2015年土地科學研究重點進展評述及2016年展望
——土地管理領域分報告

朱道林，鄖宛琪，張立新，晏學麗，張 珂

（1.中國農業大學資源與環境學院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193）

2015年土地科學研究重點進展評述及2016年展望
——土地管理領域分報告

朱道林1，2，鄖宛琪1，張立新1，晏學麗1，張 珂1

（1.中國農業大學資源與環境學院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193）

研究目的：歸納分析2015年國內外土地管理領域的研究進展，展望研究趨勢。研究方法：文獻統計法。研究結果：2015年國外土地管理研究側重于土地利用沖突及應對機制、土地權屬效應、土地糾紛解決路徑等方面，國內研究更多關注土地制度改革、土地市場管理與調控、不動產統一登記制度、自然資源資產管理、土地政策與法律，以及土地用途管制與耕地保護等方面。研究結論：2015年土地管理領域在土地管理體制機制建設等方面的研究進一步加強，針對改革實踐中的熱點問題研究比較突出，有價值的基礎理論研究尚顯薄弱；2016年將重點關注土地管理體制機制創新、農村土地制度改革、不動產統一登記制度、自然資源資產核算及管理體制、土地法學理論與實踐等研究。關鍵詞：土地管理；土地法律；綜述；土地政策；不動產登記；土地制度改革；土地科學

1 引言

1.1土地管理的研究范疇及內容

中國自20世紀80年代中期建立的土地管理制度屬于典型的政府管理/行政管理范疇，由于土地是自然資源和物質生產所必須的物質基礎，兼具自然、經濟和社會屬性，土地管理行為必然要考慮并遵循其自然規律、經濟規律乃至社會需求的制約。土地管理的基本任務是在一定的社會制度下，維護土地制度的基礎上運用法律（法規和條例）、行政（命令和通知）、經濟、技術（計劃和規劃，激勵和處罰，關聯和連帶）等綜合手段，保證土地資源得到合理開發、利用和保護。相應的土地管理研究就是應用管理學、法學，乃至經濟學的基礎理論和方法，研究土地利用與管理的基本規律，探索如何平衡土地供需矛盾、協調人地關系，對土地利用實施規劃、控制、調節、監督和組織等，以滿足經濟、社會、生態效益相協調的要求。相關文獻對土地管理內容體系的闡述，大致包括基礎理論、應用理論和應用實踐三大方面。其中，基礎理論研究包括土地管理學科體系、土地管理基本理論、土地管理方法論等；應用理論研究包括土地管理制度、土地管理行政體制、土地管理政策、土地管理法律等；應用實踐研究包括地籍管理、土地權屬管理、土地利用管理、土地市場管理等。

1.22015年國內外土地管理研究重點

通過對土地管理研究范疇及內容的梳理，土地管理領域的重點進展評述將從土地制度與管理體制、不動產登記與地籍管理、土地政策與法律、土地用途管制與耕地保護等方面展開，歸納分析2015年國內外土地管理領域的重點研究進展。通過對國內外相關學術文獻數據庫的檢索，在中國知網（CNKI）、萬方期刊全文數據庫、Elsevier全文電子期刊數據庫和Springer、Science Direct等全文電子期刊數據庫，以土地管理/行政體制/政策/法律制度、地籍管理、不動產登記、土地市場/利用管理、土地征收與農村土地制度改革等為關鍵詞進行檢索，共檢索到中文期刊文獻827篇，其中中文核心期刊172篇（均為CSSCI來源期刊），英文期刊文獻96篇（SSCI來源期刊37篇）。這些文獻主要分布在《中國土地科學》、《資源科學》、Land Use Policy和World Development等國內外期刊，遴選文獻分布情況見表1。

表1　2015年土地管理領域國內外研究文獻分布情況Tab.1 Literatures on land management

2 2015年國內外土地管理領域重點問題研究進展

2.1國外研究進展

2015年，國外土地管理研究重點探討了土地制度改革、土地利用沖突原因及應對機制、土地管理方式及機構設置等問題；土地權屬研究方面側重探究土地所有權差異的效應，并關注地籍調查和土地登記研究；土地政策與法律研究重點關注法律政策在解決土地糾紛及土地權利保護中的作用。

