我國城市自來水行業政府規制問題及對策研究

劉凈凈

摘 要 我國城市自來水行業一直被當作社會公共事業，實行政府投資、壟斷經營、低供水價格、高財政補貼等政府規制辦法，造成了城市自來水供水行業整體效率低下、缺乏行業競爭活力等問題。本文主要探索對城市自來水行業進行政府規制的對策以及方法，為建設有中國特色的城市自來水政府規制體系提供借鑒。

關鍵詞 城市自來水 政府規制 規制體系

近年來，我國對城市自來水行業的規制取得了巨大的成績。在進入規制方面，民營資本以及社會資本紛紛加入，并且加大了對我國城市自來水行業的資金投入；在價格規制方面，政府通過聽證會等具體措施制定出合理的自來水價格；在質量規制方面，政府通過引導自來水公司不斷改進凈化設備等，使得城市自來水質量不斷提高。但是，隨著市場化進程的不斷加快，我國城市自來水行業在市場化的進程中仍然還存在一些問題。

一、我國城市自來水行業的政府規制存在的問題

（一）對城市自來水行業的規制體系不完善，政企合一現象嚴重

長期以來，我國一直對城市自來水行業實行政府壟斷經營的管理體制，即政企合一的規制模式。20世紀90年代，我國政府開始認識到政企合一的規制模式的弊端，逐漸轉變政府職能，政府開始由壟斷者管理者轉變為政策決策者，并且著手建立一些規制體制以實現對水資源的合理配置。但是，我國對城市自來水企業的定位仍然是國有壟斷企業，政府仍掌握著城市自來水企業的人事任命權及其投資規劃權。自來水企業并未從真實意義上實現“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”，這種規制體制導致自來水企業之間缺乏競爭活力，激勵機制的缺失使得政府的“尋租”行為頻繁產生。[1]

（二）城市自來水行業的價格形成機制不合理，成本補償機制不完善

雖然政府在城市自來水價格的制定過或者調整過程中，已經引入價格決策聽證制度和專家評審制度，但是目前我國城市的自來水價格還是主要采取成本加成定價法。[2]另外，為了改變自來水企業的虧損狀況，政府通常采用財政補貼的方式來彌補自來水企業的損失。長此以往，我國城市供水行業就陷入了“低水價—虧損—財政補貼”的惡性循環中，導致自來水企業之間缺乏競爭活力，缺乏提高效率的積極性。[3]

（三）政府對水環境的規制力度不夠，水資源危機嚴重

由于我國降水的時間、地區分布嚴重不均，再加上近些年來水污染問題的日益嚴重，更加重了我國水資源缺乏的問題。地下水資源過量開采，大量污水無法循環利用，其中我國城市自來水行業的規制扭曲是重要的原因之一。由于我國城市自來水價普遍較低，過低的水價無法補償企業對于提高供水質量和污水處理水平而增加的成本，導致企業提高水質標準的積極性不高。同時我國居民節水意識淡薄，污水處理能力低下，已建立的污水處理廠無法運營，造成水資源的浪費和水環境污染嚴重。

（四）政府對城市自來水行業政府規制的法律規范缺失

針對我國城市自來水行業的具體性法規為《中華人民共和國水法》，該法律規范早在20世紀80年代末就已經出臺，盡管后來又經過幾次修訂，仍未能對我國城市自來水行業方面進行明確而詳盡的規范。因此，各個地方政府自己制定的地方性法規，規范性和統一性都受到了極大的影響。政府對城市自來水行業進行規制的法律法規的缺失，嚴重阻礙了城市自來水行業市場化的進程，難以在城市自來水行業營造公平、自由的競爭環境。[4]因此，要加強城市自來水行業的市場化程度，必須立法先行，只有這樣政府、行業的各項活動才能有序、順利、高效地開展。

二、完善我國城市自來水行業政府規制的對策建議

（一）政企分離，重塑政府規制體制

從根本上改變我國城市自來水行業政府規制體制，實行政企分離、政監分離和政資分離，建立具有獨立性、公平性、高效性的規制體制。政府為了提高城市自來水行業的效率，可以借助市場的力量，引入競爭機制，采取特許經營的方式，將政府的具體公共服務任務向有實力的企業轉移，變政府“直接服務”為政府“購買服務”，[5]使城市自來水企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的經濟實體，實現投資主體、產權的多元化、運作的市場化以及經營的企業化。

（二）建設科學合理的價格規制體制

堅持“公平合理、公共利益優先”的原則，繼續完善價格形成、調整機制和成本補償、約束機制，不斷促進城市自來水行業價格規制體制的完善。[6]由于城市自來水供給具有自然壟斷性的特點，所以僅僅依靠競爭來確定其市場價格是不可行的，所以對其價格的經濟規制是不可避免的。政府可以優化分類構成，拉大水價差距；積極推廣居民生活用水階梯式水價制度；完善價格政策公示制度，形成科學合理的價格規制體制。

（三）強化水質和環境規制，防治水環境污染

目前，我國不少城市的自來水質量還缺乏保障，同時對環境也存在著明顯的外部性。所以，對城市自來水的水質與環境的規制，是城市自來水產業政府規制的重要問題。國家相關主管部門應盡快制定一個既符合我國國情又與國際接軌的生活飲用水水質衛生規范。按照“以防為主，防治結合”原則，對造成水污染和生態環境影響的各項建設進行事先調查、預測和評估。[7]同時，工業、企業要注意通過改進生產設備提高水資源的重復利用率，減少工業污水、廢水的排放。

（四）建立和完善政府對自來水行業進行規制的法律法規

目前，我國所存在的關于城市自來水行業的法律主要包括《水法》《水利產業政策》《水土保持法》等。從我國的具體國情來看，我國對于城市自來水行業政府規制方面的法律法規仍顯不足。[8]我國目前亟需一部全面、系統的供水法規，該法規應充分參考自來水行業相關技術專家、經濟學家、法學家、供水企業、廣大群眾等的建議，并在綜合考慮城市自來水行業各個方面以及它們之間的聯系的基礎上，確立規范城市供水行業政府規制的法律框架。

對自來水行業進行合理的規制，要處理好政府與市場、政府與企業、企業與社會的關系。[9]政府規制應在保證發展有效率以及具備物質條件的基礎上，實現經營者與消費者之間利益的均衡，從公平和效率兩個方面同時人手，實現經濟效益、社會效益和生態效益的和諧統一。

（作者單位為北京化工大學文法學院）

參考文獻

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[4]梁志勇.對我國壟斷性行業政府規制的探討——以自來水行業為例[J] .新疆財經，2005（2）：27-31.

[5]王璐，趙勝利，陶紅茹.基于自然壟斷性：對供水行業進行規制的必要性分[J] .產業與科技論壇，2007（9）：50-51.

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