關于高等學校教育規劃管理的幾點思考

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關于高等學校教育規劃管理的幾點思考

●何玉海王傳金

高等學校教育規劃是高等學校運用科學的方法對學校教育發展愿景及其實施方略予以謀劃的活動過程，而高等學校教育規劃管理是指通過教育規劃的制定與實施對高等學校教育予以管理的活動過程。高等學校教育規劃是教育規劃管理的前提，而教育規劃管理則是實現高等學校教育規劃的手段。實施規劃管理，要正確理解高等學校教育規劃的本質內涵，系統把握高等學校教育規劃的邏輯體系，確切認識高等學校教育規劃與管理的關系。只有這樣，才能實現高等學校教育管理的規范化、科學化，進而實施治理體系與治理能力的現代化。

高等學校教育規劃；高等學校教育規劃管理；高等教育

隨著高等教育事業的蓬勃發展，規劃管理越來越引起我國高校的重視，根據國家的統一部署截止到2010年底各高校普遍制定了學校教育規劃，至此我國高等學校從形式上駛入了高等學校教育規劃管理時期。制定高等學校教育規劃，實現規劃管理也是我國實現大學治理體系與治理能力現代化的重要舉措?，F在，我國各高等學校均已制定“十三五”教育（發展）規劃，并已逾開局之年，進入了“十三五”教育規劃實施時期。然而，筆者通過對上海地區部分高校教育（發展）規劃制定與實施情況的調查和對近20所高等學校教育（發展）規劃文本的研究發現，在我國部分高校規劃管理并沒有真正落實到實處，許多學校對教育規劃的本質與作用、規劃本身與規劃文本的關系、規劃的制定與規劃管理的關系、高等學校到底該制定哪些規劃以及各類規劃間的邏輯等問題的認識并不十分清楚，這些已嚴重影響了高等學校教育規劃與規劃管理的質量。在個別學校，“規劃規劃，鬼話規劃；隨便寫寫，墻上掛掛”的現象十分明顯。我們說，高等學校教育規劃是通過嚴密的調查、分析與論證做出來的，謀劃出來的，而不是幾個人寫出來的，編制出來的，高等學校教育規劃本身就是決策，就是學校管理活動與過程。學校教育管理的前提是規劃的科學制定，規劃的制定就是為了實現科學的規劃管理。只有對高等學校教育規劃的本質與作用、類型與整體結構、規劃與規劃管理的本質予以正確的認識與理解，才能制定出科學的高等學校教育規劃，才能實現高等學校教育的規劃管理。因此，必須在正確認識高等學校教育規劃本質內涵的基礎上，通過調查、分析與論證對高等學校教育予以全面、系統規劃，確切把握高等學校教育規劃管理的內涵與意義，對高等學校教育實施科學的規劃管理。只有這樣，才能真正提高高等學校教育質量，為學生的成長與發展創造良好的環境與條件。

一、正確理解高等學校教育規劃的本質內涵

何謂教育規劃，迄今尚無統一的定義，但基本觀點是一致的。聯合國教科文組織在《全球教育發展歷史軌跡——國際教育大會60年建議書》中認為，“教育規劃是一個過程，旨在確認最佳的行動過程，說明問題、確定重點目標并提供最經濟合理的資源分配的方案?！盵1]《高等教育百科辭典》的解釋是，教育規劃可以被簡單的定義為 “對未來行動進行決策的準備過程”[2]。聯合國教科文組織國際教育規劃所在《教育規劃基礎》一書中認為，“教育規劃的核心任務之一是決定如何在動態變化的情境中，最佳地使教育系統那些盤根錯節的內外部關系保持合理平衡，并不斷將之引向指定的方向。”[3]教育學家羅伯特V.卡爾森（Robert V.Carlson）和凱瑞·沃爾德曼（Cary Awderman）從現代管理學的視閾對教育規劃予以系統研究后認為，“教育規劃為到哪里去，為什么到那里去，決定什么時候到達提供基本準則，旨在為個人、團體、組織和社會創造一種美好的未來?！盵4]由此可見，人們對教育規劃的認識與理解仁者見仁，智者見智，但對教育規劃的意義與作用的認識不謀而合。

