住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期的邏輯變換及方案形成

靳相木，歐陽(yáng)亦梵

（浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院，浙江 杭州 310029）

住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期的邏輯變換及方案形成

靳相木，歐陽(yáng)亦梵

（浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院，浙江 杭州 310029）

研究目的：以“法理邏輯—政治邏輯—新法理邏輯”變換為線索，探索自動(dòng)續(xù)期的理論及方案。研究方法：文獻(xiàn)分析法、比較法和多學(xué)科綜合法。研究結(jié)果：申請(qǐng)續(xù)期是現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯的必然要求， 《物權(quán)法》刻意將住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期與非住宅建設(shè)用地申請(qǐng)續(xù)期分別開(kāi)，其背后的邏輯是引入住宅建設(shè)用地續(xù)期這個(gè)法律問(wèn)題的政治解決方式，今后自動(dòng)續(xù)期方案的設(shè)計(jì)也因此須循入政治邏輯的軌道。研究結(jié)論：自動(dòng)續(xù)期是《物權(quán)法》賦予住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的法定權(quán)利，其要旨是不以談判、合意和繳納對(duì)價(jià)作為續(xù)期要件。住宅建設(shè)用地期間屆滿后，除公共利益原因外，使用權(quán)人可以自行持相關(guān)證件到權(quán)責(zé)機(jī)關(guān)辦理新一個(gè)期間的建設(shè)用地使用權(quán)登記，但自動(dòng)續(xù)期生效后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法繳納年金。為降低制度實(shí)施成本，年金應(yīng)以房地產(chǎn)保有稅附加的方式，按一定比例“釘”住房地產(chǎn)保有稅，搭上未來(lái)房地產(chǎn)稅征收體系的便車。隨著在國(guó)有土地之上賦權(quán)于民的新、舊法理邏輯的更替，自動(dòng)續(xù)期將以潤(rùn)物無(wú)聲的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度框架的重大變革與修正。

土地法學(xué)；自動(dòng)續(xù)期；邏輯轉(zhuǎn)換；住宅建設(shè)用地使用權(quán)；民意

1 問(wèn)題的提出

《物權(quán)法》149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”追溯《物權(quán)法》制定過(guò)程，住宅建設(shè)用地續(xù)期是否收費(fèi)等問(wèn)題在當(dāng)時(shí)就存在諸多爭(zhēng)議，《物權(quán)法》草案第1次審議稿對(duì)此未予明確，到2審稿、3審稿則規(guī)定續(xù)期應(yīng)當(dāng)支付土地出讓金，4審稿、5審稿則提出“建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)，續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和方法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，并且從4審稿開(kāi)始區(qū)分住宅用地和非住宅用地，規(guī)定住宅建設(shè)用地可以自動(dòng)續(xù)期，但到6審稿則又刪除了續(xù)期應(yīng)當(dāng)支付土地出讓金或土地使用費(fèi)的規(guī)定［1］。總體看，《物權(quán)法》從明確規(guī)定續(xù)期需要繳費(fèi)，到取消關(guān)于收費(fèi)的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)立法者的猶豫及最后采取的模糊、回避策略。從《物權(quán)法》頒布至今，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期問(wèn)題繼續(xù)得到學(xué)界的廣泛關(guān)注和討論，目前已基本形成無(wú)償無(wú)期限續(xù)期、有償有期限續(xù)期和待條件成熟再作決定三種主張。

堅(jiān)持無(wú)償無(wú)期限續(xù)期的論者，如孫憲忠、房紹坤認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期之“自動(dòng)”即為不必辦手續(xù)，也不必繳納費(fèi)用，即可續(xù)期［2-3］；崔建遠(yuǎn)也認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期應(yīng)不再收取土地出讓金［4］；朱廣新對(duì)申請(qǐng)續(xù)期和自動(dòng)續(xù)期進(jìn)行了比較，認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)具有自動(dòng)、無(wú)償、無(wú)期限的優(yōu)勢(shì)［5］；張千帆提出，無(wú)償續(xù)期本來(lái)是一種簡(jiǎn)單而明確的制度安排，一旦采取有償續(xù)期，續(xù)期費(fèi)用、期限等細(xì)節(jié)的確定會(huì)帶來(lái)諸多不可準(zhǔn)確預(yù)料的情況，政府必須拿出正當(dāng)理由說(shuō)服人民［6］。全國(guó)人大代表宗慶后建議，為了讓百姓擁有真正的恒產(chǎn)，提升人民福利，應(yīng)以無(wú)償自動(dòng)續(xù)期為原則［7］。

