基于供給側改革視角下的財稅政策調整

黃　英

(中共遼寧省委黨校，沈陽 110004)

基于供給側改革視角下的財稅政策調整

黃英

(中共遼寧省委黨校，沈陽 110004)

內容提要：供給側結構性改革，成為以后較長時期影響我國經濟發展和社會進步的重要因素。在供給側改革的導向下，我國財稅政策調控也面臨著重大調整。本文結合供給學派的理論主張，分析了供給側改革對財稅制度的作用機理，然后結合我國現行財政政策和稅收政策，探討了兩者的政策效果和現實影響。最后提出了供給側改革導向下，財政政策和稅收政策的調整方向，即財政政策調控的范式將由總量調控轉變為結構性調控，稅收政策將以降低企業生產稅負為重心，深化結構性稅收改革。

供給側改革財稅政策政策調整作用機理

近期，從“供給側改革”概念提出以來，國內各界專家、學者做出了激烈爭辯和深入探討。同時，以供給側改革為導向的各方面政策、建議等研究文獻層出不窮。但是，以供給側改革為導向，在財稅政策調整方面的研究，鮮有著述。很顯然，供給側改革將在今后較長時期內成為國家調控政策的主導方向。在適度增加總需求的同時，逐步強化供給側為核心的經濟結構性改革，將成為推動我國經濟結構優化升級和全面深化改革的重要動力。基于以上認識，本文研究的主要內容包括以下四個方面：首先，對供給側改革與財稅制度(或政策)相關關系研究文獻的梳理；其次，供給側改革對財稅制度(或政策)作用機理的分析；再次，從供給側改革出發，分析了財政政策的調整方向；最后，從我國生產企業面臨的稅負現狀出發，結合供給側改革導向，提出推動稅收政策調整的政策建議。

一、相關文獻梳理

雖然從供給側結構性改革 (普遍簡稱為供給側改革)概念提出并成為熱點詞匯，時間并不長，但是對供給側結構性改革方面的研究文獻頗多，而在財稅方面的研究，國內代表性文獻梳理如下。

賈康，蘇景春(2014)以“供給側”經濟學派的演變歷程為主線，在系統梳理“供給側”各個學派的主要邏輯和理論主張的基礎上，落腳到新供給經濟學提出的供給管理的重要觀點。特別是在我國當前處于全面深化改革歷史大背景下，肯定需求管理重要性的同時，加強對供給管理的重視和強調，以兼收并蓄的“大融合”理念指導經濟結構性調整和經濟發展政策，具有重要的應用價值。同時，作者提出了在財稅政策方面，增加供給的途徑是經濟刺激和投資，而增加刺激的主要手段是減稅。因此，降低稅費，是供給側管理的重要方面。[1]

郝身永，那藝(2015)從國內外形勢變化的分析中得出，我國經濟對外依存度很高、勞動力成本不斷上升、產能過剩問題愈加突出、能源約束日趨嚴峻，因此在穩需求的同時更加關注供給側管理，成為我國經濟政策調控的重要取向。增加供給管理的目的包括調整供給結構、矯正總供求失衡以及擴大生產可能性邊界、提高生產效率和效益兩個方面。而針對中小企業普遍存在的稅負負擔和社會保障負擔比較重的現實困境，從供給管理的角度，降低稅收，是行之可行的重要措施。[2]

付敏杰，張平(2016)認為當前我國企業面臨的稅費負擔遠遠高于發達國家，企業生產成本的高昂，不利于企業發展與技術創新，也嚴重削弱了我國經濟增長的微觀動力。而供給側改革的提出，正合時宜。以供給側改革尋求中長期經濟增長的新動力，就是要改革以企業為核心的經濟供給面。企業作為經濟體供給側資源配置系統的中心，價格是資源配置的重要依據。而通過財稅制度調整，降低產品的靜態財稅成本，將極大地提高生產要素的比較優勢，并顯著降低產品的實際成本。對我國企業而言，降低稅費，特別是減少增值稅，將有利于增強企業活力和動力，甚至有利于深化市場配置資源的程度，以及提高財稅制度的效率。[3]

