美國酸雨治理政策的演變探析（1970—1990）

摘 要：戰后，伴隨著經濟的快速發展，美國國內的大氣污染問題也愈發嚴重?，F代工業生產排放的二氧化硫、氮氧化物等酸性氣體被排放到空中，由此形成的酸雨問題，不僅給美國帶來了巨大的經濟損失，也引起了普通民眾的廣泛關注。從20世紀70年代開始，聯邦政府開始全面介入環保事務，采取了諸如修訂新的《清潔空氣法》等一系列措施來治理酸雨污染。在歷經上世紀80年代里根政府時期緩慢前行之后，最終在90年代布什總統上臺后取得了初步成效。

關鍵詞：美國；酸雨治理；《清潔空氣法》

美國作為全世界能源消費量最多的國家，其人口只占世界總人口的5%左右，但其能源消費卻占到全世界能源總消費量的25%左右。直到1995年以前，美國每年礦物燃料燃燒產生的二氧化硫和氮氧化物等酸性氣體總量都位居世界首位。從上世紀50年代以來，每年向大氣中排放的酸性污染物便逐年增多，到70年代中期達到最高峰，二氧化硫的排放量從1950年的2030萬噸增加到1973年的2870萬噸，氮氧化物則由930萬噸增加到2020萬噸。這一時期，酸雨問題在美國也愈發嚴重，美國15個州酸雨的pH值平均在4.8以下，1984年個別地區甚至達到了1.5，成為最嚴重的記錄①。與此同時，美國境內的酸雨污染范圍也由上世紀50年代的東北部的新英格蘭地區擴展到密西西比河以東的31個州和西部、南部的局部地區。

一、美國聯邦政府的酸雨治理歷程

（一）20世紀70年代美國政府的酸雨治理

在國內大氣污染日益嚴峻以及環保運動日趨高漲形勢的推動下，美國國會于1970年通過了《清潔空氣法》修正案，該修正案加強了聯邦政府在大氣污染治理上管理和干預的程度，并對治理全美大氣污染作了比較全面的規定。第一，修正案授權聯邦環保署設置國家空氣質量標準（National Ambient Air Quality Standards）。1971年4月30日，聯邦環境保護署根據《清潔空氣法》授權頒布了六種污染物的環境標準。六種污染物包括二氧化硫、空氣污染微粒、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、鉛②。二氧化硫和氮氧化物等酸性氣體第一次被納入到國家控制標準；第二，1970年《清潔空氣法》修正案還要求聯邦環保署加強對機動車輛污染物排放的控制，特別是新機動車尾氣排放污染。法案授權聯邦環保局為新的機動車輛制定氮氧化物、一氧化碳以及碳氫化合物的排放標準，以5年為一個階段，逐步強化。第三、法案要求各州提交州執行計劃（State Implementation Plan），根據1970年《清潔空氣法》修正案規定，地方各州必須制定出相應的空氣管控政策，使所屬的空氣質量控制區的空氣標準達到國家控制標準。

但是1970年《清潔空氣法》修正案存在未能解決新、老污染源之間的污染控制費用的分擔、忽視對清潔空氣地區和未達標地區的空氣質量控制等問題，國會于1977年修訂了新的《清潔空氣法》。新的修正案大大加強了對清潔空氣地區和未達標地區的控制污染，并制定了七種主要大氣污染物質的環境標準濃度，由247個空氣質量控制區（Air Quality Control Region）來判斷是否達到了環境標準。

（二）20世紀80年代美國政府的酸雨治理

1981年里根總統上臺之后，為振興經濟實施了一系列改革，被稱為“里根革命”。這一時期里根政府國內政策的側重點在于通過增加稅收、減少開支來促進國家經濟的振興。在環境保護方面，表現為采用“成本—效益”分析法評定環境管制的政策，以確保政策收益與成本大致恰當。由此，聯邦政府在酸雨問題上的態度發生了消極轉變。里根政府認為在做出削減排放的決定之前，需要對酸雨污染問題進行深入的信息搜集和研究。里根第一任期內的聯邦內政部長詹姆斯·瓦特、能源部長詹姆斯·愛德華茲等行政官員，都對聯邦政府為控制酸性氣體排放而耗費數十億美元的經濟價值提出質疑。盡管如此，仍然有部分團體反對政府的態度。國家科學研究院對酸雨危害進行了研究，1981年末，國家科學研究院發布了一份研究報告指出，從長遠的經濟角度和生物圈保護角度來看，二氧化硫和氮氧化物的持續加速排放，會對人類健康和生物圈產生威脅③。

