日本高等教育質量保證一百年

李　昕

(東南大學 高等教育研究所，江蘇 南京 210096)

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日本高等教育質量保證一百年

李昕

(東南大學 高等教育研究所，江蘇 南京 210096)

摘要：日本高等教育質量保證經歷了從“入口控制”到“多元評價”再到“學習成果評價”的發展歷程。1918年《大學令》共有21條，其中13條是所有大學共同適用的規定，另外8條則是專門針對公立和私立大學。根據這8條規定，要設立公立和私立大學共有10項內容必須得到文部大臣的認可，從而確立了對大學的設置認可制度。1947年，按照美國教育使節團的建議，設立了大學基準協會，并制訂了《大學基準》，試圖通過民間團體來保證高等教育質量，類似于美國的認證制度。但大學基準協會及其《大學基準》并沒有很好地發揮作用。1956年，文部科學省結合《大學基準》頒布了《大學設置基準》，成為以后設置大學或增設學部的法律依據和最低標準。《大學令》及《大學設置基準》作為高等教育質量“入口控制”的藩籬，對保障教育質量、促進大學發展發揮了重要作用。但存在兩個缺陷：事前控制的方式，即主要的審查和評價活動僅限于大學、學部設立之初；由于規則事無巨細，嚴重制約了大學的個性化發展。1991年，“設置基準大綱化”以后，美國的認證制度被重新發現，并被翻譯成“大學評價”。目前日本的大學評價活動從評價主體來看，有機構本身的自我評價，設置者的評價，第三方機構的評價；從評價功能來看，有改善性的、說明責任的、資金分配的；從評價重點來看，有偏重教育教學的、偏重研究的、偏重入學者狀況的。政府、教授及民間團體分別從不同的角度來保證高等教育質量，真正進入到一個多元評價的時代。2005年以后，隨著“大學全入時代”的到來，對于學生學習成果的評價受到大學的普遍重視，大學生調查、新生調查以及短期大學學生調查等各種學生調查應運而生，開始了一種全新的質量保證的探索。

關鍵詞：日本高等教育；高等教育質量；多元評價；學習成果評價

日本現代高等教育開始于1868年的明治維新以后。可是，公認的首次對大學的設立條件及質量問題做出規定的，則是1918年的《大學令》[1]15。《大學令》對大學的設立條件、學生的入學資格、學部的設置、預科的年限及畢業條件等做了明確的規定，可以看作是高等教育質量保證的開端，至今有近100年的時間了。在這100年的時間里，日本高等教育質量保證經歷了巨烈的變革，而且，2005年以后，一種全新的質量保證模式正在悄然興起。

一、“入口控制”的時代

明治維新之后的10年，日本社會動蕩不斷，直到1877年才建立了第一所現代意義上的高等教育機構——東京大學。作為唯一的一所大學，東京大學受到了政府的“特別恩寵”，進而更名為帝國大學(1886年)。當然，“政府管控”和“大學自治”之間的斗爭從未停止過，森有禮被暗殺(1889年)以后，外山正一、菊池大麓等6位帝國大學教授聯名向文部科學省提出《帝國大學組織改革方案》，主張帝國大學作為皇室附屬機構要與行政權分離，成為獨立的自治組織。當時的日本政府也深刻認識到，應該通過某種形式的審議會決定文教政策。于是，1896年12月，在文部科學省內建立了日本歷史上第一個審議會——高等教育會議(1896-1913年)。雖然高等教育會議在當時的條件下并沒有發揮應有的作用，但卻為后來的臨時教育會議(1917-1919年)等各種審議機構的建立提供了參考。自此以后，在日本的行政組織中開始出現大量的審議會。僅在文教行政領域，從1896年到1942年所設置的有關學校教育制度的審議會就有10個之多[2]49。審議會最早出現在1850年，是英國議會為改革牛津大學和劍橋大學而設立的敕定委員會。此后，各個國家均不同程度采用各種委員會或審議機構來為教育改革提供建議、制定改革計劃等。

臨時教育會議于1917年9月設立，是日本歷史上第一個直屬于內閣，由內閣總理大臣直接領導的教育咨詢機構。臨時教育會議共存在1年零8個月，其間召開各種規模和形式的會議80余次，對明治以來的教育進行了全面檢查，提出了一系列改革方案。《大學令》就是其中的重要成果。《大學令》共有21條，其中13條是所有大學共同適用的規定，另外8條則是專門針對公立和私立大學。根據這8條規定，要設立公立和私立大學共有10項內容必須得到文部大臣的認可[1]17。這種認可制度主要源于歐洲，對大學的設置進行認可的權限先后經歷了：大學作為自由的學術共同體，與設置認可無關的時代；大學的設立必須得到教皇或皇帝的特許狀的時代；大學的設立掌握在國家之手的時代[2]127。進入現代以后，在歐洲，設立大學的權限也一直掌握在國家之手，所以，事實上歐洲的大學全部都是國立大學，由國家對大學的設立進行法律認可，包括學費在內也由國家負擔[3]。以歐洲大學為模板建立的日本現代高等教育也將這種認可制度原封不動地搬到了日本。

