地方政府開展流動勞動力教育培訓的風險評估
——基于勞動力供給側結構優化的現實需求

瞿曉理　劉　軒

（蘇州經貿職業技術學院，江蘇 215009）

地方政府開展流動勞動力教育培訓的風險評估
——基于勞動力供給側結構優化的現實需求

瞿曉理劉軒

（蘇州經貿職業技術學院，江蘇 215009）

內容提要：新常態時期，勞動力也面臨著供給側的結構性改革，這便要求流動勞動力集中地政府承擔起相應的教育培訓工作。但地方政府在承擔責任的同時，也需承受一定風險。本文首先總結回顧過往學者關于政府促進流動勞動力教育培訓的各類風險，然后采用AHP法構建了相應的風險評價體系，并選取了我國流動勞動力集中的五座城市為樣本，進一步分析了目前地方政府促進流動勞動力教育培訓的風險性和抗風險能力的情況。最后從資源緊張、勞動力失業及勞動力流失等三個系統出發，提出關于地方政府控制流動勞動力教育培訓風險的對策思考。

流動勞動力勞動力供給教育培訓政府責任風險評估

自改革開放以來，我國社會經濟發展中便出現了一個數量龐大的群體——流動人口。關于流動人口的界定，學術界存在諸多爭議，但較多的研究一般指“在城市工作、學習及生活但依然保留農村戶口的群體”，并將流動人口的概念與農民工、民工相等同[1]。而本研究中的“流動勞動力”則在流動人口的概念基礎上，定義為“在城市工作和生活，戶籍卻保留在農村，并擁有獨立勞動能力的成年群體”。而隨著我國產業轉型升級和新型城鎮化建設進程的逐步加快，一方面大量農村剩余勞動力不斷涌入城市，另一方面，新的經濟環境對勞動力的能力和素質也在提出新的要求[2]；這也意味著農村勞動力流入城市后要能適應和勝任城市的職業生活，需要接受一定階段的教育和培訓。特別是在經濟新常態下，勞動力更加面臨著供給側結構性優化的現實需求。為推動本地區的經濟社會發展，作為勞動力流入地政府自然成為流動勞動力教育培訓的主體方，這也是地方政府促進本地流動勞動力教育培訓的必要性所在。

一、促進流動勞動力教育培訓的潛在風險問題

流入地地方政府承擔著對本地流動勞動力的投資和管理責任，其中就包括對流動勞動力展開教育和培訓。如上所述，地方政府促進流動勞動力的教育和培訓工作，將有利于提升地方的人力資本，有利于提高地方居民的整體素質，是地方政府不可推卸的公共職責。但是，在不考慮國家層面制度性因素制約的前提下，投資流動勞動力，對其開展教育和培訓管理，對流入地的地方政府而言勢必也存在一定的風險。

（一）流入地教育資源短缺的風險

在我國流動人口較為集中的城市，其流動人口的數量往往要接近城市總人口的一半水平。如2015年上海常住人口近2500萬，其非戶籍的流動人口高達1000萬左右；深圳市2015年常住人口1200余萬，而非戶籍流動人口數量為800萬。因此，如果當地政府對流動人口放開教育培訓資源，其最為凸顯的矛盾就是導致流入地的公共教育培訓資源緊張。吳曉燕（2009）對上海流動人口子女在滬后義務教育和培訓的可能性展開分析，發現如果一旦放開流動人口子女初中后在滬學習的資源，將給上海的高中教育和“三校”資源帶來壓力[3]。桑錦龍等人（2009）在探討城市“二代移民”異地升學的制約因素時，指出對流動人口放開城市教育資源將對城市教育發展水平造成較大沖擊[4]。李濤等人（2013）指出流入地地方優質教育資源，特別是一些優質高校資源往往不受地方政府的直接管理和分配，使得這些資源無法承擔當地流動勞動力的教育和培訓任務[5]。

