晚清臺灣地區鐵路建設經費主要來源分析

岳鵬星

摘 要：晚清時期，臺灣地區鐵路建設經費的來源主要包括臺灣地區自籌經費和中央專項鐵路經費中的“臺灣省解款”兩個部分。其中，官辦體制下的臺灣鐵路建設經費來源主要包含海關稅收和厘金；中央專項鐵路經費中的“臺灣省解款”則主要來源于厘金。臺灣地區鐵路建設經費的主要來源及其運作模式，在一定程度上折射出晚清財稅制度的新變化。

關鍵詞：晚清時期；臺灣鐵路；中央專項鐵路經費；財稅

中圖分類號：K251 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）07-0140-05

從1877年由時任福建巡撫的丁日昌倡議興建，到1893年由時任臺灣巡撫的邵友濂奏請停筑，晚清時期臺灣地區共修建鐵路92.5公里，①約占甲午戰爭以前全國鐵路里程總數（364.27公里）的25%②。分析探討晚清時期臺灣地區鐵路建設經費的主要來源，可以從一個側面透視晚清鐵路起步階段經費籌措的艱巨性和復雜性。晚清臺灣地區的鐵路建設經費主要包括臺灣地區自籌經費和中央專項鐵路經費中的“臺灣省解款”。截至目前，學界在近代臺灣鐵路研究方面雖然取得了不少成果，但很少從晚清財政稅收制度變化的視角探討鐵路經費的籌措；有的雖然涉及到具體的鐵路建設經費問題，但是對于中央專項鐵路經費中“臺灣省解款”的探討還付之闕如。③鑒于此，筆者試圖對晚清時期臺灣地區鐵路建設經費的主要來源進行初步的梳理和分析。

一、商款、海關稅收和厘金

1874年，日本侵犯臺灣，東南沿海局勢一度緊張。是年12月10日，李鴻章上奏《籌議海防折》，認為“南北洋濱海七省自須聯為一氣，方能呼應聯通”，“有內地火車鐵路，屯兵于旁，聞警馳援，可以一日數千里”④，傾向于修筑鐵路以加強海防。時任福建巡撫丁日昌也認識到了鐵路對于加強東南海防特別是加強臺灣防務的重要性。

1877年年初，丁日昌巡視臺灣防務后闡述了對在臺灣修建鐵路的初步構想。他認為，臺灣“防務所給勇糧，既出則不能復還，輪路則租稅可收”⑤他的這一構想得到沈葆楨、李鴻章等人的支持。為籌建臺灣鐵路，總理衙門對以前海防經費的分配方式進行了重新調整。清政府決定將粵海關、潮州關、閩海關、浙海關、山海關、江海關等六關在內的“四成洋稅”的一半款額，再加上臺灣所轄的“滬尾（今淡水）和打狗（今高雄）二口”的稅關款額作為總量，以其中的一半“批解福建巡撫丁日昌兌收”以充作臺灣地區鐵路建設經費。同時，每年從江蘇、浙江兩省的厘金銀中各撥付40萬兩，江西、福建、湖北、廣東各省的厘金銀中各撥付30萬兩，以其中的“一半批解福建巡撫丁日昌兌收”⑥。也就是說，臺灣鐵路的建設費用可以從海防經費的一半中支取，包括海防經費中四成洋稅的一半以及厘金總量的一半，并交丁日昌收支。海防經費的重新分配自然影響到李鴻章的個人利益。他認為臺灣鐵路費用應該從福建省的“京協餉”中支取，而不應從海防經費中支取。李鴻章甚至建議丁日昌“以借洋債為然”，并認為“俄土戰爭方始，日本內亂甚長，似臺防目前必可無事”。⑦李鴻章一方面希望丁日昌借外債筑路，另一方面從國際環境相對有利的角度進行勸說，其目的是不想讓丁日昌從他那里“籌撥經費”。1877年7月11日，李鴻章致郭嵩燾函中也提及“惟雨生（丁日昌）在臺灣，建言須就地試造鐵路、電線，已奉廷僚議準，又以費絀中止”⑧。丁日昌也曾委托李鴻章向赫德咨詢英國麗如銀行，能否從該行借銀五六十萬兩用來修筑鐵路。雖然麗如銀行原則上同意借款，但因該行的利息太高，丁日昌不得不打消了這個念頭。⑨

