集體建設用地流轉增值收益共享機制研究
——以昆山市為例

王 敏，諸培新，張志林

（南京農業大學土地管理學院，江蘇 南京 210095）

集體建設用地流轉增值收益共享機制研究
——以昆山市為例

王 敏，諸培新，張志林

（南京農業大學土地管理學院，江蘇 南京 210095）

研究目的：歸納并總結江蘇省昆山市集體建設用地流轉“雙集中”實踐中土地增值收益共享方式的創新與不足，為收益共享提供理論和實踐指導。研究方法：歸納演繹法與部門調查法。研究結果：昆山市土地和資金“雙集中”產生的收益按股份返回村集體，確保了村集體能長期分享土地流轉收益，但由于集體建設用地權能不完整、各村存量建設用地規模有限，村民增收效應不明顯。研究結論：首先，應鼓勵村集體將各自已有存量經營性建設用地以指標形式集中，委托專業公司在縣域范圍統一進行空間置換、開發后對外出租經營，以獲得流轉的區位優勢收益和規模收益；其次，鼓勵各村通過整理復墾村內閑置、廢棄建設用地獲得集體建設用地指標，拓展可流轉范圍；第三，平等城鄉建設用地權能，使集體土地能與國有土地同等地按市場機制原則進行配置，獲得平等的發展機會；最后，應股份化改造集體資產并量化到村民，村民按股分享集體收益，確保村民真正共享土地增值收益。

土地經濟；集體建設用地；流轉；集中；收益共享；昆山

1 引言

集體建設用地流轉雖然仍未得到《土地管理法》的認可，但流轉已成客觀事實并成為多地創新試點的內容。已有的流轉實踐主要是作為國有土地出讓的補充形式，以彌補城鎮建設用地的不足，同時集約利用農村土地，提高村集體和農民收益，促進城鄉統籌發展。理論界也普遍認同集體建設用地流轉對于緩解城市用地壓力、提高土地利用效率及實現農民土地權益具有重要意義［1-2］。黨的十八屆三中全會中明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”然而，集體建設用地流轉增值及農民收益共享在實踐中仍面臨很多難題。一是合法的存量經營性集體建設用地總量較少［3］，且分散在各村用于低端的工業企業，利用效率低下，土地增值難以提升［4-5］。二是受土地利用規劃與建設用地計劃指標的雙層限制，村莊內形成增量集體建設用地十分困難。三是集體土地產權不明晰、權能與國有土地不平等等制約了土地的流轉及增值收益的形成［6-8］，此外，還有流轉增值收益分配不合理、共享機制缺失［9-11］、村民在集體建設用地流轉中的收益權容易被忽視等問題［12-15］。江蘇省昆山市地處經濟較發達的蘇南地區，在統籌城鄉發展和農民增收過程中也面臨著同樣的難題。為了提高集體建設用地和村級資金的利用效率，實現強村富民，2010年起，昆山市試點實施村級集體經濟預留建設用地指標和村級集體資產動遷補償資金在鎮域內集中統籌使用的“雙集中”，較好地實現了土地收益在國家、集體和農民之間的合理共享。本文擬以昆山市土地和資金“雙集中”實踐為基礎，從理論上總結其集體建設用地流轉模式和土地增值收益共享機制，為推進集體建設用地流轉和收益共享提供理論指導和實踐支撐。

2 昆山市集體建設用地流轉與收益共享機制分析

昆山市集體建設用地流轉是集體存量經營性建設用地與村集體資本的“雙集中”過程，通過土地權利的空間置換與重新配置、資金集中使用及土地收益按比例再分配，較好地實現了土地的資產增值及其收益在政府、村集體與村民之間的共享。

2.1昆山市集體建設用地與資本“雙集中”及收益共享實踐

昆山市集體建設用地主要由鄉鎮企業用地和農村土地征收中村集體獲得的一定數量的集體建設用地（簡稱“留用地”）開發指標構成。因用地規劃空間限制和經營管理等原因，許多“留用地”指標并未真正落地，此外，土地征收中村級征地補償款也缺乏有效的保值、增值途徑，由此造成大量村集體資源、資產閑置或低效利用。為此，2010年昆山市出臺《關于加快培育經濟強村的工作意見》，鼓勵各區鎮以村集體為主體，聯合成立純集體性質的村級投資經營實體，探索建立村級組團發展、聯合發展新機制。各鎮政府紛紛組建“強村公司”，將各個村擁有的預留建設用地指標和土地征收補償費中30%的村級資金集中到鄉鎮，由“強村公司”集中用于工業集中區內的標準廠房建設或“打工樓”等商業性物業的建設，以增強村級經濟“造血”功能。