（二）流動勞動力受教育培訓后的失業性風險

政府促進流動勞動力的教育培訓，其主要目的是為了滿足地方經濟發展中的勞力需求。但是，由于經濟社會發展的快速性及教育培訓存在一定周期性，使得地方政府對流動勞動力展開教育培訓后，其勞動力供給結構未必能適應市場的需求結構，這就會出現流動勞動力在流入地城市失業的現象。段成榮等人（2013）依據我國第六次人口普查數據分析后指出由于新城鎮化建設和產業轉型升級的背景，流動勞動力失業的可能性在不斷提高[6]。姚錦云等人（2015）指出目前流動人口的教育缺乏全面的職業規劃，導致他們在接受教育和培訓后不認同即將要從事的職業，或者在職業生涯中存在頻繁更換工作的不穩定性[7]。此外，吳曉燕（2009）也指出在對流動人口開放教育資源后，他們在接受優質教育和培訓的同時也勢必會對就業產生高預期，反而會導致他們的就業困難，最終處于失業狀態[8]。

（三）流動勞動力自身屬性的流動性風險

勞動力資源的載體是人，流動勞動力的載體是流動人口；人本身屬性具備復雜性、多樣性和自主性，而流動人口更具備了流動性的特征。因此，地方政府投資流動勞動力的教育培訓，在其完成教育培訓任務后，存在選擇別的城市和地區發展的流動性風險，使得投資方政府未必能獲得與投入相適應的經濟效益。上海流動人口子女義務教育后出路問題研究課題組（2008）報告了上海流動人口子女在接受上海市政府教育資源后，存在將近三分之一的群體會流出上海，選擇別的城市生存發展[9]。孫新（2013）在探討異地高考制度的時候，指出目前在北京、上海等富有優質高等教育資源的城市，存在一定數量的戶籍人口，他們在別的省市（如江蘇）作為流動人口接受優質的基礎教育后，返回戶籍地通過異地高考等手段再獲得優質的高等教育資源甚至是就業資源[10]。此外，區域化的勞動力競爭及流動性勞動力市場的自由行，使得一部分流動勞動力在某個城市接收教育培訓資源后，流入就業機會大、工資收入高及生活適宜的城市發展[11]。

除此之外，對地方政府而言，上述的教育資源短缺風險、勞動力的失業風險及流失性風險的存在可能還會引發次級風險，如流入地社會治安不穩定，犯罪率升高等風險[11-12]。

綜上所述，地方政府促進流動勞動力教育培訓的風險問題一直存在，并且成為地方政府制約流動人口獲得本地優質資源的重要因素，也是流動人口在流入地不能享受公平社會待遇的重要原因。對此，有學者也從防范和控制風險的視角出發，提出對流動人口和勞動力教育培訓的管理對策[13-14]。縱觀關于流動人口或者農民工教育培訓風險的研究，其立足點基本站在個體投入風險，很少研究政府的投入風險；而正如上文所述，即使立足政府視角的教育風險研究也基本以理論解釋或經驗辨析為主，缺少定量的實證性研究。但是，作為政府行為風險的研究，應當構建一定的評價指標，從量化研究的視角去分析風險的存在可能性，以此提出風控措施將更具備針對性。

二、流動勞動力教育培訓的風險評估體系構建

（一）風險評估的指標體系構建

1.風險評估的系統構建

依據地方政府促進流動人口教育培訓風險問題的綜述，可以基本將其風險因素歸納為“資源緊張風險”、“培訓后失業風險”和“勞動力流失風險”三個方面，由此構建地方政府促進流動勞動力教育培訓風險評估體系的“目標層”和“準則層”，如圖1所示。

圖1　地方政府促進流動勞動力教育培訓的風險評估指標體系

其中，“目標層”即地方政府促進流動勞動力教育培訓的風險綜合指數，是代表一個地區或城市關于在對流動勞動力投入教育培訓后存在的風險程度。而“準則層”，即地方對流動勞動力投入教育培訓后分項風險因素的系統性概括。本項目的三個“準則層”系統指數分別為“資源緊張風險”、“培訓后失業風險”和“勞動力流失風險”。

2.風險評估的指標選擇

為了便于風險指數的計算和評估，本研究依據國家統計局發布的《中國統計年鑒》中關于“人口”、“國民經濟”、“居民就業”、“公共財政”、“文化教育”及“全國主要城市發展”等分項內容中涉及的各類指標，來構建地方政府促進流動勞動力教育培訓的“方案層”指標體系。