二、失之交臂的“認證”制度

第二次世界大戰結束后，日本大學的發展理念開始由“以培養適應國家需要的精英為目的”的德國型大學，向“為廣大市民開放”的美國型大學轉向。1947年，在高等教育質量保證方面發生了兩件大事：第一件事是引入了美國的入學適應性檢查(Scholastic Aptitude Test，SAT)，在全國范圍內首次進行統一入學考試。這實際上是在控制高校設立條件的基礎上，又增加了一道“入口控制”。第二件事是大學基準協會的建立，試圖通過民間團體來保證高等教育質量，類似于美國的認證制度。入學適應性檢查(1947-1954)經過能研測試(1963-1968)、共通一次、二次考試(1979-1989)、大學考試中心考試(1990年以后)等的變遷，雖然在考試內容、考試方法等方面發生了巨大的變化，但其表現的學力篩選功能在事實上構筑起高等教育的質量屏障。與此相反，通過大學基準協會構建的認證制度在當時并沒有實現。按照日本學者喜多村和之的解釋，主要原因有：認證制度在日本的歷史上從未有過，“大學人”也沒有充分理解；日本社會對大學質量的傳統評價以社會知名度、考試難易程度等為主，這種思想根深蒂固；創設不久的大學基準協會，在舊制大學與新制大學的矛盾與沖突中，并沒有充分發揮它的威信與影響力；對于私立大學來講，與質量相比，物質資源的充實更為重要，財政上的困難只能以犧牲質量、擴大學生招生來解決；大學入學人數持續增加，各個大學都有充足的生源，所以，并沒有刺激到大學為競爭生源而提高質量[1]112。

大學基準協會及其“大學基準”雖然沒有像美國人所設想的那樣，用來評價和保證高等教育質量，但也沒有被束之高閣。1956年，文部科學省結合“大學基準”頒布了《大學設置基準》，成為以后設置大學或增設學部的法律依據和最低標準。《大學設置基準》在硬件上對學校的用地、面積、圖書冊數、設施設備及經費，在軟件上對教學科目、學分、教學內容及畢業要件等進行了嚴格的規定，以此作為設立高等教育機構的最低標準。從而使其成為繼《大學令》之后對高等教育進行質量控制的重要法令。

《大學設置基準》為重建戰后瀕臨崩潰的日本高等教育發揮了重要作用，對保障教育質量，促進大學發展的意義是不容否定的。但卻存在兩個最大的缺陷：一是事前控制的方式，即主要的審查和評價活動僅限于大學、學部設立之初；二是由于規則事無巨細，嚴重制約了大學的個性化發展[4]20。所以，有學者認為：《大學設置基準》是造成20世紀60年代大學危機的一個重要原因[5]。當然，很早的時候人們就意識到了這一點，也出現了有關“自由化”的呼聲，但如何將“自由化”與“質量保證”整合到一起的問題，卻一直沒有解決，所以，這一體制一直持續了約半個世紀[4]21。

如果說《大學令》是歐洲大學的認可制度在日本的首次嘗試，那么，《大學設置基準》的制定與執行則使認可制度在日本扎下根來，并成為日本政府在教育上加強中央集權的有力武器。在日本教育改革的各個時期，推進和實施改革的主體就是隱藏在行政權和財政權背后的官僚。這種政府主導型的改革方式從森有禮和井上毅的改革，經大正時期的臨時教育會議到戰后的教育刷新委員會，成為一貫的“日本模式”[2]127。在這種模式下，任何一項改革如果沒有政府的“積極參與”與行政授權是不可能實現的。

三、多元評價的形成與發展

20世紀60年代，日本的經濟發展步入快車道，成為僅次于美國的第二經濟大國。作為國家政策，一方面，為適應轟轟烈烈的工業化建設，開始大量增加理工科人才的培養，另一方面，放寬對大學的設置認可標準，一些私立大學紛紛建立。日本開始進入高等教育大眾化階段，高等教育質量問題變得越發突出，此起彼伏的“大學紛爭”著實讓政府和大學真正意識到了“質量”的必要性和緊迫性。這一時期，以大學改革委員會(政府的)和東京大學改革籌備委員會(大學的)為首的各種改革計劃、改革文件紛紛出臺，然而，執行計劃卻遠沒有制訂計劃那樣熱火朝天[6]。20世紀80年代，美國的“認證制度”重新被發現，并被臨時教育審議會和大學審議會翻譯成了“大學評價”。

1991年，文部科學省修改了被認為是“大學憲法”的《大學設置基準》，在新的《大學設置基準》中增加了有關“大學要努力開始自我評價”的規定。這樣，以自我評價為首，大學評價開始了其制度化歷程，如表1所示。