“強村公司”由鎮政府成立和管理，負責對集中后的集體建設用地或指標統一規劃、開發和招商引資，并最終收取總收益的8%作為管理費，其余純收益以股權形式量化分配到各村。提供土地指標和資金的村集體成為“強村公司”的股東，“強村公司”根據各村集體所出的現金和建設用地指標折算款算出各村入股的資本金額，再以此計算出各村可享有收益權的物業面積和比例，這個面積比例也就是各村在“強村公司”中的股份。

村民通過村集體股份合作社分享村集體所獲土地收益。自2003年起，昆山市各村集體進行了集體資產股份制改革，建立起了集體共有財產的人格化產權。通過折股量化、配置到人，將農民對集體土地或財產的共同共有轉變為按股份共有。各村集體年終從“強村公司”獲得的土地流轉收益分別納入各自的村股份合作社內，農戶根據各自在村股份合作社擁有的股權分享土地流轉收益。這樣，“強村公司”的物業成了村集體與村民分享土地增值收益的重要平臺與基礎。通過集體建設用地和資金“雙集中”，較好地解決了集體建設用地無法流轉或流轉收益低、農民不能直接分享的難題，為村集體經濟發展和村民分享土地流轉增值收益提供了有效的機制。

2.2昆山市“雙集中”制度下的集體建設用地流轉機制創新

昆山市“雙集中”制度的創新主要體現在對集體建設用地的所有權、發展權、經營權和收益權進行了“四權分離”，并按照市場機制對發展權和經營權進行重新配置，實現土地統一布局、區位改善、規模經營和集約利用，提高了流轉土地的利用效率和經濟收益。

（1）集體建設用地“四權分離”與所有者權益保障。巴澤爾認為，商品的各種屬性統歸一人所有并不一定效率最優，有時需要將商品各種屬性的所有權分配給不同的人，并通過排他性規定，防止這些屬性的所有者之間相互侵權［16］。巴澤爾這一關于產權分割與所有者權益的研究為昆山市“雙集中”中集體建設用地權利束的分置和優化配置的有效性提供了理論解釋。

昆山市試驗中集體建設用地作為一種商品被分割成開發的屬性、市場化流轉的屬性、使用的屬性與產生收益的屬性。這些屬性的權利并沒有全部集中在集體或村民手中，他們擁有土地的所有權和收益權，并通過所有權證書和流轉合同得到了排他性的保護。土地開發、流轉等屬性的權利在“強村公司”手中。土地的最終經營權又通過“強村公司”由市場信號配置到相應的使用者手中，最終完成集體建設用地的流轉和高效利用。在此過程中土地的各種屬性所對應的權利被分割，但并未造成對集體與村民權益的損害。

（2）建設用地指標集中與產權配置。在“雙集中”實施過程中，村集體在繼續保有土地所有權和長期收益權的前提下實現了土地發展權和經營權空間轉移和重新配置，實現了集體建設用地所有權、發展權、經營權和收益權“四權分置”格局，有利于土地增值和集體收益共享。首先，土地所有權和發展權分離，村集體繼續保有原有土地的所有權，但開發使用權以指標的形式入股給了“強村公司”，避免了現有集體建設用地指標交易中一次性買斷發展權和收益權的弊端；其次，“強村公司”將指標形式的發展權集中落地后，對土地進行開發建設形成各類工業、商業物業，將物業使用權以出租經營的形式讓渡給實際使用的企業，實現了經營權的再次分離與轉移；最后，“強村公司”獲得物業租賃收入，在扣除8%的管理費和經營成本后，將經營利潤按股份比例分配給村級股份合作社，而村民憑借村集體合作社股權取得相應的土地收益權，如圖1。

（3）資金集中與收益再分配。各村土地指標集中到“強村公司”后，需進行土地開發、物業建設投資，土地征收時村集體所有的土地補償費成為“雙集中”的啟動資金。各村根據資金貢獻和建設用地指標折算款享有“強村公司”一定比例的物業面積?！皬姶骞尽苯M織開發建設廠房或“打工樓”等物業并對外出租獲得租金收益，在留取一定管理費后將剩余收益根據確定的比例發放至村集體。在此過程中村集體將征地補償資金委托“強村公司”統一運作與管理，但投資的方向限定在對各村擁有收益權的土地進行產業開發。與傳統在村莊內開發廠房出租的資金投資方式相比，投資物業形態更高、市場更廣闊、土地級差收益更高、投資利潤率也因此更高。