（1）資源緊張風險

本研究中，對“資源緊張風險”具體界定為因流動勞動力大量涌入流入地，當流入地政府對其放開教育培訓資源后，會導致該地區的教育培訓資源供不應求，進而影響該地區的教育培訓發展質量和水平。依據該界定，對于流入地的資源緊張基本集中在“教育資源”和“財政資源”。對于該方案層的指標選擇，因為對成年勞動力的教育培訓一般由職業院校和高等院校所承擔，所以本研究選取了地區中職、高校的機構數和教師數與該地區人口數的比值，作為評定地區教育資源緊張的具體指標。另一方面，選取該地區公共財政總支出及教育財政支出與人口數的比值，作為評定地區財政資源緊張的具體指標。

（2）培訓后失業風險

“培訓后失業風險”是指流入地政府利用自身的教育培訓資源及財政投入，對當地流動勞動力展開相關職業教育和培訓工作，但是當流動勞動力完成相應教育培訓任務后，卻不能在當地從事恰當的工作，面臨失業的狀態。這種失業狀態也包括隱性失業，即流動勞動力在接受一定教育培訓后從事與其不相干的工作崗位。因此依據此界定，本研究選取就業人數與總人口比值、失業人數與總人口比值、就業人口總數與參加失業保險人口數的比值、人口增長速度和GDP增長速度比值等選擇為該方案層的指標。

（3）勞動力流失風險

“勞動力流失風險”指的是流入地政府利用自身的教育培訓資源及財政投入，對當地流動勞動力展開相關職業教育和培訓工作，但是當流動勞動力完成相應教育培訓任務后，可能因為當前生活成本、就業機會及其他因素，不在培訓地就業，卻返鄉或者轉遷其他城市的現象。本研究選擇流動人口增長速度、就業工資與全國水平比值、消費水平與全國水平比值、當地居民收支比等4項作為該方案層指標。

（二）風險評估的計算公式

依據上述風險系統的構建，本研究中將地方政府促進流動勞動力教育培訓的目標層風險綜合指數設為（F），將三個準則層系統指數設為（Xj），將方案層各指標指數設為（Ai），其三者的計算關系如公式（1）（2）（3）所示：

Wj是各準則層的權數，Vij是各方案層指標指數的權數，mi是指標指數的性向值，ai是各具體指數。其中，本研究各指標指數的性向值mi取值為“±100”。“+100”代表該指標指數為正性，即指數值越大，風險越高；“-100”代表該指標指數為負性，即指數值越大，風險越低。

（三）風險系統的權重確定

依照上述風險系統內的各級判別矩陣，計算可得到準則層和各方案層的權數向量，結果如下所示。

由此，地方政府促進流動勞動力教育培訓的風險評估體系構建完成。

三、我國流動人口集中地政府促進流動勞動力教育培訓的風險分析

表1　我國流動勞動力集中城市風險評價指標體系數據

將上述數據代入公式（1）（2）（3），得到北京、上海、蘇州、杭州及深圳等五市促進流動勞動力教育培訓風險評價系統內各具體指數值及風險綜合評價總指數，如表2所示。

表2關于地方政府促進流動勞動力教育培訓的風險綜合評價指數結果顯示，北京、上海、蘇州和杭州四座城市為負值，而深圳總指數為正值①本研究中，當風險評價總指數及各系統層指數為正值時（即＞0），則認為該地區風險呈顯性（+）；反之，則認為該地區的風險為隱性（-）。；按由高到低排名依次為“深圳-蘇州-杭州-上海-北京”。而從風險評價體系準則層分項系統指數來看，因外來勞動力大量流入而導致該地方政府教育培訓資源緊張的風險指數，上海、蘇州和杭州三座城市為負值，北京和深圳總指數為正值，其高低排名為“深圳-蘇州-杭州-上海-北京”；地方政府投入教育培訓后卻導致流動勞動力失業的風險指數，上海、蘇州和杭州為負值，北京和深圳為正值，其由高到低的城市排名為“深圳-北京-蘇州-杭州-上海”；因流動勞動力接受流入地教育培訓后卻流失到別的城市的風險指數，五座城市均為正值，高低排名為“上海-杭州-深圳-北京-蘇州”。