袁紅英，張念明(2016)認為在當前及今后的一段時期，供給側結構優化將成為新常態下我國財稅政策調控的主攻方向。財稅政策調控的重心也將從總量控制轉變為結構優化。而基于財稅政策調控經濟運行的作用機理，雖然財政政策和稅收政策存在很大差異，但是在供給側改革導向下，兩者的配合將更加重要，共同目的是促進供給側結構優化。同時，在我國經濟治理的范式由總理擴增轉變為結構優化的大背景下，財政治理的重心將從需求調控轉變為供給管理，而財稅政策調控機制地方也將從行政主導轉變為市場決定。最后，作者提出了供給側改革視角下，財稅調控政策體系實現的政策措施，如重視市場在資源配置中的基礎性作用，集約利用資金，推進“營改增”稅制改革，創新財政金融扶持方式，深化稅制改革調節收入分配，等等。[4]

二、供給側改革對財稅制度的作用機理

財稅制度作為經濟發展的重要制度保障，除了具有調節收入分配的作用外，還間接影響經濟增長活力與運行狀態。從經濟發展的供給側來看，財稅制度對資源配置有極其重要的調節作用。

(一)供給側改革對財政制度的作用機理

供給側結構性改革屬于供給側管理，不同于需求側管理。自改革開放以來，我國經濟保持了長期的高速增長，既得益于改革開放的紅利，也得益于國外經濟環境的改善，更得益于需求側管理的實施。我國在需求側管理方面，長期以經濟刺激的手段和逆周期調控的方式，管理著宏觀經濟運行的態勢。以投資、出口、消費作為“三駕馬車”，以積極的財政政策、審慎的貨幣政策為調控措施，一方面注重有效投資對經濟的拉動作用，另一方面刺激消費需求，增加有效需求，防止經濟衰退。具體地，當經濟出現衰退跡象時，通過實施積極的財政政策和貨幣政策，比如政府購買增加、增加轉移支付、降低稅收，或者增加政府投資，降低基準利率等，擴大總需求，促進總供需基本平衡；相反，當經濟出現過熱時，通過緊縮性財政政策和貨幣政策，如增加稅收，降低政府投資，或提高基準利率等，抑制總需求，保持經濟的相對平衡。從政策效果來看，需求側管理更加關注短期政策效果，所運用的貨幣政策和財政政策具有時滯短、政策效果明顯的特點。從需求側管理的本源而言，需求側改革的目的是通過刺激經濟活動主體的經濟行為，對產品增量施加影響，而不考慮承擔“存量”消化的任務。[5]供給側改革側重供給端，而不僅僅是生產環節，而是整個經濟結構的轉型升級，因此，供給側改革更加注重制度建設。從改革的效果看，供給側改革是利用政策或者制度發揮作用，注重中長期的制度建設，降低制度性交易成本，而非短期的需求管理方式。供給側改革兼顧了需求管理的局限性，供給管理的任務及包括增加“增量”，也包括消化“存量”，并根據“不破不立”的原則，清理“僵尸企業”。

財政制度作為國家經濟制度的重要組成部分之一，是國家治理的重要基礎和支柱。明確財政制度供給側改革，首先要認清當前我國財政部門在經濟社會中的角色定位。長期以來，我國經濟過度依賴高投入、高消耗的粗放型增長方式，依靠資本、勞動、土地等的過度投入，刺激經濟增長，也導致財政部門定位存在結構性錯位。財政投入常常在需要資金引導、扶持或培育的高新技術產業，存在缺位、支持不力的現象，導致企業產能無法形成；而又在成熟的行業或市場領域，常常代替民間資本，大舉干預，影響企業活力和行業有序競爭；在部分產能過剩、技術落后和亟需淘汰的產業部門，財政資金又盲目投資，造成尾大不掉，資金浪費等。其次，從供給側改革的要旨出發，供給學派認為，財政支出具有擠占民間支出的“擠出效應”。而且政府財政支出的經濟效益低于民間資本支出，民間投資更具有生產性。因此，應當適當約束財政支出規模，降低擠出效應，活躍市場活力。

雖然我國提出的供給側結構性改革，不完全等同于西方供給學派的基本理論主張，但是，從供給側進行的財政體制或政策調控，本質上要求從總量調控轉向為結構調控。財政總量調控，注重財政收支平衡和財政發債規模等。而財政的結構調控通過有保有壓、有扶有控，主要體現在以下三個方面：一是區域結構。我國各個地區之間，由于資源稟賦、地理位置、政策傾斜程度等各種原因，造成區域發展不平衡，地區間收入差距明顯，基本公共服務水平很不均等。亟需建立合理、科學的稅收收入再分配機制，通過橫向或縱向轉移支付，平衡地區間財政資金，促進公共服務水平均等化。二是需求結構。目前我國消費與投入結構失衡，高投入帶來了高產出，但是并沒有帶動消費增長，造成內需不足，經濟增長乏力。通過財稅政策，調整初次分配和再分配水平，是激發有效需求，優化消費結構的重要途徑。如，利用轉移支付，對低收入者給予較高補貼，降低中低收入者的所得稅和流轉稅等等。三是產業結構。在我國產業結構構成中，第二產業比重仍然占據主體地位，服務業發展雖然迅速，但是比重仍然較低。高新技術產業和產能過剩產業并存，亟需通過財政手段，對高新技術產業實施稅收優惠，扶持相應企業盡快成長。

