件、工程產權遺留問題、地方政府重視程度等因素影響，農村飲水安全工程在運行管理方面仍存在一些問題．

1.1蘇北地區農村飲水安全運行管理現狀

由于農村飲水安全工程具有點多、面廣、管線長、用水量小、情況復雜多變等特點，蘇北地區各地方政府因地制宜地采取了多種供水方式，可歸結為以下3類．

1)區域一體化供水工程，又稱城鄉一體化供水，是指統籌城市供水和農村供水，從水廠制水到用戶用水，由城鄉供水公司實行城鄉統一管理，使本區域內城市、鄉鎮的供水在價格、質量、服務等方面趨向一致，達到“同城、同網、同質、同價”．區域一體化供水是農村供水今后發展的必然趨勢．目前南通的啟東、鹽城的大豐、泰州的姜堰等地采用這一供水方式．

2)區域供水延伸工程，是指通過延伸擴張城市供水管線，使城市供水覆蓋到周邊的鄉鎮和村莊．城鄉供水公司制水后批發給鄉鎮供水公司，鄉鎮一級供水的運行管理與城市供水分離．區域供水延伸工程有效利用了現有面向城市供水的水廠的富余供水能力，水質水量有保障．揚州的高郵等地采用這一方式．

3)鎮村聯網供水工程，是指在水源、水量、水質能夠滿足條件，且人口相對集中的鄉鎮和村莊，將多個村鎮供水管線聯網成片，形成一個供水系統，對多個村鎮的居民實行集中供水的供水工程．該供水方式目前在全省各地應用最為廣泛，較為典型的如徐州的豐縣、連云港的贛榆縣、淮安的楚州區等地．

雖然蘇北地區所采取的供水方式多種多樣，但目前農村飲水安全工程運行管理大多仍依托地方水利部門直接管理．此類運行管理方式專業化水平較高，管理相對規范；但工程所有權不明晰，不能將企業運營和政府監管職能分開，工程運營管理不具備明確利益和責任主體．同時也有少部分工程的運行管理在個人承包管理的基礎上建立供水管理協會進行監督管理，但供水協會對各水廠約束性不強．

1.2蘇北地區農村飲水安全運行管理中存在的問題

1)供水成本高，水價標準低．一方面，農村居民居住分散，管線長，工程運行成本高．而當地農村人口中青壯年多外出務工，常住人口較少，用水量小，供水規模遠小于設計供水能力，進一步提高了工程運行成本．而另一方面水價偏低，水費難以支持工程的日常運行與維護費用，部分水廠收不抵支，運營困難．

2)用水戶參與度低．在傳統社會經濟體制的影響下，農村居民缺乏對飲水安全工程的自主管理意識，用水戶對工程的運行管理以及監督的參與較少，參與意識普遍較低．

3)監管力度不夠．農村飲水安全工程的建后管理是一個關鍵的任務，且政府主管部門應在其中發揮重要作用．政府應通過行業管理行使其監管職能，包括水質監管、水價監管、供水服務質量監督以及應急機制等，以確保農村飲水安全工程長期、有效運行．但目前政府主管部門對農村飲水安全工程的監管相對薄弱．

4)服務水平較低．部分供水企業和水廠沒有嚴格按照水利部《村鎮供水站定崗標準》實行定崗和定編，一方面管理人員超標，致使工程供水成本增加；另一方面水廠缺乏專業人才，管理人員專業技術匱乏，難以滿足工程運行、維護、管理等工作要求．

2農村飲水安全工程性質的理論分析

農村飲水安全工程具有社會屬性、經濟屬性和政治屬性等多種屬性，相應地，其工程建設和運行管理有一定的特殊性．因此，農村飲水安全工程的運行管理必須以合理確定其性質為基本前提．

2.1農村飲水安全工程的準公共物品性質

獲得安全的飲用水是人民群眾的基本需求和基本權利．作為保障農村居民基本生存條件的公共基礎設施，同時也是農村公共衛生體系的重要組成部分，農村飲水安全工程具有明確的公益屬性或公共屬性(公共物品基本特征)．另外，農村居民飲水作為家庭消費品，具有自利性和排他性，而且在具有兩個或兩個以上供水主體時，水的消費就具有了競爭性．因此，農村供水工程可以界定為準公共物品．

農村飲水安全工程作為準公共物品，具有一定的特殊性．首先，是運行成本較高．農村布局松散，人口密度低且分布不均勻，致使管線鋪設長度較長且單位長度管線利用效率較低，致使建設成本和日常運行維護成本相對較高．其次，是收益回報較低．目前我國農村總體經濟水平不高，作為農村飲水安全工程的服務對象，農村人口收入水平相對較低，消費能力也比較弱，致使農村飲水安全工程的經濟回報率較低．因此，解決農村飲水問題，保障農村居民的基本生存條件和身體健康，需要公共財政給予大力扶持．