1884年中法戰爭爆發，第一任臺灣巡撫劉銘傳再次提出籌建臺灣鐵路問題。1884年6月，劉銘傳在《遵籌整頓海防講求武備折》中提出：“講求武備，以立自保之基。若謀富強，圖久安，尤非鐵路不可。”⑩1887年4月13日，劉銘傳在《請準籌辦臺灣鐵路折》中再次提出，臺灣“非造鐵路不足以繁興商務、鼓舞新機”。只是籌建鐵路一事“因經費無出，躊躇未敢猝議舉辦”。B11恰逢時任滬尾（今淡水）通商委員的張鴻祿和時為候補知府的李恩彤在南洋諸島招商引資，一些華僑也“稱俱愿回籍，合辦臺灣商務”。于是，張鴻祿、李恩彤“便稟請由商人承修”。劉銘傳認為臺灣鐵路的商辦對“于公款無關出入，將來坐收厚利，實于臺灣大局有裨”，便向清廷呈上了《商人議立臺灣鐵路修建章程》。B12

劉銘傳的最初設想是將臺灣地區的鐵路建設“由官督辦，由商經理”。由于在籌辦過程中出現了以下幾個方面問題：一是工程費用超出預期；二是“撥營勇代做工程”的計劃落空，而雇工修造，費用大增；三是勇于任事的李恩彤病故，楊宗瀚也“因病假歸”，主要分管臺灣鐵路建設的人員一時難以委派。劉銘傳不得不將“所有臺灣鐵路收歸官辦”B13。

劉銘傳在1888年11月19日上奏清廷的《請將臺灣鐵路改歸官辦折》中希望將臺灣建省分治的經費即自該年秋季以后到“十七年（1891）春季止尚存未解銀一百零四萬兩”“擬請暫將此款挪抵車路應用”。B14他的奏請最終得到清廷的批準。1891年秋，邵友濂出任臺灣巡撫，“適值閩餉協濟期滿，經費倍形竭蹶，當經通盤籌畫”，為節省費用，他上奏清廷“飭承辦委員趕緊趲工，俟至新竹即行截止”。B15

1893年6月30日，邵友濂在《為臺灣鐵路工程經費事奏折》中提及，臺灣鐵路經費原撥銀104萬兩，除了從海防項下借支銀77萬兩之外，僅剩銀27萬兩。B16并將該款提歸在善后、海防項下奏銷。在善后、海防項的收入來源中，臺灣的海關稅與厘金都承擔著重要的角色。據統計，1863年的臺灣海關稅收總額僅36249兩，1890年增加到1045274兩，為1863年的近30倍。B17其中，滬尾（今淡水）和打狗（今高雄）兩地的海關稅收增長較快。其實，早在1874年，滬尾、打狗兩個海關的“四成洋稅”就已經被截留下來充當部分“臺防經費”。該年7月8日，主持臺灣防務的欽差大臣沈葆楨認為，從福州輾轉撥解防務費用，多有不便。他建議：“臺灣鹽課、關稅、厘金等款應行解省者，盡數截留歸臺灣道衙門支銷，俾遇事得迅速舉行，再有不足，則由省城撥解而來，以免支絀。”B18從1891年到1893年，臺灣的厘金總收入劃撥給善后局的海防經費分別為89035兩、203554兩、202826兩。B19這些經費中有的直接用于鐵路建設。

1894年3月2日，臺灣巡撫邵友濂在《為奏銷臺灣鐵路工程用款事折》中詳細報告了鐵路的建設經費數目以及后期事宜。B20除了部分經費由地方紳商提供外，“光緒十四年秋季以后撥解的104萬兩福建協餉中，至少有一部分被用于修筑臺灣鐵路是可以肯定的”B21。從劉銘傳、邵友濂就修筑臺灣鐵路的經費籌款中，可見臺灣鐵路的建設體制經歷著由官督商辦到官辦的變化。前一個階段，款項的來源主要是商款，但并沒有多少筑路實績。官辦階段，實際上主要是劉銘傳將福建幫助臺灣分治建省的費用即福建的協款銀轉為鐵路建設經費。至于協款銀的來源自然是從福建省的稅入中支取的。實際上，每年福建協餉的44萬兩，B22主要包括兩個部分，即“由福建厘金項下每年協濟銀二十四萬兩，由閩海關照舊協銀二十萬兩”B23。其中的閩海關也就是福建廈門海關，所謂的“舊協銀”也就是臺灣在建省之前每年由福建省內部劃撥協濟臺灣的20萬兩。這部分收入也是從閩海關“四成洋稅”中所得。