堅(jiān)持有償有期限續(xù)期的論者，如宋炳華認(rèn)為，續(xù)期的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)借鑒國(guó)家公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市補(bǔ)交土地出讓金的作法，續(xù)期期限應(yīng)同于上一期限［8］；高圣平等堅(jiān)持，在他人土地之上獲得收益應(yīng)當(dāng)支付對(duì)價(jià)，否則無(wú)權(quán)再使用他人土地，而費(fèi)用制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)房屋的結(jié)構(gòu)和耐用的年限等統(tǒng)一確定［9］；牛立夫主張?jiān)谟袃斢衅谙蘩m(xù)期原則的基礎(chǔ)上，從傳統(tǒng)的統(tǒng)一收取土地出讓金變革為有條件的有償續(xù)期，如以土地使用稅代替土地出讓金，按住宅建筑總面積超額累進(jìn)計(jì)算［10］。

堅(jiān)持待條件成熟再作決定的論者，大都認(rèn)為住宅建設(shè)用地續(xù)期是否須支付土地使用費(fèi)等問(wèn)題，目前以不作規(guī)定為宜，條件成熟時(shí)可以根據(jù)實(shí)際情況再做慎重研究。如王利明認(rèn)為，該問(wèn)題關(guān)系廣大群眾切身利益，需要審慎對(duì)待，現(xiàn)在住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的情況還很少，問(wèn)題還不突出，有必要做進(jìn)一步深入研究后，再做出合理的規(guī)定［11］。這一類的意見(jiàn)在《物權(quán)法》立法過(guò)程中得到了體現(xiàn)［1］。

以上不同主張的分歧，根源在于方法論的差異。堅(jiān)持無(wú)償無(wú)期限續(xù)期的論者，很大程度上遵循的是政治邏輯，即將住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期這個(gè)法律問(wèn)題轉(zhuǎn)換為一個(gè)政治議題來(lái)對(duì)待，傾向于跳脫現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯，突出住房的社會(huì)性與保障性，強(qiáng)調(diào)民意的反映和表達(dá)。堅(jiān)持有償有期限續(xù)期的論者，則大都在法學(xué)的框架內(nèi)，從現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯角度，對(duì)續(xù)期方案進(jìn)行設(shè)計(jì)和論證。堅(jiān)持待條件成熟再作決定的論者，其論述隱含的也是政治邏輯，認(rèn)為目前在政治上沒(méi)有迫切性或尚不具備條件對(duì)續(xù)期方案做出決定。

筆者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度建設(shè)中的政治邏輯和法理邏輯，二者不能偏廢。自動(dòng)續(xù)期首先是個(gè)法律問(wèn)題，但此法律問(wèn)題的解決必須通過(guò)政治機(jī)制獲取民意上的依據(jù)，即住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題的解決，雖然最終要表現(xiàn)為一個(gè)法律方案，但這個(gè)法律方案的形成，在很大程度上不是法學(xué)家、法官、立法者等利用法學(xué)原理，遵循現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯就能夠創(chuàng)造出來(lái)的，而必須要借助民意的反映、表達(dá)和實(shí)現(xiàn)等政治機(jī)制，按照少數(shù)服從多數(shù)的民主原理來(lái)追求和達(dá)成。本文擬在這個(gè)認(rèn)識(shí)下，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題作一探索。

2 雙軌制續(xù)期及其分野

《物權(quán)法》是一部保障和保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的集大成之作，代表了當(dāng)今中國(guó)社會(huì)對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的最高認(rèn)識(shí)水平。以2007年《物權(quán)法》為分界點(diǎn)，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度由單軌制轉(zhuǎn)變?yōu)殡p軌制：《物權(quán)法》施行之前，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下稱為《暫行條例》）、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》三部法律確定了單軌的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期制度；《物權(quán)法》施行之后，形成了住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期、非住宅建設(shè)用地申請(qǐng)續(xù)期的雙軌制。

2.1申請(qǐng)續(xù)期的法理邏輯

2007年《物權(quán)法》之前單軌制下的申請(qǐng)續(xù)期制度，是國(guó)有土地出讓制度中的一部分，它與國(guó)有土地使用權(quán)出讓的其他制度安排是相輔相成、內(nèi)在貫通的。在現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度框架中，土地使用權(quán)出讓是一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立行為，土地出讓合同是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立合同。一經(jīng)簽訂合同，并經(jīng)登記，國(guó)家與土地使用權(quán)人之間在國(guó)有土地之上便產(chǎn)生了用益物權(quán)關(guān)系。依物權(quán)法原理，土地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期，自然需要再一次達(dá)成合意，簽訂新一個(gè)期間的土地出讓合同，支付新一個(gè)期間的土地使用權(quán)出讓金，并再經(jīng)登記，才能設(shè)立新一個(gè)期間的土地用益物權(quán)。這一法理邏輯，體現(xiàn)和落實(shí)在《城市房地產(chǎn)管理法》、《暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)申請(qǐng)續(xù)期的規(guī)定上①《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。”《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。”。

2007年《物權(quán)法》之前，單軌制下申請(qǐng)續(xù)期本質(zhì)上是一種合意續(xù)期，需雙方當(dāng)事人對(duì)新設(shè)定的用益物權(quán)的內(nèi)容及重新繳納出讓金等方面達(dá)成一致，只不過(guò)原土地使用權(quán)人具有優(yōu)先權(quán)，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地之外，原出讓人對(duì)續(xù)期申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)予以“批準(zhǔn)”。在這樣的法理邏輯下，土地使用權(quán)可以從出讓、終止、收回到再次出讓，形成一個(gè)不間斷的循環(huán)過(guò)程，現(xiàn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度也才能得以保持、再現(xiàn)和持續(xù)。