2.3昆山市“雙集中”制度下的流轉收益共享機制創新

圖1　昆山市“雙集中”制度下的集體建設用地流轉機制Fig.1 Collective construction land transfer mechanism under "double centralized" system in Kunshan

（1）土地流轉增值收益來源。昆山市集體建設用地流轉中土地增值收益主要來自三個方面：一是通過空間置換、園區集中和優化布局，使分散、低效的存量建設用地及留用地指標實現利用的規模效應、集聚效應和區位效應，增加了土地級差地租Ⅰ和Ⅱ；二是由“強村公司”對分散在各村的土地和資金集中統一開發利用，顯著提升土地投資強度、經營管理水平和政府的配套服務及支持政策，土地利用的集約度提高，顯著增加土地級差地租Ⅱ；三是土地開發建設成“打工樓”、“鄰里中心”等商業綜合體后，土地利用由二產轉為三產用地，進一步提高了土地增值收益。

（2）土地流轉增值收益的分配。昆山市“雙集中”下的集體建設用地流轉涉及村民、村集體、“強村公司”和企業4者之間的三重契約關系，以此構建了以“強村公司”、村集體和村民為主體的集體建設用地流轉收益共享機制。

首先，“強村公司”與企業之間屬于定額合約形式。“強村公司”將廠房或“打工樓”租賃給企業經營，按照合同定期收取定額租金，不承擔任何經營風險。其次，“強村公司”與村集體之間是分成合約形式。各村集體以村級提留的土地征收補償費和建設用地指標折算款占物業建設成本的比例獲取各自可以享受收益的物業面積比例，作為各村參與“強村公司”收益分成的基礎。最后，村民和村集體之間也是分成合約形式。村集體將村級收益中可分配利潤按股份紅利的形式分配給村民。在分成合約關系中形成了村集體和“強村公司”、村民和村集體之間的雙層委托代理關系。土地的委托代理使用和收益分配的合約約定，構建起了集體建設用地流轉收益在鎮政府（“強村公司”為代表）、村集體和村民之間的共享機制。鎮政府在此過程中的直接經濟收益雖較少，但獲得了產業發展所帶來的稅收、就業以及城鎮發展與面貌改善等間接經濟效益，以及城鄉二元差距縮小、村莊環境改善等社會和生態效益。圖2展示了“雙集中”試驗中各參與主體間的合約形式及土地流轉收益分配過程。

圖2　昆山市集體建設用地流轉過程中各主體間的合約形式與收益分配過程Fig.2 Contracts and revenue allocation process among each subjects during Kunshan rural collective construction land transfer

3 昆山市集體建設用地流轉與收益共享實踐成效及存在的不足

昆山市“雙集中”提升了集體建設用地流轉形式，建立了村集體與農民分享土地收益的成效機制，但由于社會經濟條件的客觀限制，在進一步提升農民可分享土地收益方面存在一定的不足。

3.1昆山市集體建設用地流轉與收益共享實踐的成效

（1）集體建設用地的規?；?、專業化開發經營為村集體和農民長期分享土地增值收益提供了有效路徑。土地征收過程中留給村集體一定量的建設用地指標，避免集體與村民失去持續分享土地增值收益的機會。在集體建設用地指標向鎮集中的過程中按比例約定土地增值收益共享方式，使村集體長期保留建設用地的收益權，獲得了集體建設用地流轉增值收益共享的有效途徑。因為村集體雖然將建設用地指標讓渡給鎮級“強村公司”，但并不是一次性的買賣轉讓，而是一種發展權的入股經營，這就保證了村集體長期的土地流轉收益。

（2）整合土地及資金利用方式，實現土地規?；⒓s化經營，帶動產業轉型升級，增加用地效益。實施“雙集中”政策以來，昆山市村級集體經濟收益和農民收入得到有效增加。如昆山市淀山湖鎮2010年成立強村聯合發展有限公司，一年后強村公司實現產值2×108元、利潤1682×104元，全鎮10個行政村平均從中獲利168×104元。2014年昆山市共完成竣工投資開發建設項目15個，總投資3.97×108元，建筑面積17.8×104m2，結算分配利潤3082×104元，投資利潤率7.76%［17］。

