G20改革迎來杭州峰會契機

丁工

鑒于G20機制在法律權威性和決議有效性方面存在較為突出的問題，可以從統籌內外兩個方面的角度考慮，優化內設機制和對外加強相關機構協調，以提升G20機制的運行效率。

7月9日～10日，20國集團（G20）貿易部長會議在上海舉行。這是去年G20安塔利亞峰會確定貿易部長會議機制化后的首次會議，也是繼今年2月G20財長和央行行長會議之后再度在上海召開的G20部長級會議。

自2015年12月起，中國正式擔任2016年G20系列會議主辦方，由此一系列專門會議在中國各地登臺亮相。由于G20是國際經濟合作與全球治理的重要機制，2016年中國作為峰會主席國，獲得了首次主持和主導“全球治理頂層設計”的機會，理應在緊扣世界經濟形勢和各國發展需要的基礎上，通過杭州峰會增強中國在多邊治理領域的制度性權力。

優化G20內設機制

今年5月到6月，G20旅游部長會議、農業部長會議和能源部長會議先后在北京、西安和北京舉行。而在7月5日～6日，G20“民間社會”會議在青島舉行，國家主席習近平特意向會議發去賀信。

在上述專門會議之外，本屆G20峰會的協調人會議陸續在北京、廣州、廈門、杭州、武漢5地登場，以便為9月4日～5日在杭州舉行的第11次首腦會議鋪路。

G20會議原本是一個國際經濟合作論壇，由八國集團（G8）的財長創立于德國柏林；在美國爆發金融危機后，才提升為首腦會議及一系列周邊會議。首屆G20峰會于2008年在華盛頓舉辦，第二、第三屆峰會均在2009年召開，第四、第五屆峰會在2010年舉行，此后5屆峰會按照每年一屆的節奏由不同成員國主辦。

G20機制在建立時并未以法律文件為基礎，建立以后達成的國際協議也沒有強制性和約束力，所通過的各項《公報》、《宣言》等只是發揮方向指引作用。G20峰會在宏觀經濟政策相互評估框架和反對貿易保護主義等方面做了有益的嘗試、也做了決定，但始終難以形成可檢查、可核實的問責制，使20國集團的公信力頗受影響。

目前，G20沒有常設秘書處，缺乏管理層面的支持，更無國際條約來確保決定的執行到位。隨著G20議題的擴大，如果沒有常設秘書處，G20決議的約束力和有效性都將大打折扣。

本屆峰會中國作為東道國，可以提議建立“議事協調理事會”制度，通過充實協調人的執行功能，來階段性彌補秘書處缺失的短板。建議由各成員國協調人組成“G20協調理事會”，作為處理日常工作的辦事機構，由充當首腦協調人的各國副部級官員來承擔和督辦具體事務，負責起草、編制、遞送、呈報G20峰會之前準備討論的文案和進行會務組織工作，部分參與處理日常涉外事務、法規文稿的草擬，以及會后將要付諸實施的政策決議和共識。

該協調理事會的日常事務性工作，受“三駕馬車”領導、對最高領導人會議負責，同時指導、管理下屬的工商峰會（B20）、社會峰會（C20）、勞工峰會（L20）、智庫峰會（T20）等咨詢性專家工作組。至于今后是否再行考慮專設秘書處，取決于各主要成員國的協商意向。

除了組建“G20協調理事會”細化籌備工作，為了落實G20峰會達成的各項決議和共識，一定程度上還需要各國立法機關將決議變成具有執行力和約束力的法律章程。因此，中國可以提議在G20峰會后，召開相關方議會負責人參加的G20議長會，通過推動議會層面黨際交流、理論研討，來落實和承辦峰會動議向法律制度的轉化。

目前，金磚國家和“中等強國合作體”兩大群組之間，議會主要負責人的定期會面機制已經成形，而G7尚未建立議會間的制度化、程式化交往。因此，中國借助杭州峰會的時機推動G20議長會議，更容易得到金磚國家、中等強國等力量的諒解和支持；同時，對此提議來自G7整體的阻力相對較小。