在《物權(quán)法》提出的雙軌制續(xù)期中，非住宅建設(shè)用地申請(qǐng)續(xù)期繼承了之前單軌制下申請(qǐng)續(xù)期的基本要件，雙方仍要達(dá)成合意，重新簽訂土地出讓合同、繳納土地出讓金、進(jìn)行土地登記等。雙軌制下的申請(qǐng)續(xù)期仍將是優(yōu)先權(quán)約束下的合意續(xù)期，其要件還是雙方合意、重新簽訂合同及再次繳納土地出讓金，它本質(zhì)上仍是現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯的要求和展開(kāi)。相對(duì)于單軌制下的申請(qǐng)續(xù)期而言，《物權(quán)法》雙軌制下的申請(qǐng)續(xù)期在地上物處置方面有一定發(fā)展和突破，對(duì)《暫行條例》關(guān)于國(guó)家無(wú)償收回地上物的規(guī)則進(jìn)行了限制，明確可以按雙方約定的方式處理地上物的產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)②《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。”《物權(quán)法》第149條明確：“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”。

2.2自動(dòng)續(xù)期的政治邏輯

在2007年《物權(quán)法》規(guī)定的雙軌制續(xù)期中，住宅建設(shè)用地另起爐灶，跳脫出了中國(guó)現(xiàn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度的法理邏輯對(duì)申請(qǐng)續(xù)期的要求，改采自動(dòng)續(xù)期的方式。

對(duì)于自動(dòng)續(xù)期的含義，筆者認(rèn)同孫憲忠、宋炳華、王利明等學(xué)者的見(jiàn)解，認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，不需要到政府有關(guān)部門申請(qǐng)辦理延期手續(xù)［2，8，11］。因?yàn)椋凑瘴牧x解釋，《物權(quán)法》第149條之規(guī)定，有兩點(diǎn)是明確的：一是續(xù)期的對(duì)象是“住宅建設(shè)用地”，而非其他用地；二是續(xù)期程序的啟動(dòng)和完成是“自動(dòng)”的。在《辭海》中，“自動(dòng)”的意思是“主動(dòng)”，即不靠外力，無(wú)須對(duì)方配合。亦即，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，使用權(quán)人無(wú)須原出讓人的配合，就可以自行啟動(dòng)并完成續(xù)期程序。若進(jìn)一步探究立法者原意，這一點(diǎn)更加清晰：既然《物權(quán)法》中自動(dòng)續(xù)期是從之前的申請(qǐng)續(xù)期制度中獨(dú)立出來(lái)、推陳出新的產(chǎn)物，自動(dòng)續(xù)期的新制度就應(yīng)破除申請(qǐng)續(xù)期的舊制度的某些要件［5］，應(yīng)當(dāng)不再以申請(qǐng)、合意、重新簽訂出讓合同與繳納出讓金等作為續(xù)期要件。綜合文義解釋和立法者原意解釋，按照尋找最大公約數(shù)的方法，自動(dòng)續(xù)期的要義是土地使用權(quán)人無(wú)須與原出讓人達(dá)成合意，即可自行啟動(dòng)和完成續(xù)期程序。質(zhì)言之，自動(dòng)續(xù)期是非合意續(xù)期。

對(duì)于自動(dòng)續(xù)期的實(shí)現(xiàn)形式，《物權(quán)法》留足了探索空間。筆者認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期雖然是非合意續(xù)期，但最終要以法定續(xù)期的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，即自動(dòng)續(xù)期權(quán)是住宅建設(shè)用地使用權(quán)人享有的法定權(quán)利，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人行使這一法定權(quán)利時(shí)，必須符合法定條件，遵從法定程序，履行法定義務(wù)。若此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，使用權(quán)人便可依法自動(dòng)延展一個(gè)新的期間。以法定續(xù)期的形式實(shí)現(xiàn)住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期，解決了公寓眾多住戶難以都到政府部門辦理申請(qǐng)延長(zhǎng)續(xù)期手續(xù)等難題，續(xù)期制度的實(shí)施成本大幅度降低。

不能否認(rèn)，無(wú)償無(wú)期限續(xù)期當(dāng)然也屬于自動(dòng)續(xù)期可能涵蓋的情形之一。從邏輯上講，法定續(xù)期不必然排斥無(wú)償無(wú)期限續(xù)期，當(dāng)然也不排斥有償有期限續(xù)期。法定續(xù)期是自動(dòng)續(xù)期各類主張的最大公約數(shù)，無(wú)論什么樣的續(xù)期方案最終都要通過(guò)法定續(xù)期的形式來(lái)落實(shí)。對(duì)《物權(quán)法》所留空間的探索，應(yīng)當(dāng)在法定續(xù)期這個(gè)最大公約數(shù)內(nèi)，探索并明確自動(dòng)續(xù)期的法定條件、法定程序、法定期間和法定義務(wù)，以形成自動(dòng)續(xù)期的法律方案。