2.2農村飲水安全工程的社會福利性質

經濟發展水平及經濟增長速度是一個國家構建社會保障制度促進社會和諧的決定性變量，并且由于福利剛性的作用，人們對社會福利的需求總是大于等于經濟增長速度．我國現階段的物質積累還處在一個比較基礎的階段，以我國現有經濟水平開始實施全面的福利制度是困難的．但我國構建和諧社會的目標之一就是逐漸縮小貧富差距和城鄉差距，實現社會公平．事實證明，由于社會保險和公共服務領域的信息不對稱，政府主導下進行資源再分配的福利經濟制度往往比個人和企業運轉更為集約和有效．農村飲水安全工程是一項惠民利民的基礎工程，獲得安全的飲用水是人的基本權利．由政府制定福利措施，保護農民這個弱勢群體的基本權利和利益，避免飲用水質不良的飲用水，降低與飲用水質有關的各類疾病的發生率，提高生活品質，是符合福利經濟學基本原理的．

3農村飲水安全工程可持續管理模式探索

根據國內外對公共物品的研究，公共物品并不一定完全由政府提供．對于目前實施的農村飲水安全工程，政府可以作為投資與建設的主體，但并不需要仍作為工程運行管理的主體．政府部門的職責是加強對供水行業的指導、監督，提供相應服務，保障工程長期發揮效益．因此，組建供水公司，實行市場化運作、企業化經營，服務農村用水群眾，即政府主導、社會參與是農村飲水安全工程運行管理的發展思路．根據這一指導思想，針對上文提及的3類供水工程分別構建可行的管理模式．

3.1區域一體化供水管理模式

3.1.1模式構建

本模式的基本思路是：縣水利主管部門掌握各類農村供水工程的所有權，并將工程的經營權交由城鄉一體化供水公司，由其負責區域內農村供水工程的運營和管理．由城鄉一體化供水公司設立農村供水管理部，具體負責面向農村的供水工作，實行專業化管理、企業化運營，其職責包括直接管理鄉鎮供水服務站，維護區域內從水廠到鄉鎮的供水主干管網和增壓站等供水設施．區域供水范圍內以鄉鎮為單位，由農村供水管理部負責組織成立鄉鎮供水服務站，其職責為抄表到戶、收取水費，并維護鎮到村、村到戶的供水管網．在這個管理體系中，水利主管部門不直接參與農村供水工程的運行與管理，只負責對其監督、指導，并提供必要的政策支持．鄉鎮一級成立鄉鎮農村供水監督委員會，監督鄉鎮供水服務站的運行與供水服務，該委員會由用水戶代表、鄉鎮水利站代表和鄉政府代表組成．

該模式的管理體系如圖1所示．

圖1　區域一體化供水管理模式體系圖

3.1.2模式特點及適用條件

該模式特點為：①制水與供水分離；②所有權與經營權分離；③專業化管理與企業化經營；④鄉鎮政府、水利站與用水戶參與監督．

其適用的條件如下：①實行區域供水范圍內已完成了對原有鎮村供水水廠的妥善處置，不存在產權問題；②有穩定的地表水源，水量可滿足區域供水需求，水質符合GB3838的要求；③供水區域內農村居民居住相對集中；④工程建設投資較大，需要地方政府財政大力支持．

3.2區域供水延伸管理模式

3.2.1模式構建

本模式的基本思路是：由縣政府、水利等相關部門組建城鄉供水公司，或聯合水務投資公司等共同組建城鄉供水公司，負責水廠制水、水廠到鄉鎮的供水管網等鎮以上供水工程的維護與管理；由各鄉鎮政府組建鄉鎮供水服務公司，負責鄉鎮增壓站、鎮到村及村到戶供水管網等鄉鎮以下供水工程的維護管理，向用水戶售水并提供相關服務．城鄉供水公司將生產的成品水批發給鄉鎮供水服務公司，各鄉鎮供水服務公司在經過加壓加氯后將水零售到戶．各鄉鎮供水服務公司實行自主經營，獨立核算，自負盈虧．在這個管理體系中，水利主管部門和鄉鎮水利站只負責農村飲水安全工程的建設，而不直接參與農村供水工程的運行與管理，只負責對城鄉供水公司和各鄉鎮供水服務公司進行監督、指導，并提供必要的技術和政策支持．鄉鎮政府作為鄉鎮供水服務公司組建的責任主體，應做好對其管理和監督．

