勞動力市場戶籍歧視的制度背景與維度解析

孟凡強,初　帥,安　錦

(1.廣東財經大學 國民經濟研究中心,廣州 510320;2.山東財經大學 經濟學院,濟南 250014;3.內蒙古財經大學 財稅學院,呼和浩特 010010)

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經濟管理研究

勞動力市場戶籍歧視的制度背景與維度解析

孟凡強1,初帥2,安錦3

(1.廣東財經大學 國民經濟研究中心,廣州 510320;2.山東財經大學 經濟學院,濟南 250014;3.內蒙古財經大學 財稅學院,呼和浩特 010010)

[摘要]勞動力市場的競爭性是實現勞動力資源有效配置和充分就業的基本前提和基礎條件,競爭性的培育是我國勞動力市場改革的重要目標。但相對于其他要素或產品市場,制度性因素對于勞動力市場的影響更大,并在一定程度上阻礙了勞動力市場競爭性改革的進程。以戶籍登記制度為核心的二元戶籍制度體系造成了城市勞動力市場中的戶籍歧視問題,使城鄉勞動力在工資報酬、福利待遇、就業機會等方面存在明顯差異。不僅如此,公共教育政策設計的“城市導向”還使農村勞動力面臨教育起點的不公平。

[關鍵詞]戶籍歧視;戶籍制度;勞動力市場

一、引言

勞動力市場的競爭性是實現勞動力資源有效配置和充分就業的基本前提和基礎條件,競爭性的培育是我國勞動力市場改革的重要目標。但相對于其他要素或產品市場,制度性因素對于勞動力市場的影響更大,并在一定程度上阻礙了勞動力市場競爭性改革的進程。建國初期,中國經濟受蘇聯體制影響曾一度實行優先發展重工業的經濟主張,在國家財力有限的情況下不得不在工業部門和農業部門之間采用不等價交換的方式,將農業部門中的剩余價值全部向工業部門輸入和轉移,以推動國家工業化的進程,同時政府承擔起為所有城市居民提供就業機會與社會福利的責任,但公共服務的供給未能覆蓋農村地區。國家為了保證這種二元濟狀況下的人為均衡,政府不得不建立一種機制阻礙勞動力在農業部門和工業部門之間和城鄉之間的自由流動,以戶籍登記制度為核心的二元戶籍制度體系在這一背景下應運而生,并在城鄉勞動力市場之間筑起一道無形的藩籬,將農村勞動力排除在了國家工業化的大門之外。自我國實行改革開放之后,農村的大量剩余勞動力開始涌入城市,城鄉兩個勞動力市場間的藩籬逐漸打破。但以戶籍制度為基礎的城鄉二元體制造成了勞動力市場上的戶籍歧視問題,戶籍歧視不僅體現在勞動力市場上城鄉勞動力工資報酬與福利待遇的明顯差異,還表現為城鄉勞動力就業機會的不平等以及公共教育政策設計的“城市導向”。

二、勞動力市場戶籍歧視的制度背景

(一)建國以前的戶籍制度沿革

我國勞動力市場中的戶籍歧視是一種制度性歧視,是與戶籍制度緊密聯系在一起的。商周時期,戶籍制度就已經建立,至秦漢時代逐漸趨于成熟。漢代實施戶籍與賦稅相結合,宋代強化了保甲制度,明朝創立了黃冊制度和城鎮居民的“家牌”制度。戶籍制度在我國主要有兩大功能,第一種功能是通過保甲制度來實現的政治功能,第二種功能是通過稅收來實現的經濟功能。依據在冊公民的登記情況,朝廷實行按人頭征稅的方式,同時還按照記錄在冊的人員數量來進行徭役分配,以實現國家的基礎設施建設。同時還通過保甲制度和連坐制度,有效的保障了居民的外逃,因為通過這兩種制度,如果有人員外逃,與其有親屬關系或者是一個地區的人民,都會受到懲罰。這種監督控制人民的行為,有效地防止了人民的反抗。隨著時間的推移,到了清朝中期以后,國家實行攤丁入畝的土地政策,將全部“丁銀”攤入田畝征收,不再按人頭征稅,改變了以人頭稅為主的賦稅制度,每戶賦稅不再受人口增減的影響,戶籍制度逐漸喪失了其經濟意義[1]。早在民國時期,我國就已經開始實施《戶籍法》。《戶籍法》是在借鑒西方及日本法制管理經驗的基礎上修訂的,當時的意旨是為推行憲政服務的。民國20年(1931年)和35年(1946年),當時的民國政府基于國家現狀,及時修訂和重新頒行了《戶籍法》以及保障其能夠順利實施的其他細則性規定。但是這次修訂從本質上而言并沒有改變原有的實質內容,主要內容在于戶籍的登記方式[2]。