在土地出讓法律關(guān)系性質(zhì)上，住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地原本沒(méi)有任何不同之處，二者在出讓環(huán)節(jié)的建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立之時(shí)并無(wú)二致。《物權(quán)法》刻意在期間屆滿環(huán)節(jié)將住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地分別開(kāi)，使住宅建設(shè)用地走上了自動(dòng)續(xù)期的軌道，其背后的邏輯是將住宅建設(shè)用地續(xù)期這個(gè)法律問(wèn)題作為一個(gè)政治議題對(duì)待，認(rèn)為相對(duì)于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)該得到特別優(yōu)待。這是法律問(wèn)題的政治解決方式，它考量的是民意對(duì)住宅建設(shè)用地續(xù)期的訴求，而不是現(xiàn)行國(guó)有土地出讓制度的法理邏輯。

3 自動(dòng)續(xù)期的制度及社會(huì)效應(yīng)

3.1自動(dòng)續(xù)期的制度效應(yīng)

前已論及，申請(qǐng)續(xù)期是中國(guó)現(xiàn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度的法理邏輯的必然要求和展開(kāi)，不論自動(dòng)續(xù)期的法定條件、程序和義務(wù)為何，單就基于政治的邏輯將住宅建設(shè)用地推向自動(dòng)續(xù)期的軌道這一點(diǎn)，就已構(gòu)成對(duì)中國(guó)現(xiàn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度的重大變革與突破，是對(duì)現(xiàn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度框架的重大修正。

《物權(quán)法》確立自動(dòng)續(xù)期制度的初衷，應(yīng)是為了保障人民安居樂(lè)業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安，是立法對(duì)人民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)或基本生存條件的住宅給予特別的保護(hù)［12］。以法定續(xù)期方式實(shí)現(xiàn)自動(dòng)續(xù)期，相當(dāng)于在國(guó)有土地之上設(shè)立了永久土地使用權(quán)，權(quán)利人可以永久性地?fù)碛凶≌玫氐氖褂脵?quán)，連同其上的無(wú)期限的房屋所有權(quán)，解決了申請(qǐng)續(xù)期制度下土地使用權(quán)有期性與房屋所有權(quán)無(wú)期性的矛盾。但必須清醒地認(rèn)識(shí)到，在自動(dòng)續(xù)期制度下，國(guó)家土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式將發(fā)生重大變化，人民在國(guó)有土地之上取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)將成為一項(xiàng)事實(shí)上沒(méi)有期限的永久性用益物權(quán)。今后，對(duì)《物權(quán)法》所留空間的探索，對(duì)這一點(diǎn)要有充分的警醒和認(rèn)知。

3.2自動(dòng)續(xù)期的社會(huì)效應(yīng)

在申請(qǐng)續(xù)期制度下，住宅建設(shè)用地70年到期后，使用權(quán)人與原出讓人需要達(dá)成新的合意，重新簽訂土地出讓合同，土地利益分享及土地占有不公問(wèn)題可以周期性地得到矯正。將住宅建設(shè)用地的續(xù)期問(wèn)題推向自動(dòng)續(xù)期的軌道后，如果自動(dòng)續(xù)期最后走向無(wú)償無(wú)期限續(xù)期，或者是顯失公平的低價(jià)無(wú)期限續(xù)期，則可能帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。無(wú)償無(wú)期限的自動(dòng)續(xù)期制度使土地使用權(quán)人永久且免費(fèi)占有國(guó)有土地使用權(quán)，與擁有多套房的人相比，對(duì)于那些無(wú)房戶或者只有一套房的人群來(lái)說(shuō)，其間的不公正不言而喻。另外，這也將大幅削弱國(guó)家對(duì)社會(huì)的調(diào)控能力，可能導(dǎo)致土地資源占有不公長(zhǎng)期凝固化的歷史格局。對(duì)于自動(dòng)續(xù)期可能引致的重大社會(huì)效應(yīng)，立法者和學(xué)界應(yīng)當(dāng)予以及早重視和充分研究。

4 自動(dòng)續(xù)期方案的形成

4.1政治邏輯下的民意訴求

住宅建設(shè)用地續(xù)期問(wèn)題事關(guān)廣大人民群眾的切身利益。既然《物權(quán)法》跳出現(xiàn)行國(guó)有土地出讓制度的法理邏輯，在政治邏輯下考量住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題，接下來(lái)對(duì)《物權(quán)法》所留空間的探索也應(yīng)順理成章地循入政治機(jī)制，運(yùn)用民主制度方法，收集、發(fā)現(xiàn)民意，以民意為依歸，在此基礎(chǔ)上形成住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期的法律方案。