由于政府的漠視以及反環保勢力的阻擾，里根政府時期在酸雨污染治理方面成效不大。具體表現在兩個方面；一是1981年《清潔空氣法》的撥款期限到期后，需要進行新的修訂，但國會內部在對現有的研究能否提供有效的控制計劃一直存有疑義，《清潔空氣法》只能根據原有的法案標準進行撥款，這一狀況一直持續到里根卸任才結束。從1981年到1989年，國會先后三次對《清潔空氣法》修正案進行表決，但均以失敗告終。二是在上世紀80年代的美加酸雨談判中，美國聯邦政府表現出一種不作為的態度。里根入住白宮后，不僅否認美國污染物跨境污染加拿大的事實，反而認為加拿大方面要對美國東北部酸雨污染狀況負有責任④。對于加拿大政府提出的關于簽訂加美酸雨協定的要求，里根表示，在有足夠的科學研究證據表明需要兩國合作之前，聯邦政府不需要做出任何決定。整個里根政府任期，美國都沒有在跨境酸雨問題上做出實際行動。

（三）20世紀90年代美國政府的酸雨治理

1988年，布什總統上臺后，聯邦政府改變了酸雨治理上的態度。早在競選之初，布什承諾將成為一名“環?？偨y”。布什就任總統后就開始起草1990年《空氣清潔法》修正案，該修正案第四章就酸雨問題設立了“酸雨計劃（Acid Rain Program）”，規定對二氧化硫和氮氧化物等酸性氣體實行總量控制。酸雨計劃的目標是到2000年時二氧化硫的年排放量在1980年的排放水平上削減1000萬噸，同時氮氧化物的年排放量應當從1980年的排放水平削減200萬噸。法案規定要利用市場排放交易機制來實現任務目標。此外，為了減少大氣污染物以及能源生產和使用過程中的其他不利影響，酸雨計劃鼓勵將節約能源、預防污染，采用可再生能源和清潔替代技術作為長期策略。這是一個建立在市場機制上的環境政策，代表了聯邦政府在排放控制政策上對上世紀70年代命令控制模式的一個轉變。酸雨計劃創立了一個控制二氧化硫排放的總量控制和排放交易機制⑤。1990《清潔空氣法》修正案是美國歷史上第一部對酸雨進行治理的法律。

（四）酸雨計劃成效

酸雨計劃在控制酸性氣體中引入了市場機制，允許污染企業尋求最經濟的方法減少二氧化硫的排放。污染企業為了降低生產成本，不斷優化生產技術和設備，有效地減少了二氧化硫等酸性氣體的排放量。聯邦政府的年度統計報告也證實了酸雨計劃的巨大減排效果。據統計，從1980年到2004年，美國的二氧化硫排放量由1730萬噸減少到1030萬噸，在24年間排放量減少了40%。其中1995年酸雨計劃實施后的10年中減少最為明顯。1986到1995年間，全美大氣中的二氧化硫濃度下降了37%。此外，氮氧化物的排放也得到了有效的控制。酸雨計劃在控制二氧化硫排放中最突出的表現就是，從 1990年到2004年，全美大氣中二氧化硫濃度下降了49%⑥。因此，從大氣污染治理的角度而言，酸雨計劃取得了預期的成效。

二、美國聯邦政府酸雨治理政策演變原因探析

首先，經濟利益方面的考量是美國聯邦政府酸雨治理政策演變的根本出發點和落腳點。戰后經濟的快速發展造成了一系列環境污染問題的凸顯，不僅影響了人們的日常生活，更對民眾的生命健康產生了威脅。從上世紀50年代后期到70年代，聯邦政府出臺了一系列治理大氣污染的立法政策，來治理大氣污染。進入80年代以后，聯邦政府在酸雨問題上的消極與這一時期美國經濟形勢的整體低迷、民眾注意力轉移到經濟層面等經濟因素不無關系。二氧化硫主要來自于煤炭燃燒，通過削減煤炭的消耗，可以有效地減少二氧化硫的排放，但這一方式與七八十年代聯邦政府的經濟政策相沖突，1973年第四次中東戰爭爆發后，阿拉伯國家宣布對西方國家實行石油禁運，導致油價飆升。為了應對能源危機，聯邦政府在加大本國石油勘探和供應的基礎上，也一直鼓勵增加煤炭供應來代替對國外石油的依賴。在這一能源政策的指導下，從上世紀70年代中期到90年代美國的煤炭消耗量始終處于一個增長狀態，這也造成了美國國內大氣二氧化硫濃度始終處于高水平狀態⑦。到了上世紀80年代末期老布什政府上臺以及90年代克林頓政府在環保事業上的重新重視，以致1990年《清潔空氣法》修正案通過并實施，取得良好效果，與90年代美國經濟的重新振興有著莫大關聯。