(二)1949～1957:戶籍制度的醞釀與形成階段(參見表1)

1949年新中國成立后,百廢待興,面臨國內外復雜的環境,為維持新生政權,此時的戶籍制度才真正被相關領導人員所重視。公安部于1950年頒布制定了特種人口管理草案,目的在于對那些反革命或者重大犯罪嫌疑份子進行監管,同年政府為更進一步地實行戶口登記和保證人口管理,又制定出臺了《城市戶口管理暫行條例》。

《城市戶口管理暫行條例》并不是采取強制的控制方法來營建公共秩序,而是依據自愿平等的原則,充分保障行動者的自由。該條例第一條即申明了立規宗旨,即為了保證人民的居住安全和維護社會的安定以及確保公民的遷徙和居住自由。雖然新政府的財政能力還很弱,但是政府還是通過說服和動員的方式緩解了城市的失業問題,恢復了社會秩序。從1953至1957年這段時期,戶口登記和管理辦法已初步定型。公安機關負責城市戶口管理,基層政府負責農村的戶口管理工作,這一制度在一定程度上緩解了社會問題。

早期的戶籍制度并沒有對個人遷徙自由方面限制規定。總體上來看,當時的戶籍制度體現的是自覺自愿的原則。所以建國初期對于公民的遷徙自由,政府仍沒有過多的干預,當時的人們在遷徙上還享有高度的自由,但是通過下面的列表我們可以發現,戶籍制度的演變是朝著將戶口類型區分的方向發展的,這樣做的目的是為了更好地對戶籍進行分類,從而將戶籍制度真正與我國當時的經濟制度和糧食及其他商品的分配結合起來[2]。

表1　1949～1957年戶籍制度的醞釀和形成過程

(三)1958～1976:二元戶籍制度體系下的城鄉隔離

我國在1958年正式頒行了《戶口登記條例》,在這個條例中首次通過立法的形式明確了城鄉之間的差別化登記和遷移限制制度。總體上來看,這項條例是對傳統的城鄉戶口登記程序的改變,并對遷入地的條件做出了更多的限制,這樣做的目的是為了實現對計劃內的城鄉人口遷移作出限制,最終有助于國家資源的合理使用。中共中央和國務院對城鄉人口遷徙這一問題也高度重視,分別于同年和次年制定了關于人口遷徙方面的通知,這些通知和我國的戶口登記條例進一步限制鄉—城人口遷移。

事實上,單單《戶口登記條例》及其后的相關方面的規定是不能夠實現完全將農村人口固定在土地上的,這是因為在條例之中規定了“暫住”這一條款,農民完全可以依據這一條款在城市居住。在我國條例實施之后,政府又確立起一系列與之相關的具體制度,這其中包括了社會福利制度、社會保障制度以及糧食供應等制度。

糧油供應制度發端于糧食統購政策實行之際。結合當時的具體國情,國務院于1953年分別制定了《糧食市場管理辦法》和《糧食計劃收購供應命令》。管理辦法主要是對糧食市場進行統一管理,使得農村人口不能在城市中獲得生活的必要糧食,而收購供應命令則是對城市居民的口糧供應進行法律上的保障。同年,國務院出臺相關規定明確農民吃自產糧,城鎮人口實行口糧分等定量,確立了需要憑糧票供應口糧的規定。1957年,國務院明確規定糧食部門不得對非城市人口供應口糧,至此,戶籍制度和糧食供應制度完全掛鉤的制度確立起來。

城鄉分離的就業制度主要是為解決城鎮失業問題,維持社會穩定,限制農村勞動力自由流入城市。在1952年制定的《關于就業問題的決定》中對農村剩余勞動力的去向做出了規定,鼓勵農村剩余勞動力在生產經營上多方面發展,避免盲目流入城市。次年政府對當時的社會現狀進行分析后,制定了勸阻農民盲目進城的重要指示。而1956年的《關于解決城市失業問題的意見》中也明確說明了城市企事業單位招聘應當依據先城市后農村的原則,次年,國務院明確了城市各部門不得私自從農村招工,臨時工雇傭在城市工人不足時再考慮農村工的規定。發展到這一階段,農民已經被完全排除在了城市發展之外,此時按戶口就業的制度已經完全確立起來。