4.1.1民意對(duì)土地正義的訴求 政治的本質(zhì)就是民意的反映、表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。“民意，又稱民心、公意，是社會(huì)上大多數(shù)成員對(duì)其相關(guān)的公共事物或現(xiàn)象所持有的大體相近的意見(jiàn)、情感和行為傾向的總稱”［13］。但是，已經(jīng)顯現(xiàn)的民意并不一定就是社會(huì)最真實(shí)的意思表示。社會(huì)輿論往往容易遷就少數(shù)民眾的強(qiáng)烈偏好，會(huì)形成“會(huì)吵的有糖吃”的不公結(jié)果。有能力掌握與運(yùn)用表達(dá)渠道的人群對(duì)個(gè)人需求表達(dá)的質(zhì)量和效度都會(huì)更高［14］，這部分人的民意通常會(huì)上升為顯性民意。顯性民意更容易被決策者與立法者聽(tīng)見(jiàn)，常常被誤認(rèn)為是普遍的認(rèn)知傾向。然而，民意具有潛在性的特點(diǎn)，社會(huì)中潛在民意廣泛存在［15］。公共政策制定和制度設(shè)計(jì)，必須搜尋并回應(yīng)潛在的真實(shí)民意。

住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題引發(fā)海量民意的涌動(dòng)。當(dāng)前，要求無(wú)償無(wú)期限續(xù)期的聲音很響，似是民意主流，但這種聲音未必能代表社會(huì)各階層的潛在民意。有多套住房的人群站在利己角度，期待并且要求無(wú)償續(xù)期，希望期間屆滿后永久且無(wú)償占有多套住房的國(guó)有土地使用權(quán)。這類人群的影響力相對(duì)較大，其主張比較容易上升為顯性民意。而對(duì)于只擁有一套住房甚至無(wú)房的人群則可能希望有償續(xù)期或者有條件的有償續(xù)期，但這個(gè)群體聲音較小，且目前續(xù)期問(wèn)題造成的影響不具有切膚性、直觀性，他們是沉默的大多數(shù)，他們的意見(jiàn)成為了潛在民意，無(wú)法成為主流輿論。因此，當(dāng)前臺(tái)面上活躍著的民意，其真實(shí)性及代表性需要仔細(xì)推敲和甄別，絕不能機(jī)械地認(rèn)為聲音大的民意就必定代表著社會(huì)上大多數(shù)成員的公意。

古往今來(lái)，民眾向來(lái)“不患寡而患不均”，公正是民意的根本訴求，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期方案的設(shè)計(jì)必須符合土地正義精神。筆者判斷，無(wú)償無(wú)期限自動(dòng)續(xù)期的不公正問(wèn)題顯而易見(jiàn)，不可能得到潛在民意的真正支持。對(duì)于人民的居住權(quán)及房屋所有權(quán)的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)建立在土地公平與正義原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)防止個(gè)別群體對(duì)土地資源的過(guò)度占有和搶奪。住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期方案不宜盲從無(wú)償無(wú)期限續(xù)期的顯性民意。

4.1.2民意對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的訴求 從民意認(rèn)知和變遷的角度分析，《暫行條例》確立的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度，其重心在“利用”，旨在引入市場(chǎng)機(jī)制解決計(jì)劃體制時(shí)期國(guó)有土地利用“無(wú)償、無(wú)期、無(wú)流動(dòng)”的低效問(wèn)題。但是，隨著公民對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的分享，人們把已經(jīng)取得的建設(shè)用地使用權(quán)開(kāi)始視為自己的財(cái)產(chǎn)，人民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念逐漸強(qiáng)化，國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度的重心在人民的心目中開(kāi)始從“使用”向“產(chǎn)權(quán)”傾斜。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度逐漸從國(guó)有土地的使用制度轉(zhuǎn)型為一種在國(guó)有土地之上賦權(quán)于民的產(chǎn)權(quán)制度，國(guó)有土地權(quán)利主體制度建設(shè)的重心也隨之從國(guó)家（各級(jí)政府）轉(zhuǎn)向了公民（自然人和法人）。在這一場(chǎng)民意引導(dǎo)的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度認(rèn)知大變遷中，2007年《物權(quán)法》是一個(gè)標(biāo)志性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，公民在國(guó)有土地之上享有的使用權(quán)在民法的高度上得到了肯定、規(guī)范和保護(hù)。《物權(quán)法》的施行，將進(jìn)一步強(qiáng)化公民在國(guó)有土地之上的財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)和訴求。住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期話題動(dòng)輒會(huì)引發(fā)社會(huì)輿論的激烈交鋒①2009年《土地管理法（修訂案征求意見(jiàn)稿）》提出“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期”，與《物權(quán)法》相比，增加了“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的限定詞，這一細(xì)微變化隨即引起了社會(huì)上的廣泛關(guān)注和激烈討論（張千帆.續(xù)期有償無(wú)償都得給個(gè)說(shuō)法［N］ .南方都市報(bào)，2009-03-27；住宅70年大限彰顯土地國(guó)有與降低房地產(chǎn)稅費(fèi)的必要性［N］ .21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2010-04-12；住宅70年大限可能有償續(xù)期［N］ .羊城晚報(bào)，2009-03-22。，其原因即在于此。