（3）通過各村集體入股組建鎮級公司，減少了各村單獨開發、經營或流轉的成本。一是土地規模集中開發降低了單位土地上管網、路線等公共品投入成本。二是集中交易機制減少了談判成本。“強村公司”代表村集體與用地主體談判簽約，避免了各村單獨交易的成本。最終單位土地利用的產出增加、交易成本減少，從而使總的凈收益增加。

（4）以“村級股份合作社”為載體的股份合作的制度安排使得農民可以直接分享土地增值收益。村集體資產股權量化到農民，既明晰了集體資產的分配方式，使農民真正成為土地收益人，又保證了集體資產的完整和穩定，鞏固了集體經濟地位。

3.2昆山市“雙集中”制度下土地收益共享進一步發展面臨的不足

昆山市“雙集中”試驗為村民與村集體持續分享土地增值創造了條件，但村集體與村民同樣需要承擔集體建設用地流轉的風險?！皬姶骞尽笔艽寮w委托對土地進行整體開發及招商引資，但對土地經營收益不承擔保底或賠償責任，村集體和村民承擔了因土地產權不完整、土地經營市場變化等原因產生的流轉風險及收益不足的風險。事實上，受土地權能、區位及規模等的限制，土地流轉的總凈收益仍有限，村民從集體建設用地流轉中獲得的主要是一些福利，股份分紅收入并不多。例如昆山市花橋鎮村民2014年終資產分紅每人每股400—500元；千燈鎮村民每人每股100—240元。這個分紅量對農民的增收效應十分有限，與國內一些地方相比存在較大差距。以浙江省杭州市為例，自1998年實行征地留用地安置政策以來，被征地村莊進行留用地開發給村民帶來的土地租金分紅收入較高，如杭州市江干區三汊村2013年村民人均分紅23850元。與杭州市相比，昆山市集體建設用地在土地權能、土地區位選擇和流轉規模方面尚有不足，土地流轉收益、村民可分享的收益額與杭州市被征地農民相比差距較大。

（1）受土地權能的限制，集體建設用地上缺乏發展高端產業的機會，集體產權性質下的土地收益也有限。昆山市土地使用權集中至鎮后，土地性質仍為集體所有。一方面由于集體土地產權缺陷，企業不能將集體建設用地使用權單獨向銀行抵押融資，資金融通上的缺失阻礙了集體土地上高端產業的發展。另一方面國家層面法律的缺失降低了流轉的安全性，加劇了集體建設用地流轉市場環境的不足和流轉的風險，造成高端產業不愿意涉足集體建設用地的局面。

相比而言，杭州市對征地留用地進行了全部國有化，土地權能更加健全，城市次中心區國有性質的留用地用于商服、寫字樓的需求旺盛。而昆山市集體建設用地集中后主要處于鎮級次中心區，土地大多用于標準廠房建設出租；少量的三產用地均為較低層次的商業服務用地，遠落后于杭州市留用土地上的產業水平。

（2）土地經濟區位條件改善程度有限，級差地租收益難以大幅度提高。昆山市將土地指標集中至鄉鎮集中區，而杭州市被征地村莊可以在新區中心內優先選擇留用地落地位置，留用地區位改善程度達到最大化。受制于區位限制，昆山市集體建設用地發展高附加值產業的需求不足，土地級差收益提升幅度相對有限。

（3）土地流轉規模效應不足、產業集聚程度較低，制約了土地收益的大幅提升。受國家新增建設用地指標管制的約束，各村莊能夠預留的土地面積有限。按照蘇州市的地方政策，人均5 m2基本上是昆山各村集體建設用地最高規模標準。而杭州市1998年出臺留用地安置政策時規定被征地村集體按村莊農地（不含林地）面積的10%給定留用地指標，該指標明顯高于昆山地區，如杭州市江干區三汊村人均留用地34.07 m2，相對較多的留用地指標使得各村土地開發利用的規模效應較昆山市更為顯著。

除了土地指標較少，因空間規劃限制，昆山市雙集中過程真正可流轉的土地規模進一步受限。在鎮域范圍，大多地塊屬于限制建設或禁止建設區，村集體建設用地指標仍無法全部落地。此外，空間規劃中的允許建設區零散分布，產業集聚效應無法發揮。杭州市征地開發過程中，被征地村莊成為城市允許建設區的一部分，留用地開發不存在空間規劃上的限制，擁有了產業集聚的基礎條件。