1951年《中華人民共和國勞動保險條例》發布,對城市國有企業職工的勞動保障待遇作出了規定,同時也規定了城市集體企業的員工福利問題,城市社會福利保障制度得以初成。雖然這一條例并未明確將農村居民排除在城市社會福利保障之外,但由于城市就業制度已經將農村勞動力完全排除在城市部門之外,所以這種福利保障制度就與戶口聯系起來,使得農村人口無法獲得城市工作單位的各種福利待遇。

糧油供應制度、就業制度和社會福利保障制度與戶口登記制度和限制遷移制度結合在一起,構成了我國的戶籍制度體系,并且形成了自身的二元化特色,這種二元化的戶籍制度就像是一道無法逾越的鴻溝,將農村居民徹底的排斥在城市之外,由此開始我國才真正意義上具有了農村戶口和城鎮戶口的明確區分,農民無法再自由地選擇到城市定居[3]。

(四)1978年以后:改革開放與戶籍壁壘破冰

我國在十一屆三中全會以后,做出了集中精力抓經濟建設的決定。決策層認為搞好經濟建設需要一個比較穩定的社會秩序,要想使得社會秩序得到穩固,一個必不可少的前提就是健全嚴格的戶籍制度。因此政府為維持穩定對戶籍制度并沒有做出大的改動,只是控制了“農轉非”的指標,這樣一來非農業戶口就成為一種稀缺資源,農業戶口向非農業戶口的轉變更為困難。這種戶口控制的措施只是對城市發展加以控制的手段,因為城市擁有多種特權和資源,如果不對農村流入城市的移民進行控制,城市規模可能會迅速擴大,以至于出現諸如就業、基礎設施供應不足等問題。而這種單純的人為控制行為,勢必會使得經濟的發展受到阻礙。

農村生產力的提高使農村地區出現大量剩余勞動力,但既有的戶籍制度明顯地將這些農村剩余勞動力排除在城市工業系統的就業范圍之內。上世紀80年代,鄉鎮企業的異軍突起是農民在戶籍制度壓力下闖出的一條發展之路,隨著鄉鎮企業的蓬勃發展,大量從事非農經營的農戶開始向這些小城鎮聚集落戶。隨著經濟的進一步發展,國務院于1984年制定了《關于 農民進入集鎮落戶問題的通知》,允許農民可以自帶口糧,到集鎮進行落戶。同年制定的身份證實施條例,對我國的戶籍制度做出了進一步的加強和規范。90年代初,我國廢除了糧票制度,將糧油等生活必需品的管理放開,從根本上為我國勞動力的重新流動奠定了基礎[4]。

我國于上世紀90年代末開始在小城鎮開展戶籍改革試點,允許具備一定條件的農村人口辦理城鎮常駐戶口。2001年《關于推進小城鎮戶籍制度管理改革的意見》推行實施,該意見相對于以前的改革有了實質性的進步,意見規定只要農民在城鎮具有合理的住所,并且是有固定的生活來源的,就可以在城鎮進行落戶。

與此同時,大城市的戶籍改革也取得了一定的進展,如上海1994年施行的藍印戶口規定,北京2001年推出的“工作寄住證”,都在一定程度上為農民工進入城市落戶打開了出口。作為改革開放先頭兵的廣東省也在2001年制定了改革戶籍管理制度的意見,對現行的戶籍制度進行了改革,將傳統的非農戶口和農業戶口等稱謂一并取消,統一稱為居民戶口。

2012年2月,《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出要逐步滿足符合條件的農村戶口城鎮落戶需求,有序引導農村人口向中小城市和建制鎮轉移,逐步實現城鄉公共服務均等化。2014年,《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確指出,要進一步實行改革開放,對戶口登記制度實行統一的管理,逐步取消非農業戶口和農業戶口的戶籍劃分,這意味著我國區分戶口性質的傳統二元戶籍制度體系將成為歷史。

三、勞動力市場戶籍歧視的維度解析

二元戶籍制度體系下由于戶籍身份與社會資源的分配緊密聯系在一起,由此造成了城鄉勞動力在工資待遇、福利待遇、教育資源及就業機會等不同維度方面的區別對待,形成了農村居民與城鎮居民兩個不同的階層,造成身份與社會地位的不平等。針對這一問題,學界展開了大量研究。