教育伴隨著人類社會的產生而產生，發展而發展，實際上我們可以說有了學校教育就有了一定形式的教育規劃。正像聯合國教科文組織國際教育規劃所所言，“自教育機構誕生之日起，負責管理這些機構的人就得制定方方面面的日常規劃?！盵5]但是，具有當代意義的教育規劃始于20世紀60年代，其歷史并非久遠。一般認為具有當代意義的教育規劃的產生與發展大體經歷了四個階段：一是起步與興盛階段（1960-1974）；二是衰落與徘徊階段（1975-1984）；三是反思與恢復階段 （1985-1995）；四是振興與發展階段（1996-2005）。進入21世紀，教育戰略規劃的研究與發展進入了黃金時期。[6]教育規劃既有著悠久的歷史，又是現代社會的產物?！胺彩骂A則立，不預則廢”，現代社會教育規劃的作用顯而易見。聯合國教科文組織國際教育規劃所認為，“從最廣泛的通用意義上講，規劃是或者應該是整個教育管理過程中不可或缺的一部分。它可以幫助從教師到部長以及國會在內的各級決策者做出更為明智的決策，因為它可以幫助決策者更清楚地看待正在思考的那些目標，為實現目標可能采取的各種方案，以及每種方案可能產生的影響。”[7]有了教育規劃，就能避免頭痛醫頭腳痛醫腳、拆了東墻補西墻等不規范管理行為的發生，實現學校教育資源的合理配置與有效使用，進而為學生提供更加優質的教育服務，讓學生滿意，讓家長滿意，讓社會滿意。

那么，何謂高等學校教育規劃？迄今尚無具有說服力的定義。筆者認為，“高等學校教育規劃是指高等學校依據組織功能學原理、系統論和全面質量管理論，根據國家有關法律法規、大學章程以及學校的具體實際，通過科學而系統的分析、評估與論證，謀劃學校教育整體發展愿景與實施方略的活動和過程，以及呈現這一活動與過程結果的文本形式。”[8]能否科學界定與正確理解高等教育規劃的概念，直接關系到高等教育規劃制定的質量，關系到高等教育規劃貫徹與執行?？茖W的高等教育規劃的概念具有如下特征。

首先，具有明確的規劃制定主體。高等教育規劃的主體即高等學校教育規劃的制定者是誰。高等學校教育規劃是高等學校對一段時間內學校教育發展愿景與實施方略的謀劃以及對謀劃結果的文本呈現形式（規劃書）。這一規劃由高等學校自己而不是其主管部門制定，因此規劃的主體當然是高等學校自身。高等學校規劃的制定要廣納善言，全員參與。那種“隨便寫寫，墻上掛掛”，那種幾個人坐在辦公室“編制規劃”的做法顯然是做不出科學的規劃來的，當然也是對規劃本質與作用的曲解。

其次，具有明確的規劃制定依據。高等學校規劃的依據即高等學校制定教育規劃的根據是什么。筆者認為，高等學校教育規劃制定的依據有五：一是理論依據，即高等學校教育規劃是根據哪些基本理論，特別是教育基本理論制定的。組織學原理、教育學原理、系統論、全面質量管理論等是高等學校教育規劃制定的理論基礎；二是法律法規根據，遵守法律、法規是高等學校辦學與管理的前提，不能與國家的法律、法規相悖。高等學校教育規劃的制定必須遵守《憲法》，以《教育法》、《高等教育法》等教育相關法律法規為依據，遵守國家其他相關法律法規。三是國家或地方政府的“教育改革和發展規劃或綱要”，國家或地方政府的教育發展規劃或綱要是上位，高等學校的教育規劃要與之兼容，保持方向上的一致性；四是學校章程依據，學校章程好比學校內部的“憲法”，而高等教育規劃則處于學校章程的下位，教育規劃的制定必須以學校章程為依據；五是校情依據，高等教育規劃是高等學校各自的教育發展藍圖與愿景，必須以本校的具體實際為出發點和歸宿。