二、中央專項鐵路經費中的臺灣解款

從1890年開始，臺灣省每年也需要向中央政府解款5萬兩用于其他地區鐵路的建設（先為蘆漢鐵路，后為關東鐵路），此即中央專項鐵路經費中的“臺灣省解款”。對于“臺灣省解款”情況，臺灣史家連橫曾有過簡要的論述：“先是銘傳在時，部議以臺灣財政漸裕，飭歲解京餉五萬兩，奏準于百貨厘金項下撥付。自十六年起，匯交海軍衙門。嗣接北洋大臣李鴻章來咨，以奏辦關東鐵路，令解天津。而部咨不許開支補水，飭將應解之款，改于地糧項下，按年提解。其已經解者，亦于地糧提還。”B24

中央專項鐵路經費中“臺灣省解款”的出現與晚清時期鐵路事業建設起步的歷史進程有關。1889年，時任直隸總督“李鴻章本擬一意籌辦津通鐵路，結果引起了一場大討論，討論的結果是清廷準備籌辦蘆漢鐵路”B25。而蘆漢鐵路的籌議，直接引發了清政府中央專項鐵路經費政策的出臺。該項經費也成為戶部“銀庫新增收支中唯一用于經濟建設的項目”B26。是年12月6日，為順利開辦蘆漢鐵路，時任總理衙門大臣奕劻上奏清廷，請由戶部“每年籌撥有著款項二百萬兩，另為存儲”，“專供鐵路之用，每年核實報銷。再加以海防新捐，分年辦理”。B27光緒皇帝在當天就批復了奕劻的奏請，并“飭部歲撥的款二百萬”B28。1890年1月15日，戶部就鐵路專款的籌集提出相應的實施方案并上奏光緒皇帝：每年由戶部庫儲東北邊防經費及六分平余各項下共撥銀120萬兩，其余80萬兩由直隸、山東、河南、山西、陜西、安徽、江寧、江蘇、江西、浙江、福建、臺灣、湖北、湖南、廣東、四川等16省每省歲撥銀5萬兩解足。B29最初，清政府每年提供的200萬兩鐵路建設經費原本是為修建蘆漢鐵路提供的專項經費。可是，時任湖廣總督的張之洞卻想先建好漢陽鐵廠為將來鐵路所需鐵軌做準備，因而遲滯了蘆漢鐵路的建設步伐。后來，由于東北局勢緊張，加上李鴻章的運作，清政府最終決定“緩建蘆漢鐵路，先辦關東鐵路，自應將蘆漢鐵路撥款，移作關東鐵路之用”B30。盡管清政府再三要求各省每年按照“京餉則例進行籌撥”的5萬兩銀子“逐年如數解清，不準稍有延欠”B31，仍然存在有的省“延遲解部”之類的情況。

當戶部攤派5萬兩銀子給臺灣省的時候，時任臺灣巡撫的劉銘傳于1890年3月27日向清廷上奏了《海關盈余指撥鐵路經費片》，他表示，臺灣剛剛建省，需要辦理海防、分治建城，再加上還要開展“剿撫番社”工作，同時，“添購輪船并各項機器，需費甚巨，歷年入不敷出，庫局如洗”。更何況臺灣省內也在修筑鐵路，“一切經費倍形竭蹶”B32。該時期雖然臺灣通過“清賦”使得地丁錢糧總額有所增加，但并沒有多少盈余。B33何況“海疆新設省分，其應用者萬難撙節，無可籌挪”。換言之，劉銘傳表達了臺灣省的困難情形，進而隱晦表示出不想支付5萬兩的意愿。鑒于海關洋藥厘金逐年增加，“海關洋藥厘金，前準部咨劃留本省銀二十九萬七千余兩，如有盈余，另儲報撥”。實際上，自1870年至1894年，臺灣每年的鴉片交易量平均不低于20萬公斤，鴉片稅收成為臺灣海關稅收的大宗。B34劉銘傳也知道“現在鐵路要工奉撥之款勢難缺誤”，最終選擇將海關洋藥厘金盈余一款“專為提解部撥鐵路經費之用”B35。劉銘傳在遵奉戶部命令的同時提出，以原本就屬于戶部的臺灣海關洋藥厘金盈余仍留臺灣使用。B36