在今天的民意中，住宅建設(shè)用地期間屆滿續(xù)期問(wèn)題已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“公民在國(guó)有土地之上究竟應(yīng)該享有什么樣的土地權(quán)利”這樣一個(gè)社會(huì)輿論高度關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題。回應(yīng)民意的這一訴求，就不能把住宅建設(shè)用地續(xù)期制度僅僅作為現(xiàn)行國(guó)有土地出讓制度的一個(gè)部件來(lái)看待，必須跳出現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯，轉(zhuǎn)而站在賦權(quán)于民這個(gè)更根本、更高層次的角度上，來(lái)開(kāi)展續(xù)期制度的研究和創(chuàng)立工作。在這個(gè)趨勢(shì)下，在國(guó)有土地之上賦予公民以更強(qiáng)化的建設(shè)用地使用權(quán)，必然成為自動(dòng)續(xù)期制度建設(shè)的基本取向。

4.2自動(dòng)續(xù)期的法律方案

民意如流水，民意的表達(dá)無(wú)法直接形成法律制度。民意層面的自動(dòng)續(xù)期方案，最后必定要上升為法律方案，要落腳到法定續(xù)期的框架內(nèi)。

4.2.1法定條件 住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期的要義，是不需要申請(qǐng)手續(xù)，不需要達(dá)成新的合意，當(dāng)然也無(wú)須交付一定對(duì)價(jià)。因?yàn)椋粢陨暾?qǐng)、合意和交付對(duì)價(jià)為前提條件，由于這些行為均為民事行為，當(dāng)使用權(quán)人不予配合，自動(dòng)續(xù)期就無(wú)法進(jìn)行下去。因此，自動(dòng)續(xù)期權(quán)作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)人享有的法定權(quán)利，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要應(yīng)該收回這一情形之外，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，使用權(quán)人皆可自行啟動(dòng)和完成續(xù)期程序。

崔建遠(yuǎn)、宋炳華、王利明等學(xué)者基于“地隨房走”的邏輯，認(rèn)為若地上物毀滅，建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)不能再續(xù)期［4，8，11］。這種見(jiàn)解不符合中國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和發(fā)展的大方向，因?yàn)槲磥?lái)在中國(guó)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)體系中，土地使用權(quán)將成為公民手中財(cái)產(chǎn)權(quán)利的主要形式和最重要載體。雖然根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行“權(quán)利人一致”原則，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)必須歸屬同一個(gè)主體，但這兩項(xiàng)權(quán)利是獨(dú)立的，土地使用權(quán)并不附屬在房屋所有權(quán)上。土地是永續(xù)存在的，房屋是有自然壽命的。隨土地之滅失，其上的房屋亦將不復(fù)存在，但反過(guò)來(lái)，則不然。在中國(guó)土地與房屋的法律關(guān)系設(shè)計(jì)中，土地應(yīng)是主物，房屋應(yīng)為從物，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人斷不能因?yàn)榈厣戏课莸臍缍鴨适ё詣?dòng)續(xù)期權(quán)，地上物存在與否不能作為自動(dòng)續(xù)期的法定前提。

4.2.2法定程序 自動(dòng)續(xù)期的法定程序應(yīng)至為簡(jiǎn)單。非社會(huì)公共利益原因，住宅建設(shè)用地期間屆滿后，使用權(quán)人就可以自行持相關(guān)證件到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，辦理新一個(gè)期間的建設(shè)用地使用權(quán)登記。一經(jīng)登記，自動(dòng)續(xù)期即告完成和生效。

在大陸法地上權(quán)的法理邏輯下，“續(xù)期”須是在維持原來(lái)?xiàng)l件的前提下延長(zhǎng)期限［16］，而中國(guó)自動(dòng)續(xù)期制度下展開(kāi)的新一個(gè)期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，在設(shè)立條件等方面卻與上一個(gè)期間明顯不同，新一個(gè)期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)只具有續(xù)期的外觀，實(shí)質(zhì)上屬于用益物權(quán)的更新或新設(shè)。以重新登記為自動(dòng)續(xù)期生效的程序要件，實(shí)屬當(dāng)然。

4.2.3法定期間 從賦權(quán)于民的角度來(lái)思考，新一個(gè)期間應(yīng)以70年為宜。70年，既是對(duì)既往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也符合人的生命周期對(duì)置業(yè)的需求。只要符合法定條件，遵從法定程序，履行法定義務(wù)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間就可以不間斷地自動(dòng)延展下一個(gè)新的70年，公民在國(guó)有土地之上就取得了事實(shí)上的一項(xiàng)永久性的土地使用權(quán)。如此一來(lái)，人民對(duì)于財(cái)富創(chuàng)造的預(yù)期，以及人民的安居樂(lè)業(yè)，便有了堅(jiān)實(shí)的土地權(quán)利制度基礎(chǔ)。