再次，明確的規劃制定方法與途徑。高等學校教育規劃的方法是指制定高等學校教育規劃的方式、手段與程序的總和。高等學校教育規劃是學校一段時期內的工作計劃，是對學校教育發展愿景與實施方略的謀劃。因此規劃不是“拍腦袋”拍出來的，更不是主觀臆斷的結果。而是采用科學的方法、手段、工具和策略，通過科學的調研、系統的分析、合理的論證與評估“做出來”的。在我國高等學校規劃的制定中，上到校長，下到教職員工對這一問題的認識普遍存在著偏差。因此，必須提高認識，否則就難以制定出科學、適用、有效的規劃。

還有，明確的規劃制定的主要內容。高等學校教育規劃的內容即高等學校教育規劃制定活動過程中要考慮與謀劃的各個方面。主要包括：設計與確定學校教育整體發展愿景、使命以及實現愿景目標、完成使命的最佳方案、實施方略、保障措施以及評價體系等。高等學校教育規劃是對學校教育發展愿景與實施方略的戰略謀劃，其核心是確定愿景目標，重點是實現目標基本方略和實現目標的保障措施與評鑒體系。高等學校教育規劃結構內容除了通過 “前言和引言”表述外，至少要從“總體戰略”（包括指導思想、發展定位、基本目標、工作方針、質量方針等）、“基本工作”、“實施方略”、“保障條件”、“管理評鑒”以及“附件”六個方面來表述。

最后，具有明確的規劃品質屬性。高等學校教育規劃的品質屬性是指高等學校教育規劃是一個由規劃活動、規劃過程和規劃結果的文本表現形式（即規劃書）構成的有機整體，具有三位一體的基本特征。也就是說高等學校教育規劃既是規劃活動又是規劃過程，同時還是規劃的文本形式。說它是規劃活動，是因為整個高等學校教育規劃從規劃方案制定到規劃開始與進行，從規劃文本的編制到規劃鑒定與評估，從規劃的實施到規劃改進與完善，都是由一個個活動有機構成的。說它是過程，是因為整個高等學校教育規劃從規劃方案的制定到規劃的開始與進行，從規劃的實施到規劃的持續改進等等，都是由一個個過程組成的過程系統。所謂過程是指“一組將輸入轉化為輸出的相互關聯或相互作用的活動。學生的培養與成長是一個十分復雜而漫長的過程，在學校教育中控制‘過程’要比控制‘結果’更為重要而科學”。[9]說它是一文本形式，是因為規劃活動與過程的結果需要通過文本（即規劃書）的形式呈現出來。

可見，高等學校教育規劃本身就是決策，就是管理，這就充分說明了它的復雜性。制定高等學校教育規劃，實施規劃管理，其前提是對高等教育規劃的本質與內涵予以系統、全面的認識與整體把握。

二、系統把握高等學校教育規劃的邏輯體系

出于不同的需要和管理目的，高等學校要從不同的視域來謀劃學校教育發展愿景與實施方略，這就必然會產生不同類型的高等學校教育規劃活動與過程，而高等學校教育規劃活動與過程的結果又需要用文字形式予以呈現出來，這就又產生了不同類型的高等教育規劃的文本。本質而言，高等學校教育規劃的類型也就是高等學校教育規劃活動及其文本的種類。高等學校教育規劃呈現出不同的類型，一方面是學校教育管理活動本身的復雜性使然，另一方面又是人們出于不同的管理需要或研究目的而人為進行的分類。

從組織職能層面上看，高等學校教育規劃類型有四：學校組織的教育（發展）規劃、中層組織的教育（發展）規劃、基層組織的教育（發展）規劃和個人（發展）規劃。學校這一組織的教育規劃即學校教育發展總規劃，是從宏觀的角度對學校教育發展的整體戰略性謀劃；中層組織的教育規劃即院（系）的教育發展規劃和中層職能部門發展規劃，是學校中層組織機構對本組織某一時段內整體發展的宏觀謀劃；基層組織的教育規劃即科（組）部門的教育發展規劃，是基層組織對本組織某一時段內教育整體發展的宏觀謀劃；個人規劃即學校組織中個人從宏觀方面對自己某一時段內的教育與發展的謀劃。