戶部議奏的最終結果為“以藥厘贏余應解部庫，飭令另籌”B37。即戶部認為海關洋藥厘金依然歸戶部掌控，絲毫沒有商量的余地，并希望劉銘傳能夠另行籌措這五萬兩的專項鐵路經費。1890年10月12日，臺灣巡撫劉銘傳在《為臺灣鐵路經費事片》中，再一次說明了臺灣“分治伊始，萬事興舉，經費萬難”的困難情形，并指出，“于無可如何之中，查有百貨厘金一項”，“應請即將此項自本年七月起，按年撥解銀五萬兩，以應鐵路要需”。B38雖然劉銘傳表面上答應撥付，但實際上遲遲不見動靜。于是，“海軍衙門電催趕解并準戶部咨令本年掃數解清。”盡管劉銘傳在1891年1月23日的《為臺灣鐵路經費事片》中表示厘金“征收不足”，自己也是“設法挪湊”，他終究還是將1890年“應解鐵路經費銀五萬兩按數兌足”，上繳海軍衙門。只是他不想再多繳付“補水銀與匯費”，“惟臺灣厘金向繳蕃銀，并無隨收補兩”。B39

1891年8月6日，時任護理臺灣巡撫的沈應奎在《為臺灣鐵路經費事片》中明確提出，臺灣每年奉撥海軍衙門的5萬兩鐵路經費在“厘金項下撥解”。在談及1891年當年的鐵路經費的時候，沈應奎說，根據戶部“限期令于五月以前先解一半，年底全清”的要求，再加上時任北洋大臣李鴻章關于將該經費轉撥關東鐵路建設經費的規定，最終將該年“應解鐵路經費一半，銀二萬五千兩按數兌足”，“前赴北洋大臣衙門投納”，并按照前任劉銘傳的前例，“臺地原征番銀照案支給補水匯費”。B40

1891年9月22日，李鴻章在《論關東路的劃抵撥款》中提到，“臺灣欠兩萬五千兩”B41。在李鴻章的催促下，沈應奎于1891年10月23日的《為臺灣鐵路經費事片》中說明臺灣已經該年“應解銀兩先解一半”均已經照案奉撥，“現準部咨不準開支補水，飭將臺灣應解鐵路經費改在起運地糧項下按年提解。”他認為“以臺灣自有之財供臺地之用”，至于戶部要求“鐵路經費現奉改撥在于司庫起運地糧項下提解”，沈應奎將1890年和1891年的鐵路經費共銀10萬兩，連同匯費，一并在1891年的“地糧項下提支”，“補水隨款核補”。同時他還提出：“惟海防、分治，用款浩繁，本年（1891）福建省開兩處協餉均已停解，經費萬分支絀，不能不于司局兩庫通籌挹注。”B42由此不難看出，中央政府與地方政府之間在財政收支方面的博弈。在中央政府一方，戶部于撥款及催解時總是一再強調所撥款項的重要性及部庫的艱難，要求顧全大局，而在省政府的一方，則是各種的推諉與搪塞。B43

三、臺灣地區鐵路經費籌措折射出財稅制度新變化

在臺灣地區的鐵路建設經費籌措過程中，既有地方官員之間的利益糾葛也有中央與地方之間的博弈。通過梳理臺灣地區的鐵路建設經費的籌措可以發現，稅收在其中扮演著重要的角色，并構成了鐵路建設經費的主要來源。同時，專項經費這種財政運作方式，也在鐵路經費籌措中有所體現。這在一定程度上折射出了晚清財政與稅收的新變化，并具體表現為以下兩個方面。