(一)工資層面的戶籍歧視

改革開放以來,隨著二元戶籍制度的放松與城市經濟發展對勞動力需求的增加,城市的勞動力市場已經不僅僅只有城市工人,更多的開始涌入了農村勞動力,傳統意義上的城市與農村的隔離枷鎖慢慢地被打破,然而,因為當前的戶籍制度改革不夠充分,以農業戶口身份進入城市部門的農村勞動力面臨與具有非農業戶口身份的城鎮勞動力在工資待遇上的“同工不同酬”。由于農村勞動力在進入城市勞動力市場前通常從事農業生產,因此雇主通常認為農業生產的經驗無助于城市工作,相反,城鎮勞動力的工作經驗更為有用。另外,在雇主看來,外來勞動力在其他方面也不及城市勞動力。擁有相同年齡、同等學歷、相似工作經歷的城市勞動力和外來勞動力,前者的優勢明顯大于后者,工資水平也會高很多[5],由此導致勞動力市場上城鄉勞動力的“同工不同酬”。“同工不同酬”是勞動力市場戶籍歧視在工資層面的集中體現,但“同工不同酬”的程度有多大,戶籍歧視是不是導致城鄉勞動力總工資差異主要原因,學界對這一問題有不同的看法。部分學者認為城鄉勞動力間的工資差異主要緣于個體特征差異[6-9],而另一些學者則認為戶籍歧視才是導致城鄉勞動力工資差異的主要原因。在研究工資層面的戶籍歧視時,大部分研究者都是從平均工資層面進行考察,但卻忽視了不同工資水平上戶籍歧視的變化[10,11]。僅有少數幾篇文獻研究了工資分布不同位置上的戶籍歧視問題,研究結論普遍認為勞動力市場中的戶籍歧視程度在工資分布上存在不對稱現象[11-13],但對于不對稱現象的具體特征表現并未形成一致的結論。吳賈、姚先國、張俊森還研究了工資層面戶籍歧視的變化趨勢問題,認為1989～2011年間城鎮勞動力市場中對農村戶籍勞動者的歧視程度有所增加[14]。

(二)福利待遇層面的戶籍歧視

根據我國相關法律法規,農村勞動力在與用人單位建立勞動關系之后就可以參加城鎮的社會保險,政策上并不存在戶籍的限制,但我國城鎮的社會保險制度主要是針對原國有企業職工設計的,由于農村勞動力具有工資收入低、流動性高等特點,因此農村勞動力參加城鎮社會保險面臨費率過高、保險關系難以轉移、待遇享受不確定等問題。與此同時,用人單位為降低勞動力成本,不愿意為農村勞動力辦理城鎮社會保險,從而導致農村勞動力的參保率與城鎮勞動力存在較大差距。相關研究者認為[15,16],農民工在享受福利方面受到的歧視程度相比工資歧視可能更大。目前對福利待遇層面的戶籍歧視進行度量的研究成果仍然較少,這部分可能是由于研究方法的缺乏[6,17-19]。對于福利待遇層面戶籍歧視問題的考察主要包括社會保險、勞動合同簽訂、工作參與等方面,研究結果普遍認為城市勞動力市場在福利待遇方面也存在戶籍歧視。

(三)就業機會層面的戶籍歧視

近年來,雖然戶籍制度體系逐步放松,農村勞動力流動的束縛越來越弱,但同時也應看到勞動力市場上仍然存在限制農村勞動力進入的政策。許多城市為保護本地城鎮勞動力的就業,出臺了一系列就業保護政策或外來人口管理政策限制農村勞動力的進入,這種限制性政策加大了農村勞動力的就業成本,降低了農村勞動力的就業機會,損害了農村勞動力平等就業的權利。除農村勞動力向城市勞動力市場流動的限制性政策之外,即便進入城市勞動力市場的農村勞動力在職業、行業及不同所有制部門的就業機會方面仍與城市勞動力存在較大差異。國家統計局服務業調查中心的調查數據顯示,農村勞動力大多集中于制造業、建筑業、居民服務業、住宿餐飲業、批發零售業等勞動密集型行業,從事各類服務員、生產工人、建筑工人等技術含量較低的職業。這些就業機會多屬于城鎮勞動力不愿意從事的崗位,往往具有勞動強度大,工作條件差,危險性高等特點。上述事實表明轉型期我國勞動力市場不僅存在著戶籍歧視,還表現出分割性的特征,其中國有部門和非國有部門之間的分割是計劃經濟向市場經濟轉型過程中的重要分割形式。由于國有部門更接近中央經濟決策部門,在人力、物力和財力分配上被給予了更多的優先權,因此進入國有部門能夠顯著提高就業者的的社會經濟地位(包括職業聲望和工資水平)[20-22]。近年來,越來越多的研究者開始關注行業分割,部分研究者甚至認為,國有部門與非國有部門之間的分割效應正在弱化,而行業分割正逐漸成為市場分割的主要形式[23,24]。除所有制分割和行業分割外,還有學者關注了職業分割問題及其對工資差距的影響;另外,對多重分割形式的比較研究也是學者們關注的領域[25-29]。