從規劃的性質上看，高等學校教育規劃的類型有二：學校這一組織的一般教育（發展）規劃和學校組織的專項（發展）規劃。高等學校教育一般規劃即高等學校的基本規劃，是學校及其下屬單位對某一時段內教育發展的宏觀謀劃，包括校（院）級、院（系）級、科（室）級的教育發展規劃；高等學校專項發展規劃即學校的專門規劃，是學校及其下屬職能部門/院（系）對某一專項工作的整體謀劃。

從規劃的時限來看，高等學校教育規劃類型有三：一是短期高等學校教育規劃；二是中期高等學校教育規劃；三是長期高等學校教育規劃。從管理的角度講，任何組織都會涉及到短期規劃、中期規劃、長期規劃。高等學校短期教育規劃是學校各級組織對較短時間內教育發展的整體謀劃，一般時限為1-2年；高等學校中期教育規劃是學校各級組織對稍長時段教育發展的整體謀劃，一般時限為4-5年；高等學校長期教育規劃則是學校各級組織對較長時段教育發展的整體謀劃，一般時限為10-15年。當然規劃期限可視具體情況靈活掌握與確定。

根據高等學校組織職能和高等學校教育管理工作性質，筆者認為，整體而言高等學校教育規劃應由“一總三分”組成?！耙豢偂敝父叩葘W校這一組織的教育規劃，即高等學校教育（發展）的總規劃；“三分”是指高等學校教育總規劃下位的規劃，包括院/系教育規劃、職能/保障處（室）服務保障規劃、學校專項規劃三大規劃。院/系教育規劃、學校專項規劃、職能/保障處（室）保障規劃又分別各自擁有自己的下位規劃，即系/科教育規劃、院/職能部門專項規劃、職能/保障室（科）保障規劃。確切地說，高等學校教育規劃是一完整的規劃系統。如圖所示：

高等學校的教育規劃的整體結構及其關系圖

高等學校教育規劃即高等學校教育總規劃，也稱高等學校教育發展規劃或高等學校教育戰略規劃。此規劃是高等學校根據組織學、教育學、系統論以及全面質量管理論等，依據國家相關法律與法規、學校章程和具體實際，通過科學調研、系統論證與分析，設計與確定的學校教育整體發展愿景與實現這一愿景的基本方略與保障措施。高等學校教育規劃既指規劃活動與過程，又指規劃結果的呈現形式（即，規劃文本的編制），是對整個學校教育發展的統籌謀劃，是學校未來幾年中教育發展的戰略部署和發展藍圖。

院/系教育規劃也稱院/系教育發展規劃或院/系教育戰略規劃，是高等學校教育總規劃的下位規劃。院/系教育規劃是學院/系依據高等學校教育總規劃，結合學院或系里的具體實際，通過科學調研、系統論證與分析，設計與確定學院或系的教育整體發展愿景和實現這一愿景的方略與保障措施。院/系教育規劃既指院/系教育規劃活動與過程本身，又指規劃文本的編制，是對整個學院/系教育發展的統籌謀劃與戰略部署。院/系教育規劃的下位還有系/科教育規劃。

職能/保障處 （室）保障規劃也稱職能/保障處（室）服務保障規劃，是高等學校教育總規劃的下位規劃。職能/保障處（室）保障規劃是職能部門或服務保障部門依據學校教育總規劃，同時結合本部門的具體實際，通過科學調研與分析、論證與評估，設計與確定本部門整體服務保障工作愿景以及實現這一愿景的方略與保障措施。職能/保障處（室）保障規劃既指其規劃活動與過程本身，又指規劃文本的編制，是對整個保障與服務工作的統籌謀劃，是職能/保障處（室）未來幾年中保障或服務工作的戰略部署。職能/保障處（室）保障規劃的下位還有職能/保障室（科）的服務保障規劃。