四、地方政府控制流動勞動力教育培訓風險思考

為了對上述評價體系的結果展開進一步思考，本文依據整個評價體系中指數的向性值，將每個指數指標分為“風險因素指標”和“抗風險因素指標”，即向性值為+100時，該指數指標為風險因素，反之為抗風險因素。由此得到北京、上海、蘇州、杭州及深圳等五市的風險指數與抗風險指數情況，如圖2所示。

從圖2的風險因素指數來看，深圳市最高杭州最低；從抗風險因素指數來看，北京市最高，蘇州最低。再結合表2的綜合評價結果，可見深圳市呈現顯性的流動勞動力培訓風險是因為其風險因素；而北京呈現隱性且風險性最低的原因是其抗風險能力較強。基于此，本研究將從資源緊張、勞動力失業及勞動力流失三個系統層出發，思考如何控制流動勞動力教育培訓的風險，其具體的對策將從降低風險因素和提高抗風險能力兩方面出發。

表2　我國流動勞動力集中城市培訓教育風險評價結果

圖2　五市風險指數與抗風險指數

（一）提升教育資源利用率，加大公共財政投入，降低社會資源緊張風險

以往部分學者認為，流動人口如在流入地能享受本地居民同等教育資源，勢必會導致更多的外來人員涌入，造成本地教育資源的緊張，教育質量的降低[3]。這也是地方政府在促進本地流動勞動力教育培訓工作上最大的風險因素。正因為如此，很多人口集中的大城市，如北京、上海等，通過各種政策手段限制外來人口的流入，以保護本地居民的社會公共資源。但是，依靠嚴格的限制人口流入手段來控制風險，有可能從另一方面增加了風險的存在——即本地區原本所需的流動勞動力會因此而流失。所以，要控制流動勞動力的教育培訓風險，其實應該探討的是如何將所擁有的有限公共資源效能最大化。

1.運用各種手段提升教育資源的利用率，降低教育資源緊張的風險性

每個地區或城市所擁有的教育資源量，特別是中高等優質教育資源，是和多方面的因素相關，如地區的文化歷史、地區的經濟政治地位等。但是這些均是在短期內無法改變的，也意味著一個城市和地區高等和職業教育培訓的資源量是有限的。因此，要降低教育資源因人口增多而帶來的風險，其見效較快的手段便是提升教育資源的利用率。目前，在我國無論是職業教育還是高等教育，從其招生至就業、從機構設立至人員編制、從管理運營至財政經費使用等各個環節，一般均受到相關政府部門的監管或者約制，這與當前的市場經濟格格不入，更不適應我國當前的經濟新常態。因此，將教育資源推向市場，由市場來配置資源，這不僅有利于優化和提升教育資源的質量，還能提高教育資源的利用率，進而降低教育資源緊張而產生的風險問題。

2.政府公共財政投入還有待加大，以提升政府自身抗風險的能力

一般在歐美發達國家，政府公共財政投入教育的經費一般占該國家（地區）GDP總量的5%以上，但就本研究中五座城市的公共財政對教育的投入情況看，遠沒有達到發達國家水平，如表3所示。

表3　2014年五座城市的公共財政對教育投入的情況

本研究中的五座城市均為我國經濟發達城市，其GDP的排名位列我國前十，有的甚至趕超了發達歐美國家的水平，這也就意味著我國地方政府對教育的財政投入是有很大提升空間的。教育財政的增加，勢必可以提高教育的質量和發展水平；在外來人口有規律增長的前提下，高質量、高發展水平的教育資源其自身容納接受人口量的彈性較大，抗風險能力較強。

（二）改革勞動力供給側結構，完善社保系統，應對勞動力培訓后的失業風險

1.展開供給側結構性改革，平衡勞動力供需，降低流動勞動力失業的比例

2015年十八屆五中全會指出要“深化改革”，“著力實施供給側結構性改革”。其實，隨著近年來我國經濟轉型、產業升級，社會發展中對勞動力的需求也發生了變化——從原本“量”的需求轉向“質”的需求。企業對勞動力的需求開始追求勞動力的素質、勞動力的技能。流動勞動力在過去幾十年時間里是我國經濟發達地區的建設主力軍，在未來也將是經濟發展的勞動力供給主體。如果這一群體一旦失業，帶給城市地區不僅僅是治安穩定問題，還將造成經濟發展中所需勞力的短缺問題。因此，必須著力勞動力供給側的結構性改革，通過教育培訓的手段提升流動勞動力的素質，滿足地方經濟中的人力需求，降低流動勞動力的失業可能性，也降低地方政府對流動勞動力投入的風險性。