2.1.1土地管理研究

（1）土地制度改革。國外文獻重點關注發展中國家的土地產權制度改革。有學者以南非馬拉維［1］、越南［2］為例，通過定量實證研究得出土地產權制度改革會對家庭福祉和農戶家庭消費產生積極作用，如增加土地產出、提高居民家庭收入和消費水平等。還有學者以墨西哥為例，揭示了土地制度改革與政治權利之間的關系［3］。在對荷蘭“積極性的土地政策”和德國“強制性的土地政策”進行比較后指出，土地制度改革與各國國情和規劃目標息息相關，應通過法律和產權關系重構來決定土地制度的選擇與安排［4］。

（2）土地利用沖突的原因及應對機制。近年來國外文獻中關于土地利用沖突的研究日益增多，不同地域間造成土地利用沖突的原因及影響因素各不相同。其中土地規劃及其配套服務的缺乏、農牧民雙方的認知差異和私有化與市場化改革，分別是導致非洲盧薩卡［5］、蘇丹中部農牧民雙方［6］和越南國有森林公司與社區農戶之間［7］發生土地利用沖突的主要原因。此外德國的實證研究發現，由于利益相關者所關注的焦點不同，為了更好地應對可能發生的土地利用沖突，需要對國家和地方層面政策進行全面了解［8］。

（3）土地管理方式及機構設置。土地管理方式及管理機構設置研究是國外重點研究方向之一。在對博茨瓦納西南的喀拉哈里沙漠牧場進行實證分析后發現，應通過政策支持、經濟手段、關系協調等土地管理方式來改善牧場退化的現狀［9］。還有學者以印度尼西亞為例，認為管理機構職責復雜而分散是導致利益沖突明顯的重要原因，需要盡快解決土地管理機構內部重疊問題［10］。

2.1.2土地權屬研究

（1）土地所有權差異的效應。土地所有權差異會對社會、經濟、生態等產生綜合性影響。從經濟角度出發，學者研究發現土地所有權差異是導致世界區域間農業生產力難以均衡的重要因素之一［11］；從社會角度出發，學者以加納地區為例，指出政府應當通過規范婦女、農民工等弱勢群體的相關土地所有權歸屬，以減少對他們的歧視，增強其應對當地氣候脆弱性的適應能力［12］；從生態角度出發，學者通過對阿根廷潘帕斯草原農業綜合企業農戶的問卷調查，指出土地所有權差異會改變業主和租戶對經濟、社會以及生態環境保護的認知態度，并對農業企業的目標及決策產生影響［13］。

（2）地籍調查及土地登記。地籍管理過程中要注重公眾參與的重要性并加強土地登記方面的研究。有學者以土耳其自然保護區為例，指出地籍管理活動應密切與公眾合作，最大限度保護土地權屬調整過程中土地所有者的利益免受侵犯［14］。在土地登記方面，學者發現非正式的土地交易登記機構可通過其服務功能降低交易成本［15］。還有學者以埃塞俄比亞奧羅米亞為例，指出農村土地登記政策在強化地方行政機構行使政治權力的同時，還加強了國家在農村中的管理力度［16］。此外為了更好發揮業主在地籍登記工作中的參與作用，應使用一種名為混合“眾包”（crowdsourcing）的新工具來增加土地權利持有人的參與程度［17］。

2.1.3土地政策與法律研究

國外土地政策與法律研究主要集中在解決土地糾紛和保護土地所有人權利等方面。以哥倫比亞為例，學者研究發現法律雖沒有完全阻止土地掠奪，卻對緩減土地沖突起到一定作用［18］。還有學者鑒于邊緣群體（如婦女）在土地繼承權及使用權方面受到的不平等待遇［19］，強調應加強其對土地權利的保護［20］，通過立法來改善現狀［21］。研究還著重分析了農地保護法對斯洛伐克農業市場的影響，指出農地保護作為一項新的法律條例，應予以足夠重視［22］。此外學者通過定量分析表明，更嚴格的土地利用法規會增加通勤時間，需要建立更完備的公共交通系統來減少其對社會經濟或人口群體的影響［23］。

2.2國內研究進展

聚焦2015年，土地制度改革、農村土地流轉與宅基地退出機制，土地供應與征收管理、土地財政與增值收益分配問題，不動產統一登記、改革自然資源資產管理體制等成為研究熱點問題，“全面推進依法治國”的提出使土地管理法律和政策成為研究重點；土地用途管制制度與耕地保護等問題也受到學者們廣泛關注。

