中國防洪的得與失

丁留謙++郭良++李娜++孫東亞

今后一段時期內，繼續加強城市防洪工程體系建設仍是保障城市防洪安全的重要任務之一

中國東臨太平洋、南臨印度洋，受海陸環流、東亞季風和熱帶氣旋以及三級階梯的影響和控制，降水量自東南向西北總體減少。汛期連續4個月的降水量占全年降水量的60%～80%，尤其在主汛期更為集中，一些地區7～8月份的降水量可占全年的50%～60%。

中國三分之二以上的國土受不同程度洪澇災害的威脅。其中，七大江河中下游和沿海平原占國土面積的8%，約80萬平方公里，這里土地肥沃、雨熱同期、適合人類生存和發展，目前集中了全國二分之一的人口、三分之一的耕地和四分之三的GDP，是我國經濟社會高度發展的精華之地，同時也是受洪水威脅較為嚴重的地區。 降水時空分布嚴重不均、社會經濟在洪水威脅區高度集中決定了中國是世界上洪澇災害最嚴重的國家之一。

自古以來，洪澇災害就是中華民族的心腹之患，歷史上有“治國先治水，治水即治國”的名訓。據歷史記載，公元前206年到1949年的2155年間，全中國發生較大洪水1092次。

黃河在歷史上更是三年兩決口、百年一改道，1933年黃河大水，下游兩岸堤防決口50余處，受淹8600平方公里，受災人口364萬，死亡1.8萬人。1939年海河大水，受災人口近900萬，死傷1.3萬人。 新中國成立后，國家高度重視防洪工作，防洪減災取得巨大成效。

因洪死亡人口大大減少

在新中國成立初期經濟條件十分有限的情況下，中國及時啟動了長江干堤和荊江分洪區的建設。1954年江淮大水，長江中下游發生了超過1931年的歷史特大洪水，中國通過荊江分洪區及臨時措施的運用，保住了武漢，避免了毀滅性災害的重演。

1931年江淮大水，湖南、湖北、江西、安徽、江蘇沿江5省受淹農田9895萬畝、受災人口3514萬、死亡人口27.9萬，其中長江干堤潰決口導致水淹武漢4個月之久，最大水深丈余，只有0.5平方公里未被水淹，死于洪水及次生災害者達3.26萬人。 與1931年大水相比，1954年江淮大水后，沿江5省的受淹農田面積減少了52%，受災人口減少了46%，死亡人口減少了88%。 之后，國家繼續加強防洪工程體系建設，尤其是1998年大水之后更是投入了大量資金，防洪工程體系的標準和能力得到進一步提升。

2016年7月1日，湖北武漢消防官兵在黃坡前川街對被洪水圍困的居民進行救助

目前，大江大河可以防御新中國成立以來的最大洪水，中小河流可以防御5～20年一遇的一般洪水，城市防洪按50～200年一遇建設，重點海堤的設防標準為50～100年一遇。2016年，盡管太湖發生了歷史第二高水位的流域性特大洪水，但工程險情很少，沒有造成大的洪澇災害。

據統計，因洪災死亡人口已從上世紀50年代的年均8571人降為2010年之后的年均999人，2015年僅為319人。因洪災倒塌房屋從上世紀50年代的年均240萬間降為2010年之后的年均75萬間。

1950年至今，共實現防洪減災效益4.6萬億元，減淹耕地1.8億公頃，減免糧食損失7.6億噸。中國的防洪減災取得了舉世矚目的巨大成就。

防洪工程體系都包括什么

防洪工程體系是防洪減災的基礎和根本保障，防洪工程體系主要包括堤防、水庫、蓄滯洪區、分洪河道，以及河湖整治工程和調控洪水的水閘。 沿江河湖?；蚍中詈閰^、圍墾區等修建堤防阻擋并約束洪水泛濫，是人類最早采用也是目前各國普遍采用的防洪措施。

目前，中國共修建加固堤防41.4萬公里，其中5級以上堤防27.5萬公里。 在河流上修建防洪水庫，通過調蓄洪水來消減下游河道的洪峰流量，達到保護下游的目的，同時還可以起到供水、發電和改善航運等作用。

目前，我國有水庫9.8萬座，總庫容9323億立方米，其中大型水庫756座，中型水庫3938座。 在沿河中下游的低洼地區設置蓄滯洪區，通過分蓄洪水、降低下游河道的洪峰流量和水位，保證下游堤防和保護區的防洪安全。同時，需要控制蓄滯洪區的發展，建設必要的防洪避險安全設施，運用后按照蓄滯洪區運用補償條例進行補償。目前全國有重點蓄滯洪區98處，蓄滯洪區總面積3.37萬平方公里，蓄洪容積1074億立方米。 除此之外，利用原有或人工修建的河道，分流超額洪水，通過清淤疏浚、岸線治理、河湖連通等，增加河流行洪和湖泊蓄滯洪的能力，也是防洪工程體系的一部分。 防洪時，首先發揮堤防和水庫的作用，然后根據洪水量級和防汛預案適時啟用蓄滯洪區。