一是稅收來源的新變化。臺灣鐵路的興建經歷了從初議到再議這樣一個過程。在官辦的鐵路籌建體制下，稅收成為鐵路經費的主要來源。臺灣鐵路建設的第一階段即丁日昌在任期間，其經費籌措主要依靠“海防經費的挹注”，而海防經費主要來源于海關稅、厘金等新出現的稅種。臺灣鐵路建設的第二個階段即劉銘傳任臺灣巡撫期間，其經費來源則主要依賴于福建省協濟臺灣省的款項，該協款則主要是海關稅和厘金。而中央專項鐵路經費中的“臺灣省解款”主要來源于厘金。

清政府之所以選擇海關稅與厘金作為鐵路經費的來源，主要是因為依靠傳統的田賦、雜稅等款項已經不能完全滿足鐵路工程建設的巨額支出。例如，1886年臺灣省“入歲只一百十余萬兩，而地丁稅餉、供粟、余租、官莊、叛產、耗羨共十八萬六千六百六十六兩”B44。這些財政收入在維持正常的行政支出時已經稍顯支絀，很難再劃出一部分用于鐵路建設。

晚清時期，傳統的田賦、雜稅、鹽課等稅收形式之外，海關稅和厘金開始逐漸成為清政府財政收入的重要來源。在清政府財政收入中各稅種所占比重也有明顯的變化。臺灣的財政收入原本主要來自農業產出，到1850年前后，田賦仍占其年均財政總收入的75%，1888年至1894年，田賦僅占其年均財政總收入的12%。B45海關稅收、厘金等收入在清政府財政總收入中的比例則逐年增加。1887年，海關稅與洋藥稅厘并征后，海關稅超過了厘金，成為清政府的第二大稅收來源。B46海關稅和厘金作為晚清時期新出現的大宗稅源，不僅成為該時期鐵路建設工程的最重要的經費來源，而且反映了晚清稅收結構變化的新趨勢。

二是財政政策運作模式的新變化。與清政府傳統的奏銷制度以及解協餉制度相伴隨，這一時期中央政府的專項鐵路經費以及與其相類似的其他支出形式，如東北邊防經費、海防經費、船政經費等開始大量出現，構成了晚清中央專項經費財政支出形式的基本內容。新出現的專項經費形式相對靈活，與傳統財政收支形式并存，共同維持了該時期清政府財稅系統的運轉。

中央專項經費支付模式改變了“量入為出”的傳統財政收支原則，“量出為入”的趨向逐漸明顯。實際上，“這些經費的收入來源，一般不外厘金、海關稅、鴉片稅厘等清后期的新增稅收，每年由戶部向各省及海關“指款派解”，體現了其時財政以舊有入項用于傳統常例之出，而以新增入款應對新增支出的原則”B47。也正是在該種財政運作模式下，中央向各省及海關“攤解”，直接導致中央與地方在稅源掌控方面的角力。以中央專項鐵路經費中的“臺灣省解款”為例，臺灣省為了維護自身的財政收支平衡，一再拖延給戶部每年5萬兩白銀的“派解款項”，雖然最終遵從了中央的要求，但不難看出其試圖推托的打算。這一方面反映了清政府中央財權的下移趨勢，隱現了中央政府與地方政府之間的博弈；另一方面，也反映出專項經費財政運作方式的有效性，較好地彌補了傳統財政收支制度的不足。財與稅密不可分，財政運轉方式的變化，自然會引起稅收制度的變動，中央專項鐵路經費中的“臺灣省解款”體現了二者之間的聯動性。

四、結語

從海關稅、厘金等新興稅源成為晚清臺灣地區的鐵路修筑經費的主要組成部分這一事實可以看出，當時新的稅源在清政府財政收入中所占比重不斷擴大；從中央政府的“臺灣省解款”可以看出中央與地方在稅源掌控方面的角力。正如學者劉增合所言：“近代中國政治、經濟、文化等各領域最大的特色恐怕是此起彼伏的變革，制度和觀念也在或多或少、亦明亦暗的變遷之中。此一過程存在復雜的異數，又有今人難以覺察的不變面相。”B48從臺灣地區的鐵路修筑經費籌措中也可以窺見晚清財稅制度變革中新舊雜糅的特點。這一時期海關稅收與厘金在鐵路籌款中所扮演的角色，在一定程度上預示了后來中國鐵路建設經費對于新興稅種的依賴，進而反映了晚清鐵路建設事業與稅收變動之間的內在關聯性。