4.2.4法定義務(wù) 自動(dòng)續(xù)期不以交付對(duì)價(jià)為要件，但這并不意味著續(xù)期后使用權(quán)人無(wú)須承擔(dān)任何法定義務(wù)。相反，待完成自動(dòng)續(xù)期程序，新一個(gè)期間的建設(shè)用地使用權(quán)生效之后，使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的法定義務(wù)。筆者認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期生效后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法繳納年金。所謂年金，即年度的國(guó)有土地使用金，其法律性質(zhì)介于地租和土地稅之間。年金制的要義，在于回應(yīng)民意對(duì)土地正義的訴求，在于調(diào)節(jié)土地利益在不同人群之間的分配關(guān)系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有土地?zé)o償使用的弊病及教訓(xùn)，殷鑒不遠(yuǎn)。當(dāng)然，年金的征繳水平及地區(qū)差異，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況由法律做出規(guī)定。

在自動(dòng)續(xù)期生效后，年金制的實(shí)行，不單關(guān)乎人民對(duì)社會(huì)公平正義的訴求，而且還是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有制的需要。因?yàn)椋?dāng)公民在國(guó)有土地之上無(wú)條件地取得了一項(xiàng)事實(shí)上的永久土地使用權(quán)時(shí)，若再不繳納一定水平的年金，土地國(guó)有制將名存實(shí)亡。此外，住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期實(shí)行年金制，繼承了現(xiàn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度的邏輯慣性，有利于自動(dòng)續(xù)期制度的平穩(wěn)落地，同時(shí)也有利于保持與非住宅建設(shè)用地申請(qǐng)續(xù)期制度的邏輯貫通性，以實(shí)現(xiàn)住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地在續(xù)期制度設(shè)計(jì)上的協(xié)同。

從制度實(shí)施成本最小化的角度，在年金的征繳方式設(shè)計(jì)上，可以通過(guò)設(shè)置房地產(chǎn)保有稅附加，在房地產(chǎn)保有稅的基礎(chǔ)上，針對(duì)自動(dòng)續(xù)期后的房地產(chǎn)額外計(jì)征房地產(chǎn)保有稅附加。通過(guò)設(shè)置合理的房地產(chǎn)保有稅附加稅率，對(duì)期間屆滿續(xù)期后的不同價(jià)值的房地產(chǎn)“釘”住其房地產(chǎn)保有稅而征繳數(shù)額不同的年金，可以調(diào)節(jié)自動(dòng)續(xù)期的土地利益分配關(guān)系，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，并為地方政府提供穩(wěn)定的收入來(lái)源。讓年金以一定比例“釘”在房地產(chǎn)保有稅上，這種方式通過(guò)搭上未來(lái)房地產(chǎn)保有稅評(píng)估及征收體系的便車，大大節(jié)省了制度實(shí)施成本。當(dāng)然，這里提出的以房地產(chǎn)保有稅附加的方式征收年金，無(wú)法孤立地推進(jìn)，需要“搭車”中國(guó)房地產(chǎn)稅體系改革和建設(shè)，即必須首先要開(kāi)征房地產(chǎn)保有稅，才能對(duì)自動(dòng)續(xù)期后的房地產(chǎn)征繳房地產(chǎn)保有稅附加。

20世紀(jì)90年代中國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度建立之初，在很大程度上借鑒了香港地區(qū)的土地批租制經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)今天探索國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期制度的設(shè)計(jì)時(shí)，香港的批租地續(xù)期經(jīng)驗(yàn)可以再次為我們提供借鑒。按照1984 年《中英聯(lián)合聲明》附件3以及此后《香港特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，香港特別行政區(qū)成立之前已由香港英國(guó)政府批出的1997年6月30日以前滿期而沒(méi)有續(xù)期權(quán)利的土地契約，如承租人愿意，均可續(xù)期到不超過(guò)2047年6月30日，不補(bǔ)地價(jià)。從續(xù)期之日起，每年繳納相當(dāng)于當(dāng)日該土地應(yīng)課差晌租值3%的租金。此后，隨應(yīng)課差餉租值的改變而調(diào)整租金。香港批租地期滿后的續(xù)期，不補(bǔ)交地價(jià)，而以每年繳納租金代之，這種按年收取的租金，以前香港人稱之為“地稅”，其中的地權(quán)及利益分配的邏輯值得我們思考、借鑒。

住宅建設(shè)用地期間屆滿自動(dòng)續(xù)期后，不再一次性繳納新一個(gè)期間的地價(jià)，而是每年繳納一定的使用金，這一改變并不會(huì)影響住宅建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。其他大陸法系國(guó)家的地上權(quán)，大都是按年繳納地租的，其物權(quán)性質(zhì)也都可以得到很好的體現(xiàn)和保障。不僅如此，中國(guó)住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期后，以房地產(chǎn)保有稅附加的法定方式征繳年金，年金水平亦由法律直接規(guī)定，這將在更大程度上限縮用益物權(quán)更新時(shí)雙方當(dāng)事人的意思自治成分，其物權(quán)性質(zhì)反而可能由此得到加強(qiáng)。