遇超標準洪水，還需要根據防御方案采取特別臨時分洪措施，保證重點防洪區域和對象的安全。

防洪有何短板

但是，目前中國的防洪工程體系依然存在不少薄弱環節。

例如，堤防尤其是中小河流及圩垸堤防的安全隱患多，警戒水位低，汛期險情重，巡堤查險和搶險的壓力和投入極大;大江大河和重點防洪城市沒有全部達到規劃的防洪標準，流域控制性防洪水庫仍需建設，江河灘地和湖泊侵占開發嚴重;中小河流防洪標準和能力低，洪澇災害損失重，占因洪災死亡人數的比例高;海堤防洪能力偏低，達標建設任務重;數百萬座小塘壩泄洪及工程安全隱患多，防洪風險大;盡管國家投入了大量資金用于中小型水庫的除險加固，但由于數量有9萬多座，投入仍顯不足，仍存一定的隱患和安全風險;蓄滯洪區現有1600萬人，發展控制難度大，避洪安全設施建設滯后，啟用損失高、難度大，同時蓄滯洪區的數量仍顯不足。

除了防洪工程體系，防洪非工程體系的建設同樣值得關注。 洪澇災害可以通過工程建設得以有效控制和減少，但不可能完全避免。

世界各國的防洪減災實踐證明，防洪非工程體系是有效減少洪澇災害的重要手段，主要包括監測、預報、預警、調度、應急預案體系、規劃和技術標準體系、政策法規制度體系等。

目前，中國防洪非工程體系存在的薄弱環節主要包括：降雨、山洪、城市內澇的精準預報預警水平不高，流域防洪工程體系聯合優化調度的應用水平仍需提升;應急搶險專業技術和裝備不足;社會公眾的風險及自覺避災意識薄弱，應急預案的精細化程度和可操作性仍需提高，江河超標準洪水應對存在一定不確定性;洪澇災害危險和風險區劃基礎工作需要加強，防洪排澇規劃需要根據經濟社會發展新形勢適時修訂完善，規范人類活動、減少人為災害等方面的立法、執法力度仍需加強。

約半數城市防洪能力未達國家標準

城市是流域防洪的重點保護對象，一般通過提高城市段防洪堤的標準，實現重點保護城市的目標。 《防洪標準》規定，一般防洪城市的洪水設計重現期為20～50年一遇，比較重要的城市50～100年一遇，重要城市100～200年一遇，特別重要的城市大于200年一遇。

據2012年國家防辦的統計資料，全國有防洪任務的637座城市中，尚有約半數的城市防洪能力未能達到國家防洪標準。其中，與大江大河密切相關的31座重點防洪城市和以省會城市和沿海經濟發達城市為主的54座重要防洪城市，共有26個達標，達標率僅31%。今后一段時期內，繼續加強城市防洪工程體系建設仍是保障城市防洪安全的重要任務之一。 城市內澇是強降雨導致城市積水成災的現象。

根據住房和城鄉建設部對全國351座城市的專項調研，2008至2010年3年間，有62%的城市發生過不同程度的內澇，其中超過3次以上的城市有137座，57座城市的最長積水時間超過12小時。 2012年北京特大暴雨洪澇災害造成79人死亡、損失116億元;2013年余姚大水，大部分城區受淹，損失慘重;2016年更有武漢、新鄉、邯鄲等多座城市嚴重內澇。

內澇四大原因

城市內澇有多方面原因，主要包括四點。

首先，暴雨超過城市排水防澇設計標準是城市內澇的主要原因。長期以來，我國城市的排水防澇標準偏低，如我國《室外排水設計規范》（GB 50014-2006）（2011年版）規定，雨水管渠暴雨設計重現期一般采用0.5～3年，重要目標一般采用3～5年，暴雨設計重現期約為發達國家的一半。受氣候變化和城市熱島效應的影響，近年來城市暴雨頻次和強度呈增大趨勢，許多城市發生了歷史罕見或者超過歷史紀錄的特大暴雨，遠超設計標準，如2016年的武漢、新鄉、邯鄲等城市。加上城市排水和排澇標準不夠協調、對超標準澇水出路的安排不足或缺失，城市內澇必然發生。

其次，快速城鎮化和規劃設計建設不當加重了城市內澇災害。快速城鎮化使城市地面硬化的面積和比例升高，不透水地面顯著增多，2012年約為1981年的6倍，導致降雨入滲減少、產流增多、匯流加快，增加了排水防澇系統的壓力;城市建設侵占河湖水域或低洼地區，導致雨洪調蓄排泄能力降低，同時，這些低洼地區原本就是蓄澇場所，加上排水防澇規劃不周、建設滯后，已成為內澇積水的多發易發區;城市污水排放增多，增加了排水防澇系統的基流和壓力。上述因素導致排水防澇系統的峰值流量和排泄總量增加，加重了城市內澇災害。

另外，城市下凹立交橋排水系統設計不周，往往導致橋下匯水量過大、易嚴重積水影響交通，地下停車場、地鐵、地下商城、地下通道等的防澇措施不足或缺失，也易發生內澇災害。 再次，外洪頂托使城市內澇災害更為慘重。受排澇能力增加和江河湖泊侵占等影響，同樣降雨條件下河流洪水位和高水行洪的時間增加，加上海平面上升和地面沉降的影響，城市澇水外排受外洪頂托的影響增大，內澇外排歷時延長，使城市內澇災害更為慘重。

最后，城市暴雨內澇監測、預報預警和澇水調控的精準化水平不高，應急預案的覆蓋面、精細化程度和可操作性存在不足，宣傳教育不夠、公眾的風險意識和自覺避災意識薄弱等，也是城市內澇災害嚴重的原因。 因此，要解決城市內澇問題，必須從多方面入手，需要科學編制規劃，增強規劃的約束力;落實主體責任，加快工程達標建設;加強監測預警，做好應急超前準備;完善應急預案，減輕內澇災害損失;加強運行管理，確保排澇設施功能;強化科普宣傳，提高防災減災意識。 （作者單位系中國水利水電科學研究院）