2.完善社會保障系統，提升地區應對流動勞動力失業風險的能力

如上文所述，地方政府促進流動勞動力培訓的風險還可能來自對其培訓后的失業。一個地區和城市，出現一定數量的失業人口，是屬于社會經濟發展中的自然附屬現象，是不可避免的，但由失業人口引發的社會穩定問題，就是風險所在。而要解決這個風險問題，關鍵是提高地方政府應對失業現象的抗風險能力，這種能力來自于該地區的社會保障系統。當流動勞動力在流入地接受教育和培訓后，如果暫時沒有找到工作，也能通過當地的社會保障機制維持生活，并且能有有效的途徑盡快找到工作，實現就業。因此，一個地區因失業引發負面問題的風險性并不在于這個地區失業的人口數，而在于參加失業保險的人數。如果參加失業保險的人數占比越高，則一定程度上說明該地區的社會報障系統相對完善，其應對勞動力失業的抗風險能力越強。

（三）注重人的發展，結合地方特色，控制教育培訓后的勞動力流失風險

對比五個城市的規模、流動人口的比重及它們的風險評價指數的計算結果（如表4所示），超大規模的城市如北京、上海，其風險排名卻在深圳、蘇州和杭州之后，而對比這幾座城市的GDP增速，深圳、蘇州和杭州依然處于經濟高速發展階段，而北京、上海已進入經濟新常態的中速發展時期。

表4　2014年五市流動人口數量、占比及GDP增速情況

有學者曾指出，高速的經濟發展如果忽視人的發展，忽視勞動力的自身需要，這個地區的社會將存在潛在的風險[15]。而另一方面，借鑒企業應對員工流失的措施中，注重員工自身的發展，培養員工服務特定企業的技能將有效控制勞動力的流失。因此，以下兩個措施將有利于控制流動勞動力的流失風險。

1.經濟發展應與人的發展相協調，降低流動勞動力流失的風險性

經濟建設的本質是要促進全人類發展，而人類發展水平的高低，是一個國家（地區）發展質量典型表現[16]。如果一個地區在經濟建設中更關注人的發展，在該地區生活工作的人們（包括流動人口）能感受到較高的生活質量，那么他們自然不愿意輕易離開這個地區。由此可見，地方政府不應去擔心對流動勞動力教育培訓后他們會轉遷其他地區，而應該將打造有利于流動勞動力在該地區生活、發展的社會環境，重視流動勞動力自身的發展，該地區流動勞動力流失的風險自然也會降到最低。

2.將流動勞動力的教育培訓與地方經濟特色相結合，控制勞動力的流失風險

地方政府促進流動勞動力教育培訓之后，勞動力卻因為該地區的生活成本或個人發展等原因會轉遷別的地區，造成了流動勞動力流失的風險。但是，如果地方政府對流動勞動力的教育培訓是圍繞本地特色產業，特色經濟發展所需展開的，那么一方面這些勞動力滿足了地方自身經濟發展的需求；另一方面，該部分勞動力在別的地區和城市再就業的可能性就大大降低，使得他們一旦出現要遷移的想法，也會考慮自身勞動力再培訓的個人投入問題。因此，將地方特色經濟的勞動力需求融入流動勞動力的教育培訓，是有效控制其流失風險的手段。

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【責任編輯連家明】

G521

A

1672-9544（2016）07-0038-08

2016-06-11

瞿曉理，人文社科系副教授，研究方向為人力資源管理；劉軒，人文社科系副教授，博士，研究方向為人力資源管理。

2015年教育部人文社會科學研究青年基金項目中期成果之一，“基于現代勞力需求驅動下城市流動人口子女后義務階段職業教育研究”，項目準批號：15YJC880032。