2.2.1土地制度與管理體制研究

（1）城市和農村土地制度改革。能否搞好土地制度改革，最重要的是正確區分和認識土地資源和土地價值［24］。改革開放以后，各地區經濟發展水平差距不斷拉大，現行土地制度應當著重創新土地使用流程關鍵環節［25］、優化土地政策傳導機制［26］、將差別化土地管理作為國土資源管理部門實施精細化管理的手段［27］。具體來說，城市土地制度改革應更多地發揮市場作用，推動存量建設用地從低效向高效轉化；農村土地制度改革應助力激活農村沉睡資本，注重頂層設計［28］，建立以權屬管理和用途管制為核心的制度體系［29］。為了更好地處理中央、農民和地方的關系，中央應以謹慎穩妥的態度布置試點［30］，處于體制內夾心層的地方政府應以制度創新作為主要的改革路徑［31］。

（2）農村土地流轉與宅基地退出機制。新型城鎮化發展的過程也是農民轉為市民的過程。一方面“人”要轉移，以尊重農民意愿為前提［32］，在優先退出流動人口的同時，推進農村人口的漸進式退出，實現農村發展精明收縮［33］。另一方面“地”要流轉，學者們采用描述性［34］、統計學［35］等分析方法，通過建立Logistic和Tobit模型［36］，對農戶土地流轉行為進行定量分析。研究結果顯示，盡管土地資產屬性在社會轉型的過程中得到凸顯［37］，但現有的宅基地管理制度由于受到種種限制，宅基地用益物權無法得到充分發揮，因此應從提高農民土地流轉積極性［38］，設計公平與效率兼顧的土地流轉收益分配機制［39］，優化集體經濟組織治理結構［40］，建立產權交易公共平臺［41］等方面開展土地流轉與宅基地退出機制研究。對于有資產增值功能的宅基地實行市場配置，構建宅基地有償使用制度和期限制度［42］。

2.2.2土地市場管理與調控研究

（1）土地供應與征收管理。地方政府片面追求地方經濟增長將導致城市土地過度供給［43］，通過行政手段干預土地資源在區域間的配置，是導致供需失衡并推動近幾年商品住宅價格上漲的原因之一［44］。因此，政府應扮演好公共服務的提供者、市場秩序的監管者及所有權人的代表的三重角色［45］，通過法律法規、規劃機制、組織構建和運行機制的設計，進行土地供應一二級開發聯動的制度重構［46］。此外，在土地征收的過程中，應對農戶權利予以保護，以避免因利益不適當分配而造成的城鎮化推進過程中的諸多矛盾［47］。還有學者建議應在土地征收的補償核算方法上進行創新，對失地農民產權補償、代價補償和發展補償分別進行核算，為保護農民市民化進程中的財產和福利提供依據［48］。

（2）土地財政與增值收益分配。由于土地財政與土地金融在緩解地方政府財政壓力、促進地方經濟增長與社會發展的同時，積累了許多風險［49］。有學者建議在土地保有環節征收房地產稅，實現由“土地財政”向土地稅收轉型［50］。將構建稅、租、費、債歸位后的可持續地方“土地財政”作為長治久安的出路，改變地方政府對土地財政的依賴［51］。此外隨著農地加速向工業和城鎮建設用地轉移，圍繞農地征收產生的土地增值收益分配問題成為了研究熱點［52］。針對土地增值收益分配機制不健全［53］，學者提出應建立健全兼顧國家、集體、個人之間利益的土地增值收益分配機制，初次分配應以尊重和保護產權為基礎，通過自由的市場交易來完成；二次分配以公平為基礎［54］，由政府征稅［55］和提供社會保障［56］等公共服務來完成。

2.2.3不動產登記與地籍管理研究

（1）不動產統一登記制度。2015年不動產統一登記在全國范圍內得到全面推進，相關研究也得到普遍重視。如在登記錯誤導致不動產登記的交易成本增加時［57］，登記機構應承擔相應的行政賠償責任［58］，設立賠償基金［59］，通過自主電子化等手段來減少登記錯誤［60］。對于未經登記的不動產保護問題及諸如違章建筑買賣的所有權移轉問題等，應在不動產物權登記生效制度之外尋找司法依據［61］。此外，對于已經特定化的國有土地、自然資源物權，應納入不動產權利登記，以擴大對公用物制度中私權的司法救濟范圍［62］。