該模式的管理體系如圖2所示．

圖2　區域供水延伸管理模式體系圖

3.2.2模式特點及適用條件

該模式的特點為：①集中制水、分級供水、批發售水；②明確工程經營權，實行分級管理；③專業化管理、企業化經營；④充分發揮鄉鎮政府職能作用．

其適用的條件如下：①實行區域供水延伸的地區已完成了對原有鎮村供水水廠的妥善處置，不存在產權問題；②城鄉供水公司供水能力富余，具有向農村延伸供水的能力，應優先考慮發展區域供水延伸；③區域供水實施中遇到阻力較大，困難較多時，宜考慮這一模式，充分發揮鄉鎮政府的積極作用，有助于工程的快速推進；④配套管網的鋪設投資較大，需要各級政府財政的強力支持．

3.3鎮村聯網供水管理模式

3.3.1模式構建

針對村鎮水廠用水戶分散、規模較小等特點，確定本模式總體思路如下：采取縣鄉兩級管理的形式．由縣水行政主管部門批準成立隸屬于水利(務)局的縣級供水總公司，該公司實行企業化經營．縣水行政主管部門將產權屬于國家所有或集體所有的農村飲水安全工程委托給供水總公司經營管理，供水公司獲得工程經營權．以鄉鎮為單位，依托水利站成立鎮級供水分公司，鎮級分公司為水利站的下設機構，同時接受縣級供水總公司的監督與指導．縣級供水總公司監督管理各分公司的經營管理行為，并向其提供工程技術、管理服務指導．鄉鎮供水分公司依托水利站的內容包括接受水利站的技術服務與指導，同時分公司工作人員主要從水利站中擇優聘用，兼顧吸收有管理經驗的水利站富余人員，充分利用基層水利站的力量．分公司負責管理各鎮水廠，可采取直接管理與間接管理兩種方式．其中間接管理主要是指對于條件允許的地區，鎮級以下規模的水廠可以采取承包經營，此時鄉鎮供水分公司負責承包事宜，并監督控制承包行為．水利部門在協助、指導公司經營管理的同時，行使其行業監督職能．

該模式的管理體系如圖3所示．

圖3　鎮村聯網供水管理體系圖

3.3.2模式特點及適用條件

該模式特點為：①實現所有權與經營權的分離；②營造“內部激勵”機制；③強調政府監督職能；④發揮水利站管理優勢；⑤提出合理開展承包經營，實現監督與管理的合理分工．

其適用條件如下：①供水工程產權為國家或集體所有；②農村飲水安全工程以村鎮聯網形式為主體的地區；③多以地下水為水源，短期內難以實現區域聯網供水；④工程規模較小，運行成本較高，需要強化政府管理、獲得政府協助才能維持運行；⑤承包經營的管理方式適用于水利站人員較少、工作任務較重的地區，以減輕水利站管理農村飲水安全工程的壓力．

4結語

本文在蘇北地區農村飲水安全工程現狀普查和現狀分析、運行管理存在問題總結基礎上，從理論層面分析論證農村飲水安全工程的性質，提出政府主導、社會參與的運行管理指導思想．針對蘇北地區3種不同的供水模式，從產權歸屬、運行管理、監督體系等角度提出相應的管理模式，這3種模式在試點地區已得到較好應用，取得良好的運行管理效果．因此本文所提出的3種模式可供各級水行政主管部門參考，為其制定相應政策提供支撐，以便更加科學、合理地實施飲水安全工程的運行管理，實現農村飲水安全工程的良性運行．

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[責任編輯王康平]

收稿日期：2015-10-25

基金項目：國家自然科學基金項目(51079041);江蘇水利科技重點項目(2011562822)；江蘇省高校優勢學科建設工程資助項目

通信作者：陳菁(1964-)，女，教授，博士，主要研究方向為農村水利管理．E-mail：chinsei@163.com

DOI：10.13393/j.cnki.issn.1672-948X.2016.01.003

中圖分類號：TV674

文獻標識碼：A

文章編號：1672-948X(2016)01-0011-04

Study of Sustainable Management Mode of Rural Drinking Water Safety Project in Northern Jiangsu Province

Chen Jing1Wu Shuang1Hu Yang2Wang Dianhong3Sun Boming1

(1. Key Laboratory of Efficient Irrigation-Drainage and Agricultural Soil-Water Envionment in Southern China of Ministry of Education, College of Water Conservancy & Hydropower Engineering， Hohai Univ.， Nanjing 210098， China; 2. Nanjing Sanchahe River Estuary Sluice Management Office， Nanjing 210000， China; 3. Jiangsu Water Resources Department， Nanjing 210000， China)

AbstractThe management of rural drinking water safety project directly determines whether the national investment can play a benefit. Based on analyzing the current situation and existing problems of rural drinking water safety project in Northern Jiangsu province， the nature of rural drinking water safety engineering is analyzed and proved through theoretical analysis. This paper discusses the nature of rural drinking water safety engineering and the rationality of the government led-social participation in the operation management.

Keywordsrural drinking water safety project;operation management;quasi public goods;social welfare