(四)前勞動力市場教育歧視

中國勞動力市場演化的起點是計劃經濟條件,而中國特色的“城鄉二元體制”決定了城鄉勞動力在經濟社會地位上存在著人為的巨大差異[30],這種差異不僅體現為城鄉勞動力在進入勞動力市場之后的待遇差異,還表現為進入勞動力市場前在教育資源獲取和人力資本積累方面的機會差異,而這種差異即是前勞動力市場教育歧視的表現,它主要是由政府“城市偏向性”的公共教育投資造成的。長期以來,公共教育資源更多地投向作為經濟增長主要動力源的城市地區,由于缺少了國家為消除社會分層而向農村地區傾斜的政策紅利,農村地區的教育資源長期處于自給自足狀態,落后的經濟狀況使農村地區獲取的教育資源遠遠低于城市地區,進而導致農村地區的教育質量遠遠落后于城市[31]。因此即使城鄉勞動力接受相同時間的教育,他們的人力資本積累也會存在明顯差異,進而導致他們進入勞動力市場后的工資差異,而這種差異是由政府公共教育的歧視性投資造成的,可以認為是前勞動力市場教育歧視的結果[32,33]。

四、總結與評述

過去的三十多年間,中國經歷了由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型,其中,競爭性勞動力市場的培育是我國經濟轉型的重要內容,也是這一轉型過程中最為艱巨的部分。改革開放以前,由戶籍管理制度及與之配套的糧油供應制度、就業制度和社會福利保障制度構成的二元戶籍制度體系造成了城鄉兩個勞動力市場的完全分割。改革開放以后,在農村,農業生產力由于家庭聯產承包責任制的推行實現大幅提高,從而產生了大批的農村剩余勞動力;在城市,國家對城市經濟的發展采取了更為市場化的開放政策,非公有經濟、中小企業的快速發展創造了越來越多的勞動力需求;同時限制城鄉人口流動的二元戶籍制度體系開始出現松動,大批農村剩余勞動力得以由農村流向城市,城鄉兩個勞動力市場間的藩籬開始打破。但由于二元戶籍制度體系只是局部的松動與變化,并未在根本上得到變革,因此農村勞動力在非農就業機會、工資收入、福利待遇等方面與城鎮勞動力存在明顯差異,城鎮勞動力仍享有與城鎮戶口相對應的社會福利和社會保障,成為勞動力市場中的一級市場,而農村勞動力市場中的農村勞動力和城市勞動力市場中的農村勞動力則由于制度性障礙被隔離于二級勞動力市場,農村勞動力在工資報酬、福利待遇、就業機會等方面均受到歧視。同時,政府“城市偏向性”的公共教育投資提高了農村勞動力人力資本投資的成本,從而拉大了城鄉勞動力人力資本積累水平的差距,由此加劇了勞動力市場上的戶籍歧視。

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[責任編輯:陳宇涵]

doi:10.3969/j.issn.1672-5956.2016.04.012

[收稿日期]2016-05-03

[基金項目]國家社科基金一般項目(14BJL097);廣東省哲學社會科學“十二五”規劃項目(GD12CGL02);廣東省自然科學 2016A030310297);廣東省普通高校青年創新人才類項目(2015WQNCX043)

[作者簡介]孟凡強,1982年生,男,山東德州人,廣東財經大學講師,博士,研究方向為勞動經濟學、農村經濟學,(電子信箱)fanqiangmeng@126.com。

[中圖分類號]F249.21

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-5956(2016)04-0077-06