對(duì)于自動(dòng)續(xù)期后使用權(quán)人延遲或不繳納房地產(chǎn)保有稅附加的行為，應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的追繳措施和罰則，包括通過(guò)法律程序向當(dāng)事人采取執(zhí)法行為等強(qiáng)制措施，但應(yīng)明確，年金交付延遲或拒交，不應(yīng)構(gòu)成土地所有權(quán)收回的要件。

5 結(jié)論及進(jìn)一步討論

住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期方案的不同選擇，關(guān)系中國(guó)土地公有制、現(xiàn)行國(guó)有土地出讓制度和公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展的不同走向。目前，法律尚未對(duì)住宅建設(shè)用地續(xù)期制度做出具體規(guī)定，這對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和社會(huì)安定是很不利的，應(yīng)當(dāng)把住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期問(wèn)題作為一個(gè)緊迫的重大戰(zhàn)略問(wèn)題來(lái)對(duì)待。本文揭示了以2007年《物權(quán)法》為分界點(diǎn)的單軌制續(xù)期向雙軌制續(xù)期轉(zhuǎn)變的“法理邏輯—政治邏輯—新法理邏輯”的變換過(guò)程（圖1）。在雙軌制下，申請(qǐng)續(xù)期本質(zhì)上是一種合意續(xù)期，以優(yōu)先權(quán)、重新簽訂合同、再次繳納土地出讓金等為要件；自動(dòng)續(xù)期則要在法定續(xù)期這個(gè)最大公約數(shù)內(nèi)來(lái)設(shè)計(jì)，無(wú)須以談判、合意和繳納對(duì)價(jià)為要件，是非合意續(xù)期。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度的建立和施行，必須要跳脫現(xiàn)行土地出讓制度的法理邏輯，循入政治邏輯的軌道，響應(yīng)民意對(duì)土地正義和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)等的訴求，對(duì)自動(dòng)續(xù)期生效后的房地產(chǎn)，以房地產(chǎn)保有稅附加的法定方式征繳國(guó)有土地使用的年金，以構(gòu)建起在國(guó)有土地之上賦權(quán)于民的新的法理邏輯，用益物權(quán)的設(shè)立方式實(shí)現(xiàn)從契約到法定的轉(zhuǎn)變。這樣一個(gè)轉(zhuǎn)變，以潤(rùn)物無(wú)聲的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)現(xiàn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度的重大修正和變革，公民在國(guó)有土地之上享有的土地權(quán)利，以法定土地使用權(quán)的形式得到強(qiáng)化，其制度和社會(huì)的連鎖效應(yīng)是深遠(yuǎn)的。

圖1　住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的邏輯變換Fig.1 The logic conversion about the automatic renewal of residential land use right

最后特別指出，本文的探索和設(shè)計(jì)只是一家之言，但不論住宅建設(shè)用地期間屆滿后具體續(xù)期方案如何選擇，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“國(guó)有土地使用權(quán)是一項(xiàng)法律上有期限的用益物權(quán)”、“國(guó)有土地使用權(quán)人須履行相應(yīng)的義務(wù)”這兩條底線，以保障土地國(guó)有制維護(hù)社會(huì)公正的功能，并為防止私人壟斷土地、防止土地占有不公留一把“鑰匙”。

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（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

The Logic Conversion and Scheme Formation about the Automatic Renewal of Residential Land Use Right

JIN Xiang-mu， OUYANG Yi-fan
（Land Academy for National Development（LAND）， Zhejiang University， Hangzhou 310029， China）

The purpose of this paper is to explore the theory and solution to the “automatic renewal” system based on the cognition about the conversion of legal logic， political logic and neo-legal logic. Methods employed are literature analysis，comparative analysis and comprehensive analysis. The results indicate that the right of automatic renewal is a statutory right enjoyed by the obligee of residential land use right. The design for automatic renewal system should be explored within the range of the statutory right. Moreover， no negotiation， agreement and payment for the renewal price should be taken as its preconditions. It is concluded that the establishment and implementation of the “automatic renewal” system must jump out of the legal logic of current transfer system of state-owned land use right， and must follow the track of political logic in order to meet real public demands. Additional estate holding taxes should be levied on the real estate which have already been automatic renewal， thus to form a new legal logic of giving rights to citizens. Such a transition canachieve a major revision and revolution on our current transfer system of state-owned land use right in an accumulative way.

land law； the automatic renewal； logic conversion； residential land use right； public opinion

D922.3

A

1001-8158（2016）02-0058-08

10.11994/zgtdkx.20160202.152350

2015-10-13；

2016-01-03；網(wǎng)絡(luò)出版日期：2016-02-02

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71273226）。

靳相木（1969-），男，山東莒南人，博士，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋胤▽W(xué)、土地政策和土地利用管理。E-mail： jinxiangmu@zju.edu.cn