探索與聯合國的兼容對接

作為世界主要發達和新興經濟體的成熟論壇，G20每屆峰會基本都會邀請聯合國秘書長參會，但G20同聯合國教科文組織、糧農組織、國際勞工組織、世界衛生組織等聯合國各專職及附屬機構的聯系相對較少。隨著G20議題的擴大，在除財經外的一些領域里，聯合國相比G20更有優勢。

在G20峰會期間，由于聯合國所屬機構負責人參與G20議程的機會較少，導致G20同聯合國相應專職機構的交流協調程度偏低。同時，隨著G20關涉領域不再僅限于財經、金融議題，還在向國防安全、環境、警務執法等方面滲透，長此以往G20將變成“小聯合國”。這將在一定程度上限制G20的實際治理功效，也不利于兩大全球性多邊組織的共贏發展。

嚴格來講G20會議就是一個論壇，不具有獨立法人資格也正是它發展的瓶頸，不像聯合國安理會由《聯合國憲章》明文規定，可以根據《聯合國憲章》第七章采取強制性行動包括軍事行動。安理會的決議各國必須執行，哪怕你投了棄權票或表示不贊成，只要決議通過了，各國就要執行。G20則缺乏堅實的法律基礎和執行機制，即使以聲明和宣言形式通過一些決定，也沒有能力落實。因此，20國集團不可能取代聯合國，但作為未來世界經濟的主要決策機制，再加上多功能、專業化的趨勢，其職能和權力有可能與聯合國重疊。

在后金融危機時代，雖然聯合國的治理能力有所下降，但它仍是全球最具代表性和權威性的多邊組織，G20如果不能協調好同聯合國的職能關系，恐怕會削弱其全球治理首要議事平臺的合法性和正當性。

中國作為聯合國安理會和20國集團成員，可借助杭州峰會推動G20加強與聯合國的合作，在維護聯合國權威的同時，又要兼顧好G20這個平臺，統籌協調兩大機制，使之各司其職、各安其位、各負其責，形成聯合國在統管政治、經濟、社會、文化、安全以及生態環境的基礎上，偏重政治和安全議題，而20國集團則在配合聯合國協調各方的同時，主打經濟和社會發展議題這一“雙頭治理”格局。

嘗試扮演“中間人”角色

全球金融危機后，G20取代G8成為全球治理主要平臺。基于觀點意見和立場不同，20國集團內部形成各式利益集團，如七國集團、金磚國家、中等強國；或者因某些議題趨同而自發組隊，如“量寬集團”、“緊縮陣營”、“刺激聯盟”等。內部利益組合呈碎片化趨勢，難以形成合力，長此以往，將嚴重影響G20全球經濟治理主要平臺的地位作用和職能任務。

國家之間的結構性沖突，阻礙了全球治理的有效進行，呈現了現行全球治理機制的脆弱性。

縱觀全球治理現狀，緩解系統內利益沖突、促成合作的重中之重，在于尋找打破發達國家和發展中國家傳統結構性、界別間沖突的方式。只有緩解G20成員之間的結構性沖突，才能維持G20作為全球經濟治理平臺的重要地位。在G20的框架下，可行的方案之一是弱化利益沖突、意識形態，根據議題領域，通過協商尋找動態性共識，組建議題聯盟。這種方式的意義在于，利用“議題組合”拆解結構性沖突。在不同的議題界別里面，成員國可以通過有效協商，尋找共識。

中國是世界上最大的發展中國家，又是全球第二大經濟體，既與新興市場國家有著相似訴求，又與歐美發達國家面臨相似的問題。綜合來看，一方面，中國要堅持維護發展中國家的整體利益，繼續鞏固全球經濟治理結構改革取得的成果，繼續推動提升發展中國家在全球經濟治理結構中的發言權和話語權，鞏固新興國家群體性崛起勢頭；另一方面，中國又要注重與歐美國家的溝通和協調，尋找共性話題積極回應發達國家關切，努力協調新興國家與發達國家之間的立場。

此外，韓國、澳大利亞、土耳其等中等強國群體的機制化建設正在加快進行，未來有可能成為國際格局中一支不可忽視的重要力量。有鑒于此，可以嘗試在杭州峰會期間，先建立金磚五國外長+中強五國外長的“十國外長”對話機制，為將來升級為“十國峰會”機制提前鋪路架橋。