高等學校專項規劃也稱高等學校專門規劃或單項規劃，居于高等學校教育總規劃的下位。高等學校專項規劃是依據學校總規劃，結合學校和某一專項的具體實際，通過科學而系統的分析、論證與評估，對學校某一專項發展愿景以及實現這一愿景最佳方案和保障措施的謀劃活動與過程。專項規劃既指規劃活動與過程本身，又指規劃文本的編制，是對某一專項發展的統籌謀劃和戰略部署，是某一時段內某一專項發展的藍圖。高等學?！皩ｍ椧巹潙С謶鹇砸巹澲兄辽僖粋€目標的實現，或為實現提供條件”。[10]高等學校專項規劃種類很多，如學科發展規劃、課程建設規劃、財政規劃，基本建設規劃、實驗室建設規劃、公共設施管理規劃、信息技術發展規劃、國際化規劃等等，是否單列專項并予以規劃要視其重要程度與緊迫性，同時結合學校的具體實際而定。高等學校專項規劃的下位還有院/職能部門專項規劃。

通過上述分析我們發現，高等學校教育規劃是一個由“一個總規劃”，“三大分規劃”，即高等學校教育總規劃及其下位的三大規劃（院/系教育規劃、學校專項規劃、職能/保障處（室）服務保障規劃）構成的高等學校教育規劃體系。高等學校教育規劃的制定必須遵循“自上而下，自下而上，上下結合”的基本原則，“總規劃”與“分規劃”的制定統籌考慮，一并進行，這也是高等學校教育規劃的性質決定的。

三、確切認識高等學校教育規劃與管理的關系

高等學校教育規劃是高等學校在系統分析、評估與論證的基礎上，對學校教育發展愿景和實施方略予以謀劃的活動與過程以及呈現謀劃結果的文本形式。那么，什么是高校教育規劃管理？目前尚無統一的定義。筆者認為，高校教育規劃管理是高校通過規劃制定與規劃的實施實現對整個學校教育資源 （包括人、才、物、信息等）的合理配置與有效使用，以確保學?？茖W發展，為學生提供優質的、持續改進的教育服務，滿足其素質生成與發展需要的活動與過程。首先，高等學校規劃管理包括規劃的制定與規劃的具體實施兩個活動與過程，規劃制定的活動和過程的開始就是規劃管理的開始，而規劃的實施則是高等學校規劃管理的進行。其次，“對人、才、物、信息等教育資源的合理配置與有效使用”是高等學校規劃管理的內容，也是對整個“學校愿景”實現活動與過程的管理。其三，“以確保學?？茖W發展，從而為學生提供持續改進的教育服務”是高等學校規劃管理的基本目標，也是學校發展的方略和職責。其四，“滿足學生素質生成與發展需要”是高等學校規劃管理的基本目的，當然也應該是辦學目的。本質而言，學校管理的最終目的就是通過為學生提供持續改進的教育資源和教育服務讓學生滿意，通過培養社會需要的人才和人類文明的推動者讓國家和社會滿意。其五，“活動與過程”說明高等學校規劃管理不但是管理活動，同時更是管理過程，在高等學校教育管理中，既要關注每一項具體活動又要控制好每個過程。

高校教育規劃管理是辦學的基本保證，是實現學校教育整體發展愿景及其實施方略的保證。高校教育規劃管理的前提是規劃的科學制定，核心是全面質量管理，關鍵是全員參與，策略是采用“過程方法”和“管理系統的方法”?？梢?，對高校教育發展予以科學的規劃是高等學校辦學與發展的前提，根據科學的管理落實并實現宏偉藍圖則是確保高等學?？茖W發展、長足發展的關鍵。

高等教育規劃與高校教育規劃管理既有區別又有聯系，主要表現在四個方面：第一，規劃是高校教育發展的宏偉藍圖，規劃管理則是實現這一藍圖的基本活動。高等學校教育規劃是對學校教育整體發展愿景與實施方略的謀劃，正如學者高書國所言，“教育規劃是為實現確定時限內教育發展目標而自主制定的一種愿景、路徑和行動設計?！盵11]高等學校教育規劃管理則是在現代科學管理學理論指導之下，高等學校所進行的旨在為實現“發展愿景”進而讓學生和社會滿意的一系列管理行為，是落實高校教育規劃的一系列具體活動與過程。