其次，政黨政治對聯邦政府酸雨治理政策的演變起到了重要作用。通常來說，民主黨比共和黨更傾向于支持環境保護。具體到總統的角度上看，在卡特總統任內時期，酸雨治理開始被認為是聯邦政府的一項公共政策，在1979年8月國會的第二篇環境咨文中，卡特把酸雨定義為美國面臨的兩個重要環境問題之一⑧?？ㄌ卦谄淙蝺?，還推動了對酸沉降進行研究的“國家酸雨沉降評價項目”；在克林頓總統時期，酸雨計劃得以全面貫徹實施；而在共和黨總統任內，里根總統時期聯邦政府不僅在對內酸雨治理方面不積極，在與加拿大政府關于解決跨境酸雨污染問題上也是裹足不前。國會層面，當民主黨占多數席位時，就有利于環保政策的制定。上世紀70年代兩部《清潔空氣法》修正案的通過，和同一時期政府在治理包括酸雨在內的大氣污染問題上的積極態度，都源于民主黨控制了國會兩院的多數席位。到了上世紀80年代以后，聯邦政府在酸雨治理上消極，不僅與里根總統個人的保守主義有關，也與這一時期民主黨失去對國會兩院多數控制有關，尤其是關于新的《空氣清潔法》修訂上，在國會內部無法達成一致。

再次，加拿大政府這個外部因素在美國酸雨污染治理政策演進過程中，一直扮演著十分重要的角色。北美東北部五大湖區是世界三大酸雨區之一，而身處其中的美國和加拿大兩國也一直飽受酸雨污染的影響。作為跨境酸雨污染的主要受害者，加拿大政府從上世紀70年代開始一直尋求與美方合作來解決兩國間的跨境酸雨污染問題。1977年，加拿大聯邦環境部長勒布朗呼吁美國政府解決跨境污染問題。1984年，加拿大馬爾羅尼總理上任之后，就美加兩國跨境酸雨問題的解決與美國政府進行積極的磋商，不斷向美方施加壓力，里根政府為爭取連任以及緩和美加關系，在1985年正式承認酸雨問題的嚴重性。在加拿大方面的努力下，美加兩國于1990年底草簽了《空氣質量協定》，并于次年3月正式簽署了該協定。這種外部壓力加上國內民眾對酸雨污染的高漲呼聲，也在一定程度上推動了1990年《清潔空氣法》修正案的通過。

回顧20世紀70年代以來的美國聯邦政府的酸雨治理歷程，不難發現，酸雨問題的治理如同其他環境問題的治理模式一樣，都經歷了最初的由聯邦政府全權介入管理的計劃模式到最后不斷放權，引入市場機制模式的轉變。在這個過程中，受制于國內經濟的整體發展走勢、政治層面不同陣營的博弈，以及鄰國的影響，聯邦政府在酸雨污染治理上做出了積極轉變。而我們從中也可以得出兩點啟示：一是要在立法層面不斷完善，把酸雨治理納入到國家政策規劃中。只有法律完善，才能有法可依；二是把市場機制引入到酸雨治理中來，調動污染企業減排的積極性。

注釋：

①王惠.資源與環境概論[M].北京：化學工業出版社，2009：171.

②吳曉明.科學與社會[M].上海：上海遠東出版社，1995：201.

③Norman J. Vig， Michael E. Kraft， ed.， Environmental Policy in the 1980s， CQ ， Press，1997，p.244.

④John Edward Carroll. International Environmental Diplomacy： The Management And Resolution of Transfrontier Environmental Problems. Cambridge University Press，1988， p.55.

⑤Stavins，R.N. What can we learn from the grand policy experiment？ Lesson from SO2 allowance trading. Journal of Economic Perspective， 1998. p.69.

⑥U.S. Environmental Protection Agency，Acid Rain Program2004 Progress Report（2004），p.15.

⑦Norman J. Vig， Michael E. Kraft， ed.，Environmental Policy in the 1980s，CQ ，Press，1997，p.242.

⑧Leslie R. Alm， Crossing borders， crossing boundaries ： the role of scientists in the U.S. acid rain debate， Westport， Connecticut. 2000.p.20.

作者簡介：

李振，上海大學文學院世界史專業在讀碩士。研究方向：美國環境史。