（2）地籍管理。地籍管理主要側重農村土地確權及其在土地制度改革中的作用研究。有學者認為，當前土地確權仍面臨著私自開墾的“四荒”土地權利難以落實，耕地上私建的住宅阻礙確權，技術和費用問題影響精準度，土地權證的登記發放耗時耗力等問題［63］。農村集體土地確權登記頒證與農村集體產權制度改革各方面高度契合，從農村集體產權制度改革的產權歸屬、產權量化、產權經營、產權交易等關鍵環節看，都與農村土地地籍管理存在直接聯系。因此，應明晰集體土地所有權主體使其行使相應權力［64］，完善集體土地所有權處置及其收益權能，細化集體土地用益物權種類并豐富權能［65］，以推動當前地籍管理的研究進程，促進集體產權制度改革。

（3）自然資源資產管理。十八屆三中全會提出探索編制自然資源資產負債表的要求，使得自然資源資產管理研究備受矚目。為了實現生產功能和生態功能雙贏的自然資源資產管理目標［66］，需要進一步完善自然資源資產產權的相關法律法規［67］，深入探究自然資源資產負債表編制架構［68］、構建資產核算體系［69］、建設負債表編制數據庫［70］等。此外應依據自然資源資產的核算結果，逐步完善自然資源資產管理的市場運行機制，進一步開展自然資源資產常規監測和評估，建立生態環境損害責任終身追究制。

2.2.4土地政策與法律研究

（1）完善土地管理法制建設。 《土地管理法》在繼續堅持土地用途管制的基礎上，應重新界定地方政府在土地利用管理中的義務和責任［71］。以土地交易管理為例，政府需要由直接行政干預轉變為更加注重規范交易中介行為［72］，以法規條例的形式逐步確立并頒布實施。《物權法》關于用益物權客體范圍的界定過于狹窄和僵硬［73］，阻礙了對物的多維利用［74］。應注重保護土地資源利用過程中非土地所有人的權利，對土地承包經營權信托的受托人進行事前的資格要求、事中的行為控制和事后的責任追究［75］，從確認承包經營人的受益權和保障收益權用益［76］兩方面進行制度構建；對土地承包經營權出資行為進行出資評估定價、出資履行和信息公開等方面進行規制［77］。

（2）厘清土地承包經營權中“三權”的法律關系。土地承包經營權從承包地的支配角度看是用益物權，從集體經濟組織內部關系看是集體經濟組織成員權［78］，分離后形成農村土地所有權、土地承包權和土地經營權的“三權分置”格局［79］。介于土地改革的理論動因來自于經濟學而非法學界，因此土地承包權和土地經營權并不是法律概念［80］，有必要從法律的角度對土地承包經營權的糾紛仲裁制度［81］、繼承制度、抵押制度［82］等問題進行嚴格規范，以防止“三權分置”可能帶來的負面影響［83］。

（3）規范集體建設用地流轉的法制體系。盡管集體建設用地使用權的有償流轉在中國現行法律框架內深受限制，但各地開展的試點實踐與地方立法對現行法律已有很大突破［84］。為了實現集體經營性建設用地“同等入市”的改革目標，應完善農村就業和社會保障制度，在總結地方改革試點經驗的基礎上實行法制革新［85］。例如構建初始設立、登記和頒證等制度［86］，形成城鄉統一建設用地市場［87］，健全農地入市監管體系［88］并遵循和利用市場規律來解決農村土地流轉問題［89］，建立與當前社會發展相適應的農村土地使用權流轉法制體系［90］等。

2.2.5土地用途管制與耕地保護制度研究

（1）土地用途管制。土地用途管制制度是中國實施最嚴格土地管理的一項核心制度［91］，是對土地利用外部性矯正和提供公共品的必要措施［92］。地下空間管制問題，以規劃實施管理的角度分析，應從組織、運行和配套三個方向，對地下管線規劃管理機制進行優化［93］；以地下空間立法的角度分析，需強調加快地下空間立法的必要性［94］。農地用途管制問題，應建立可持續的財政增長機制，平衡農地用途管制目標，發揮市場機制在農地用途管制中的功能，完善農地利用規劃和法律［95］等。

（2）耕地保護制度。中國耕地資源緊缺，需充分利用補償機制實現對耕地資源的保護。學者以人均耕地非經濟價值均衡為基礎，對各省耕地保護的責任量進行量化［96］，根據全國31個省（自治區、直轄市）（不含港、澳、臺地區）地方政府耕地保護義務量測算結果分析，提出對三大經濟帶應采用差別化的耕地保護政策［97］。具體補償標準方面，學者提出從地方政府經濟福利視角測算耕地保護經濟補償標準，或以單位面積耕地的非市場價值為補償標準，測算區域耕地保護經濟補償轉移支付額［98］等。此外還有學者從基金的籌集、用途、使用及管理等方面提出耕地保護基金方案的實現路徑［99］。