(二)供給側改革對稅收制度的作用機理

供給側改革對稅收制度的作用機理，主要體現在生產端方面。具體的作用機理體現在兩個方面：降低生產成本和促進技術進步。稅收制度的重要作用在于通過設置不同的稅費結構、征收環節和稅費水平，影響到生產活動的各個環節，從而在一定技術水平下對要素稟賦施加影響，并最終影響產品定價。從短期而言，稅收制度具有靜態穩定性，已經確定的稅費結構和稅率水平，適用于相同要素使用類型的各類企業。企業產品的價格是在投入要素生產成本總和的基礎上，另外加上各類稅費所組成的。即中間投入品或制成品的價格由投入要素成本和稅費成本兩個部分組成。因此，稅費成了影射到生產要素之上的產品價格。對各類企業而言，稅費負擔的大小直接影響到產品定價，進而影響到產品的市場競爭力。從長期而言，稅收制度能夠影響企業創新和技術進步程度，進而影響全社會資源配置的效率。稅收制度從供給側出發，進行稅收結構性調整，對技術企業和創新型企業進行有區別的征稅方式，將有利于促進企業技術進步，降低企業的機會成本和創新成本。

綜上所述，供給側改革主張通過降低稅負，提升財政服務質量和效益，優化生產結構，改善經濟增長的環境，利用制度建設和結構性政策調整，創新政府干預經濟的方式，推動產業結構升級、總供需持續平衡和經濟穩定增長。

三、供給側改革與財政政策分析

(一)我國現行財政政策分析

在需求管理的指導下，我國財政政策追求總量管理范式，通過調控財政發債規模，調節財政收支平衡，達到對經濟運行態勢的調控。特別是在宏觀經濟面臨衰退時，利用積極的財政政策，刺激總需求，往往導致經濟增長“有量無質”，經濟體中存在高桿杠、高通脹的隱患，甚至導致隨后經濟過熱。

表1　中國財政政策回顧（2012-2016）　單位：億元

表1反映了2012年-2016年，我國財政政策實施的情況，在五年間積極財政政策發揮著刺激經濟增長的作用，從全國赤字規模看，呈現出逐步擴大的趨勢，除了2012年赤字增量同比降低1000億元以外，其他年度均呈增長態勢。在財政赤字內部結構中，中央財政赤字仍舊占據絕對份額，地方財政赤字主要來自中央代發的地方債規模；從絕對數額上可以看出，由于積極財政政策的實施，無論我國財政赤字總規模，還是中央、地方財政赤字規模均增加了一倍多。而根據2016年政府工作報告提出的財政赤字規模，達到了2.18萬億元，主要用于減稅降費，降低企業負擔。

然而，從財政政策的實施效果看，不斷擴大的財政赤字，并沒能有力地化解經濟下行壓力。我國經濟增長的速度自2010年第一季度的12.2%開始，呈連續下降態勢，到了2014年第四季度7.2%，到2015年更是低于7%的增長速度，全年GDP同比增長6.9%。2016年第一季度GDP增長速度預計在6.7%左右。單純以需求管理為核心的穩增長的積極財政政策，不僅沒有使經濟體擺脫增長緩步下降的通道，而且導致財政政策效果快速遞減，經濟增長的政策依賴程度越來越大，而由于政府投資帶來的擠出效應和財政赤字的彌補等，造成企業利潤增長緩慢，市場活力受到抑制。因此，需要從新的角度考慮財政政策對經濟增長的實施過程，改善財政政策作用于實體經濟的途徑，更好的發揮財政的服務職能。

(二)供給側改革進程中財政政策調控的方向研判

基于供給側改革的核心思想，就財政政策的調控方式而言，更加傾向于減少財政赤字，調控財稅內部結構，減少財政投資刺激，促進經濟在一個低通脹水平下穩定增長。因此，基于供給側改革的視角，我國財政政策將由以往的總量為導向轉變為結構性調節。為推動實現財政政策的結構性轉向，本文提出以下政策建議。