注釋

①B15B16B20B36B37B38B39B40B42中國第一歷史檔案館：《光緒年間臺灣修筑鐵路史料》，《歷史檔案》2005年第1期。

②嚴中平、徐義生、姚賢鎬等編：《中國近代經濟史統計資料選輯》，科學出版社，1955年，第180頁。

③關于臺灣鐵路的代表性成果主要有吳鐸《臺灣鐵路》，《中國社會經濟史集刊》1939年第6卷第1期；謝紀康《清季臺灣鐵路興建的探討：以丁日昌、劉銘傳、邵友濂的治臺時期（1876—1893年）為主》，《臺南應用科大學報》2012年第31期；王珊珊《近代臺灣縱貫鐵路與貨物運輸之研究（1887—1935）》，臺灣竹縣文化局，2004年；蔣宗偉《試論清末臺灣鐵路的修建——以經費籌措為中心的探討》，《臺灣研究集刊》2007年第2期；等等。

④李鴻章撰，吳汝綸編：《李文忠公全書》卷二十四，同治金陵書局刻本，第22—23頁。

⑤⑥⑦⑧B11B12B13B27B28B30B31B32B35B41宓汝成編：《中國近代鐵路史資料》第1冊，中華書局，1963年，第82、84、85、79、137、138—139、187、188、141、193、194、141、196頁。

⑨李鴻章撰，吳汝綸編：《李文忠公全書》卷十七，同治金陵書局刻本，第24頁。

⑩劉銘傳撰，馬昌華、翁飛點校：《劉銘傳文集》，黃山書社，1997年，第52—53、27頁。

B14劉銘傳撰，陳澹然編：《劉壯肅公奏議》卷五，臺灣銀行經濟研究室，1958年，第24—25頁。

B17B34鄧利娟：《十九世紀下半期臺灣海關稅收分析》，《臺灣研究集刊》1985年第4期。

B18洪安全編：《清宮洋務始末臺灣史料》，（臺北）“故宮博物院”，1999年，第772頁。

B19羅玉東：《中國厘金史》，商務印書館，2010年，第345頁。

B21B22鄧孔韶：《清末福建協餉問題》，《臺灣研究集刊》1994年第4期。

B23張本政：《〈清實錄〉臺灣史資料專輯》，福建人民出版社，1993年，第1150頁。

B24B44連橫：《臺灣通史》（一），（臺北）文海出版社，1980年，第213、212頁。

B25朱從兵：《李鴻章與中國鐵路——中國近代鐵路事業的艱難起步》，群言出版社，2006年，第255頁。

B26B45B47史志宏：《清代戶部銀庫收支與庫存統計》，福建人民出版社，2009年，第97、33、96頁。

B29中國史學會主編，中國科學院近代史研究所史料編輯室，中央檔案館明清檔案部編輯組編：《洋務運動》（六），上海人民出版社，1961年，第275頁。

B33阮思華：《清代臺灣農業經濟研究（1683—1895）》，暨南大學博士學位論文，2003年，第31—32頁。

B43汪敬虞：《建省前后的臺灣經濟》，《歷史研究》1987年第5期。

B46湯象龍：《中國近代海關稅收和分配統計》，中華書局，1992年，第63—68頁。

B48劉增合：《財與政：清季財政改制研究》，生活·讀書·新知三聯書店，2014年，第5頁。

責任編輯：南 武

Abstract：In the late Qing Dynasty， the railway construction funds in Taiwan region mainly included two parts which were the Taiwan Railway funding and the Central Special Railway Fund of Taiwan′s payment. Among them， the official system of Taiwan railway construction funding mainly contained the customs duties and Likin； the Central Special Railway Fund of Taiwan′s payment mainly came from Likin. The customs duties and Likin， and central special funds for the railway financing in Taiwan region， to a certain extent， reflected the new changes of the fiscal and taxation system in late Qing Dynasty.

Key words：In late Qing Dynasty； the Taiwan Railway； the Central Special Railway Fund； the fiscal and taxation