3 國內外重點研究問題比較

2015年國內外研究在土地管理、土地權屬、土地政策與法律方面有著共同的研究焦點，此外，國內研究還著重探討了土地市場管理與調控、土地用途管制與耕地保護等方面（表2）。

表2　國內外土地管理領域研究側重點比較Tab.2 The comparison of the main research of land management in China and abroad

4 土地管理領域研究展望

4.1主要科技需求

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出：“穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業經營主體的政策體系”；“深化農村土地制度改革，完善農村集體產權權能”等。同時，中央經濟工作會議明確提出要抓好“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”5大任務。此外，國務院印發《編制自然資源資產負債表試點方案》，部署全面加強自然資源統計調查和監測基礎工作；國土資源部印發《中共國土資源部黨組關于全面推進法治國土建設的意見》，把依法行政和加強監督作為法治國土建設的重點；為加快建立和實施不動產統一登記制度，國土資源部與中央編辦聯合下發了《關于地方不動產登記職責整合的指導意見》，要求加快推進不動產登記職責整合、確保不動產登記職責整合工作有序推進。這一系列的重大決議意見的頒布實施，均對土地管理提出了新要求。

4.2重點問題研究

展望2016年土地管理領域的研究：（1）農村土地制度改革研究仍將是重點。當前農村土地制度改革過程中還存在諸多問題，亟需提出邊界清晰的基礎理論研究為制度創新奠定科學基礎。集體土地產權和流轉制度改革，特別是農村土地制度改革、土地承包經營權流轉、集體建設用地“入市”與流轉、宅基地退出等研究內容仍將是2016年研究所關注的熱點。（2）完善不動產統一登記制度研究。一方面從不同理論層面探究不動產登記制度的完善路徑，另一方面對不動產登記制度的法制思考也值得關注。（3）自然資源資產核算和管理。通過構建自然資源核算方法，開展自然資源資產管理將成為研究重點。（4）土地法學理論基礎及實踐。面對當前正在進行的土地管理制度改革，亟需加強土地法學理論基礎研究。此外，通過實證研究凸顯法律在土地管理實踐中的作用，以促進國土資源法律法規體系的完善，也同樣具有緊迫性。

4.3《中國土地科學》重點方向關注

在社會經濟新常態下，土地管理體制機制研究將面臨新的挑戰，該領域的研究將受到持續地關注。此外，農村土地制度改革進入攻堅階段，探索征地制度改革、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等亟待有價值的實證與創新；探索不動產統一登記制度推進過程中新問題、新矛盾的解決路徑，將具有研究意義和實踐價值；自然資源資產核算及管理體制、土地政策與法律制度改革與完善、土地法學理論基礎與實踐等，也同樣值得重點關注研究。

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（本文責編：郎海鷗）

Progress Review on Land Science Research in 2015 and Prospects for 2016： Sub-report of Land Management

ZHU Dao-lin1，2， YUN Wan-qi1， ZHANG Li-xin1， YAN Xue-li1， ZHANG Ke1
（1. College of Resources and Environmental Sciences， China Agricultural University， Beijing 100193， China；2. Center of Land Policy and Law， Beijing 100193， China）

The purpose of this study is to analyze the research progress of land management in China and abroad in 2015，as well as to prospect for the future trend of the research. The method employed in this paper is literature review. Results show that the focuses of land management research in foreign countries in 2015 include land use conflict and coping mechanism， land ownership effect， the path to solve the land disputes， while the research focuses in China include land system reform， land market management and control， real estate registration， natural resources asset management， land policy and law， and land uses control as well as cultivated land protection， etc. Conclusions are that： In 2015， the research about land management system and its mechanism is further strengthened， and the hot issues on reform practice are prominent，but valuable basic theory research is obviously weak. The research orientation in 2016 and in the near future should pay more attention to the following aspects： land management system innovation rural land system reform， real estate unified registration system， natural resources asset accounting and management， land law theoretical basis and practice.

land management； land law； review； land policy； real estate registration； land system reform； land sciences

F301.2

A

1001-8158（2016）02-0066-10

10.11994/zgtdkx.20160303.100140

2016-01-12；

2016-01-22

朱道林（1966-），男，安徽金寨人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地資源經濟與土地政策。E-mail： dlzhu@cau.edu.cn