第一，改革財政資金供給，釋放新需求。調整財政資金供給端，在供給方向上，嚴格控制財政資金支出領域，力爭將有限資金用在關鍵領域。在扶持產業方面，合理配置財政資金，提供財政資金配置效率。破解產業發展瓶頸，對高新技術產業、戰略新興產業等加大財政資金支持力度，特別是影響到國民經濟產業結構優化升級的高端產業等，要不斷根據產業調整的要求，加大財政資金投入，促進提質增效。在重要技術基礎研究和應用研究方面，增強財政保障力度，促進技術創新和基礎技術積累。在投資消費方面，注重將短期投資需求轉變為中長期消費需求，形成新的消費增長點。以往僅僅將投資消費作為宏觀調控的短期方式，而不能充分重視中長期財政投資對經濟增長的推動作用，忽視了財政投入所釋放的新消費需求。[6]

第二，財政政策目標由穩增長轉變為調結構。較長時期以來，財政政策目標以需求管理為指導，以盯住增長速度為目標，造成了財政赤字持續擴大和財政政策效果快速遞減，并產生了負面影響。而從供給側出發，應將促進結構調整作為財政政策的目標。財政政策以調結構為目標，首要的是規范中央政府和地方政府的財政政策調控行為。比如，大幅消減專項轉移支付，適度增加一般性轉移支付；適當減少財政資金補貼，降低價格扭曲程度，減少政府對市場的干預，促進市場公平競爭。

第三，改革財政支出結構，降低擠出效應。供給學派認為，政府財政支出對民間投資具有很大的排擠作用，而民間支出比政府支出具有更大的生產性，因此應適當限制政府開支，促使資源由政府部門轉向私營部門，激發市場活力。同時，應當調整財政支出結構，對公共服務領域加大消費力度。推進教育、衛生、養老、金融等服務業的提質增效，推進公共產品服務體系建設，促進大眾創業、萬眾創新，激發市場活力和社會創造力。

第四，加快實施中期財政規劃，助推政府科學決策。編制中期財政規劃，強化中期財政規劃的預算約束能力，才能從制度上保障財政規劃編制的穩定性和連續性，避免“任期制”等人員變動對財政收支的影響，同時，有利于避免財政資金浪費和規劃項目的半途而廢。此外，中期財政規劃的實施，能夠促進政府各個部門、各期項目之間的跨期統籌安排，推動政府科學決策。[7]

圖1　2003年-2014年我國生產稅占GDP比重

圖2　2003年-2014年中、日、美、瑞四國生產稅占GDP比重比較

四、供給側改革與稅收政策調整

經濟體的供給側是以企業為中心的資源配置系統，而各要素的價格是資源配置的重要依據。稅收政策又是影響產品定價的重要影響因素。本節將從我國稅負現狀和供給側改革對稅收政策調整的影響，兩個方面展開分析。

(一)中國稅收負擔現狀

1.中國企業稅費高于主要經濟體

GDP計算方法之一收入法，就是根據各生產要素在生產過程中應得的收入份額進行計算，分為勞動者報酬、生產稅凈額(生產稅扣除生產補貼，以下簡稱生產稅)、固定資產折舊和營業盈余四部分。其中生產稅包括了企業勞動生產中需要繳納的各類直接、間接類稅金，如增值稅、消費稅、關稅、房產稅、資源稅等，但將企業所得稅作為營業盈余的一部分而排除在外。生產稅凈額與GDP的比值反映了企業在經營生產過程中需要承擔的稅收負擔多少。

2003年到2014年間，我國生產稅所占GDP比重基本維持在14%-16%的范圍內，年均增幅0.94%。也就是說，生產稅的增長速度略超于GDP的增速。從生產稅絕對值來看，年平均增速達到16.76%，其中在2004年、2007年和2011年增速超過20%，近年來上升趨勢逐步放緩。

表2　中美日三國稅收結構分布

表3　中美日三國同稅種的稅率比較

和世界其他發達國家相比，我國生產稅的比例是比較高的。2014年，中國生產稅比例為15.64%，比瑞士2.6%的水平高出13個百分點，和日本8.41%、美國6.6%也存在較大差距。也就是說，中國企業每生產一單位的產出需要支付更多的稅金，在原料價格、人力成本和其他成本不變的情況下，企業的利潤空間被壓縮，能夠用于后期生產發展或股東分紅的部分有限。從長遠來看對于企業自身發展是不利的，在行業內部同全球其他國家的競爭也是缺乏優勢的。