4 昆山市集體建設用地流轉與收益共享實踐的政策啟示

昆山市集體建設用地流轉與收益共享實踐在有效整合土地資源、尋找村級經濟增長點以及在保障國家、集體、個人共享土地收益方面具有重要借鑒意義，但集體土地產權權能、“雙集中”后土地的區位、流轉規模等方面的欠缺而導致村民增收效應不足，其政策啟示為：

4.1集體建設用地流轉應和空間置換相結合，以獲取土地的規模優勢和區位優勢

昆山市的實踐證明，空間置換可以將土地或土地指標落到經濟區位更好的區域，更大程度地提升土地級差收益。建議通過空間置換將各村土地或指標集中起來，統一規劃布局，更好地發揮土地規模效應和產業集聚效應，并結合資本集聚，提高可共享的土地收益量。

4.2鼓勵村集體整理復墾集體土地，獲得更多建設用地指標，擴大空間置換范圍

對擁有存量經營性建設用地的村莊，在土地利用總體規劃的控制下，鼓勵各村將土地以指標形式通過空間置換，集中布局至縣（市）產業園區。對沒有存量經營性建設用地的村莊，應支持村集體通過增減掛鉤或土地整治等方式獲得指標，再將其集中至縣（市）產業園區，以優化城鄉空間形態和土地利用布局?！皬姶骞尽弊鳛榧w建設用地集中后的受托經營主體，可在符合產業規劃前提下在區（縣）園區內優先選擇指標集中落地空間，使集中后的地塊獲得最大限度的土地收益。

4.3平等城鄉土地產權關系，促進流轉后集體建設用地用于發展高端產業

對于依法獲取的集體建設用地，應該按照“同地、同權、同價”的原則明確賦予其與國有建設用地完全同等的權能，使得集體建設用地也能用于高端產業用地開發，最終提高土地流轉收益。鼓勵銀行開展集體建設用地抵押融資，解決集體建設用地開發資金不足等難題。賦予集體土地上的企業在產業轉型、升級和資金融通上與國有土地同等機會，顯化土地價值。

4.4股份化改造集體資產并量化到村民個體，村民按股分享土地流轉收益

集體資產股份制是保障村民合理分享土地增值收益的基礎。鼓勵在農村地區推行集體資產股份制改革，通過股權的形式將集體資產按股確定到每個村民，確保農民能真正分享集體建設用地流轉帶來的收益。同時，加強對類似“強村公司”組織和集體經濟組織的財務收支監督與管理，減少土地收益共享中的尋租行為，保護農民的土地收益權。

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（本文責編：郎海鷗）

Study on Collective Construction Land Transfer Revenue Sharing Mechanism： Take Kunshan City for Example

WANG Min， ZHU Pei-xin， ZHANG Zhi-lin
（College of Land Management， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

The purpose of this paper is to provide theoretical and practical guidance for land revenue sharing through summarizing the innovation and shortages of Kunshan “double concentration” collective construction land transfer process and its revenue distribution pattern. Methods applied include： inductive and deductive method， and department survey. The results show that land revenue generated in Kunshan “double concentration” has been returned to villages according to the share they hold. It gave villages the opportunity to share long-term land incremental income. Due to incomplete collective construction land property and limited land size， it failed to attain huge improvement on farmers’ income. So we suggest that firstly， village collectives should be encouraged to concentrate their stocking land in the form of quotas in county ranges， and authorize a professional company to organize land spatial replacement and land exploitation， in order togain more geographical advantages and scale benefits； Secondly， governments should permit village collectives to get some transferable rural construction land quotas to expand land transfer range through land consolidation and land reclamation；Thirdly， grant rural construction land the same land power and development opportunities with state-owned one as well as allocate rural construction land according to market mechanism； Lastly， put forward share holding reform of collective assets that should allocate shares to each villagers so as to make sure farmers could share on collective construction land transfer income.

land economy； collective construction land； transfer； concentration； revenue sharing； Kunshan

10.11994/zgtdkx.20160217.110039

F301.3

A

1001-8158（2016）02-0051-07

2015-08-21；

2016-01-12；網絡出版日期：2016-02-17

國家自然科學基金項目（71373128）；教育部哲學社會科學重大項目（13JZD014）；博士點基金項目（20130097110037）。

王敏（1989-），女，安徽蕪湖人，博士研究生。主要研究方向為土地經濟與政策，土地可持續利用管理。E-mail： wangmin19890904@126.com

諸培新（1968-），男，江蘇高淳人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地經濟與政策，土地可持續利用管理。E-mail： zpx@njau.edu.cn