表1　大學評價制度化歷程

從表1中可以看出，大學評價從引入到最終確立，共經歷了自我評價、外部評價和認證評價3個階段。當然，目前日本的大學評價活動并不只限于認證評價，從評價主體、評價職能和評價對象劃分，已然發展成為獨具特色的多元評價體系，如表2所示。在這眾多的評價中，只有認證評價是以全部高等教育機構為對象的。政府、教授及民間團體分別從不同的角度來保證高等教育質量，真正進入到一個多元評價的時代。

表2　日本大學面臨的各種評價[7]

四、“大學全入時代”的學習成果評價

日本的18歲人口以1992年(205萬人)為頂點，此后不斷下降，2008年為124萬人，此后的幾年，在120萬人左右徘徊，之后又迅速下降，預計到2030年減少到89萬人[8]。1995年12月，“全入時代”這個詞匯，第一次出現在《朝日新聞》中。2009年，日本大學迎來“全入時代”，即大學的志愿人數和招生人數基本相當[9]。2012年，學者木村誠在他的著作《垂危的私立大學、生存的私立大學》開篇第一句話寫道：“10年后，有100所以上的私立大學破產、消亡。”[10]這句話看似聳人聽聞，實則不然。18歲人口的減少，不僅直接影響了入學者的質量甚至給大學帶來了生存危機。傳統的入學選拔失去了學力篩選功能，“AO入學”、“推薦入學”及“社會人入學”成為大學保證生源的重要手段。為了提高和保證教育教學質量，FD(Faculty Development)制度、完全學分制改革、初學年教育等可能影響和提高質量的舉措受到空前的關注。

2006年6月，希臘雅典舉行的經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，OECD)教育部長會議的主題——“高等教育學習結果評估”(The Assessment of Higher Education Learning Outcomes，AHELO)，一下子讓人們關于高等教育質量保證的話題由宏觀走向微觀，由對高等學校的評價和教育過程的質量監控轉向對于學生學習成果的關注。2008年，文部科學省委托關西國際大學和日本高等教育學會實施了“認定學生大學畢業程度的學力構成的調查研究”。同年，中央教育審議會在其報告中提出了“學士力”的概念，以此來評價學生的學習成果。所謂“學士力”指的是所有本科畢業生在獲得學士學位時必須具備的能力，主要體現在4個領域：知識與理解、實用技能、態度與志向，綜合性學習經驗與創造性思維能力[11]45。

理論上來講，學習成果評價主要有直接評價和間接評價兩種，如表3所示。

表3　學習成果的直接評價和間接評價[11]49

由于直接評價的簡便易行，長期以來成為高校普遍采用的方式，而間接評價則沒有得到足夠的重視。從實踐上講，學習成果評價不僅要評價學生的學術知識，還要評價學生就業時的實際工作能力；不僅要求大學要斟酌入學考試方式還要關注不同學年的質量保證以及學習投入(學生的學習時間、教師的教學準備)等[12]。目前，以學生為對象進行調查的大學越來越多。比如，山田禮子的研究團隊以美國加利福尼亞大學洛杉磯分校高等教育研究所開發的大學生調查和新生調查為基礎，開發了日本版的大學生調查(Japanese College Student Survey，JCSS)和新生調查(Japanese Freshman Survey,JFS)以及與短期大學協會合作開發了短期大學學生調查(Japanese Junior Student Survey， JJSS)[11]53。再如，2013年，《讀賣新聞》從退學率、畢業率和就業狀況三個方面對全國624所大學1 995個學部進行了調查，以此來展示“大學的實力”[11]49。從這些調查可以看出，學生在高等教育質量保證中的角色逐漸從幕后走向前臺。

五、總　　結

日本高等教育質量保證由政府根據法律規定(《大學令》、《大學設置基準》)對高等教育機構進行的“認可”到多元評價的形成再到關注學生學習成果的過程，實際上也是從“程序監控”到“實質監控”的過程。一直以來，人們都在假設：嚴格控制高等學校的設立，嚴格控制教育要素的投入(選聘教師、保障經費及精選課程)就能夠提高人才培養質量。不管是對機構設立前的認可，還是對機構本身的評價，其實質只是一種程序監控，它的前提假設是對程序的嚴格把控能夠帶來高質量的產品。而對于學生學習成果的關注才最有實質意義。說到底，質量只是“特性”、“期望”與“滿足程度”三者的關系，即高等教育的固有特性滿足了學生期望的程度。高等教育滿足學生個體的發展需要，促進學生的成長，才是高等教育質量的根本。從這一點來看，今天日本大學開始的學習成果評價實際上也是對傳統的質量保證的超越，對真正的質量內涵的追尋。

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doi:10.3963/j.issn.1672-8742.2016.04.006

作者簡介：李昕(1979-),女，吉林鎮賚人，講師，教育學博士，研究方向為高等教育原理、比較高等教育。

中圖分類號：G649.21

文獻標志碼：A

文章編號：1672-8742(2016)04-0045-06

(收稿日期：2015-11-20；編輯：榮翠紅)