2.企業導向稅制造成我國企業生產的高稅負

我國實行的以流轉稅為主體的稅制結構保證了充足的稅源，無論是第一、二產業的銷售收入還是第三產業的營業收入，從國內商品到進出口商品都是稅收的來源，這也是中國稅收能夠穩步增長的前提條件。但與此同時，由于流轉稅自身稅制的不足，在地方征收上的權責問題極易出現對于同一對象重復征稅的情況，進一步加重企業的稅收負擔。不得不說，中國企業稅負高在很大程度上是稅制作用的結果。隨著“營改增”、增值稅改革等一系列政策的出臺，因流轉稅過重而出現的高稅負有望得到改善。

不同于我國以商品勞務稅為主體的稅制模式，以美國為代表的西方發達國家更多采用以所得稅為主體的稅制模式。在這個體制下，稅收收入與國民收入關系密切，增減對物價不會產生直接的影響，而是對納稅主體的收入、消費、投資等活動有直接影響。從企業發展的角度來說，無需過多考慮在上下游商品的價格因素，更注重企業自身管理水平，更具有可持續性。這也是美國企業能夠不斷創新并引領時代的原因之一。

而日本更多的是介于兩者之間，在流轉稅和所得稅中尋求一個平衡點。這樣一方面可以擴大稅基，保證財政收入的增長；另一方面不對企業造成過大的壓力，保持行業發展的動力。綜合來看，我國稅收側重于流轉稅而在所得稅上的弱化是企業生產稅負較重的原因之一。隨著稅改的不斷推進，通過稅率稅目的調整、稅種的整合、稅收優惠等措施，這種情況有望得到改善。

(二)供給側改革進程中稅收政策調整方向

進入2016年，“供給側改革”任務被反復提及，以“去產能，去庫存，去杠桿，降成本，補短板”為細則的五大任務成為今年財稅新政策的著力點。[8]從目前已經公布的政策來看，稅收政策調整將主要針對去產能、去庫存、降成本三個任務和其相關的行業。而面對我國企業面臨的高稅負的現狀，為了提高企業生產效率和產品競爭力，深化結構性稅收改革，筆者認為要從以下幾個方面展開：

第一，逐步調整稅制結構，降低企業流轉稅負擔。調整稅目和征收范圍，強化以所得稅、繼承稅為主體的財產稅，弱化商品勞務稅的地位和作用，減少企業在商品服務交易過程中對于流轉稅類的負擔。

第二，完善稅收優惠補貼貼政策。結合國家發展戰略給予小微企業和高新技術產業稅收優惠補助政策，頒布統一的特定納稅人標準，縮減企業申請優惠資格的流程，使政策涵蓋更多的企業和行業。

第三，適度進行稅種合并與減免。對于高稅負行業，按照行業屬性進行可能的稅種合并和減免，可以多采用行業基金形式，降低企業的稅收負擔，同時推進資源稅改革，加快建立環境保護類稅收。

第四，創新稅率改革。探索某些稅種的稅率改革，運用超額累進稅率，在保證稅金總體水平不變的基礎上減輕小微企業的負擔。

〔1〕 賈康，蘇京春.探析“供給側”經濟學派所經歷的兩輪“否定之否定”——對“供給側”學派的評價、學理啟示及立足于中國的研討展望［J］.財政研究，2014，08：2-16.

〔2〕 郝身永，那藝.更加關注供給側的宏觀經濟管理——因應國內外形勢變化的積極調整 ［J］.當代經濟管理，2015，04：1-5.

〔3〕 付敏杰，張平.供給側改革中的財稅制度［J］.稅務研究，2016，02：12-17.

〔4〕 袁紅英，張念明.供給側改革導向下我國財稅政策調控的著力點及體系構建［J］.東岳論叢，2016，03：53-59.

〔5〕 馮志峰.供給側結構性改革的理論邏輯與實踐路徑［J］.經濟問題，2016，02：12-17.

〔6〕 石華軍，楚爾鳴.中國經濟增長：需求與供給雙側發力［J］.財經科學，2016，02：42-49.

〔7〕 劉尚希.關于財政改革的若干問題［A］.中國經濟體制改革研究會.中國經濟體制改革研究會第十三屆中國改革論壇演講文集［C］.中國經濟體制改革研究會，2015：15.

〔8〕 林衛斌，蘇劍.供給側改革的性質及其實現方式［J］.價格理論與實踐，2016，01：16-19.

【責任編輯王東偉】

F812.0

A

1672-9544（2016）07-0032-06

2016-05-12

黃英，副教授，研究方向為民法學和社會法學。