第二，高等學校教育規劃是高校教育的管理決策，規劃管理則是確保這一決策實現的活動與過程。高等教育規劃應從兩個方面來理解：一是高等教育規劃本身（即規劃的活動與過程）就是對高等學校教育整體發展方案的謀劃活動與過程；二是高等教育規劃文本（即規劃書）則是對整個教育規劃活動與過程結果的文字呈現形式。就規劃活動而言，高等教育規劃本身就是決策，就是管理。據此，聯合國教科文組織國際教育規劃所認為，“規劃不應該被視為一種技術，而應該更多地視為一個長期的過程?！惫P者認為，高等教育規劃（即規劃的活動與過程）是基本的管理決策，而高等教育規劃管理則是根據“決策”科學有效地配置各種教育資源并將其轉化為現實的活動過程，是高等學校根據規劃系統地組織與協調各個部門、各個成員、各種教育資源以實現對整個組織資源有效配置與合理使用，進而完成學校教育發展目標的活動與過程。

第三，高等學校教育規劃是高校教育發展的先決條件，規劃管理則是實現教育發展的基本手段。高校學校實施規劃管理，制定科學的規劃是先決條件，沒有科學的規劃，規劃管理就沒有了可靠的基礎。規劃的目的是為了謀劃一個學校教育整體發展的宏偉的藍圖，而規劃管理則是依據科學的管理理論通過一系列的管理行為和舉措來實現這一宏偉藍圖。

第四，高等學校教育規劃是高校教育與管理的工作法規，而規劃管理則是實現這一法規的具體方略。從管理學角度而言，高等學校教育規劃居于《學校章程》的下位，如果說《學校章程》是高校內部的“憲法”的話，那么高等學校教育規劃則是高校教育與管理的工作法規，是學校教育一段時間發展與管理的指導性文件?！皬淖顝V泛的通用意義上講，教育規劃是把理性的系統分析運用于教育發展過程，使教育能更有效、更經濟地滿足學生及社會的需要與目標?！盵12]高等學校教育規劃的實現需要科學的規劃管理，需要遵循“管理的系統方法”實施全面質量管理，高等學校教育規劃管理更離不開科學、系統的規劃。

可見，謀劃高等學校教育發展藍圖不是目的，而實現這一藍圖才是根本。高等學校教育要在規劃中管理，在管理中規劃，實現高等學校教育規劃與規劃管理的融合。只有這樣，高等學校才能實現教育管理的規范化、科學化和治理體系與治理能力的現代化，進而科學有效地配置教育資源，提高教育質量。

[1]聯合國教科文組織.全球教育發展歷史軌跡——國際教育大會60年建議書[M].趙中建等譯.北京：教育科學出版社，1999.261.

[2]Burton R.Clark，Guy Neave（Eds）.The Encyclopedia of Higher Education[M].Oxford:Rergamon Press，1992.1429.

[3][5][7][12]聯合國教科文組織國際教育規劃所.教育規劃基礎[M].丁笑炯等譯.上海：上海教育出版社，2009.9，12，9，8.

[4]Robert V.Carlson，Cary Awderman.The Strategic Planning of Education[M].New York:Longman，1991.9.

[6][11]高書國.教育戰略規劃——復雜——簡單理論[M].北京：教育科學出版社，2009.42-53，18.

[8]何玉海.論高等院校教育規劃的制定[J].教育理論與實踐，2013，（3）.

[9]何玉海.試論教學質量評價轉型：教育服務觀的視角[J].上海教育評估研究，2012，（1）.

[10]劉念才，周玲.中外大學規劃：比較與借鑒[M].上海：上海交通大學出版社，2007.15.

（責任編輯：劉丙元）

何玉海/上海師范大學高等教育研究所副教授，博士王傳金/常州工學院教授，博士