垂直管理事業單位國庫集中支付制度研究

資潤庭

摘 要 推進國庫集中支付制度已成為行政事業單位財務管理發展的必然趨勢。本文以某省水文部門為例，結合垂管理事業單位水文部門的工作特性及財務管理體制，分析垂直管理單位在推行國庫集中支付制度的難點和不足，并對適合省垂直管理的事業單位如何推進國庫集中支付進行了有益的探索，以期加強垂管理事業單位財務管理，進而規范財政資金支付工作。

關鍵詞 垂直管理事業單位 國庫集中支付 財務管理

國庫集中支付制度是公共財政體系的重要組成部分，是我國財政管理體系改革的一項重要內容，其實質就是將財政性資金的所有收入和支出都集中在國庫或國庫指定的代理開設的賬戶統一進行收撥，從而進一步增強財政資金支出的透明度，提高財政資金使用效益。

一、國庫集中支付制度在行政事業單位發展中的必要性和重要性

國庫集中支付制度相比原來分散的財政資金支付制度，提高了財政資金的使用效率，降低了財政資金運行成本，還加大財政監督的力度。隨著我國國庫集中支付的深入推進，該制度在行政事業單位發展中的必要性和重要性日益顯著。

具體來說就是，國庫集中支付制度通過國庫單一賬戶把資金集中起來，實現對財政資金預算分配、預算撥付、預算控制的全程監督，解決了預算單位大額存量資金的沉積、大額現金支付等問題，進而規范了財政資金撥付渠道，提高了財政資金的利用率。現代的國庫支付管理對財政資金的監督環節由年度決算環節提前到資金支付環節，每筆支出都在預算指標控制之下，必須經國庫集中支付機構審核后才能支付出去，從而減少了預算執行的隨意性，增強了財政資金運轉的透明度，加大了監督力度。取消基層預算單位實體銀行賬戶是國庫支付制度的推行的必要條件之一，銀行賬戶取消后，預算單位的各項預算外收入實行“收支兩條線”管理，有效杜絕了預算單位私設小金庫等風險，規范了預算單位收入管理。

綜上所述，在行政事業單位實施國庫集中支付制度具有重要的現實意義。

二、某省水文部門機構設置及財務管理體制

某省水文局是省人民政府水行政主管部門領導下參照《中華人民共和國公務員法》管理的副廳級水文行業管理機構，為公益性、基礎性事業單位，是省水利廳下屬機構，下轄14個地市（州）水文局，130多個水文測站。水文測站肩負著所轄范圍內江河干流及支流的水文勘測、水資源分析評價、水環境監測、水文情報預報等監測工作，因工作特性要求，水文測站均設于江河湖畔，地理位置偏僻，大部分測站地處于鄉鎮。

省水文局為省財政二級預算單位，市水文局為三級預算單位。水文測站隸屬市州局管理，不是獨立法人，不能獨立核算，屬報賬制單位。市水文局在每年年初根據每個水文測站的人員情況、業務需求情況下達全年預算控制數，測站的所有收入及支出均納入市水文局統一管理、統一核算。

三、某省水文部門在推行國庫集中支付制度中存在的困難和不足

國庫集中支付制度的實施打破了原有的財務管理模式和支付方式，多數單位和部門還不能馬上適應，特別是坐落在鄉鎮的水文測站，也逐步顯現出一些困難和不足，具體來說主要包括以下幾個方面：

（一）國庫集中支付制度改革認識滯后

雖然行政事業單位財政資金是屬于國家的，但改革之前一直由行政事業單位分散支付，預算單位自主性強，在資金的調配上也靈活，對資金的掌控更有可操作性。改革之后，預算單位的資金在運用上的隨意性受到限制，資金項目間的調劑受阻，專款必須專用。他們甚至認為實行國庫集中支付制度使得財政資金支配權、使用權和自主權都受限于財政部門，這大大削弱了單位的財權，打破了單位原有的既得局部利益，因此部分單位主動性不強，甚至產生抵觸情緒，對國庫集中支付的認識嚴重滯后。

（二）部門預算缺乏合理性和科學性

科學、合理、客觀、精細的部門預算是國庫集中支付的基礎，只有全面精細的部門預算才能保證行政單位用款計劃的準確，才能促進財政資金的規范支付。目前，普遍存在預算定額標準偏低、預算編制比較粗糙、預算批復不夠及時、項目經費缺乏前瞻性等現象，在一定程度上制約著國庫集中支付制度的實施效果。

（三）授權支付在國庫集中支付系統中所占比例相對較高

國庫集中支付根據支付主體和資金使用性質的不同可以分為財政直接支付和財政授權支付兩種。財政授權支付業務是相對于直接支付業務而言的，它主要適用于除工資、工程采購、大宗物品和服務采購、轉移支付等財政直接支付管理范圍外的小額零星支出。按照某省財政廳國庫集中支付局的要求，授權支付比例只能占公用運行經費預算的30%及以下，但目前某省水文部門的授權支付比例很難達到這一控制要求，主要原因：

第一，各水文站“麻雀雖小，五臟俱全”，雖然每月發生的經費支出金額不是很大，但各種費用支出齊全，如電費平均每月每站支出不超過1000元，但每個站按照直接支付的要求都要支付到當地電力部門，還有電話費、水費、車輛定點加油等等支出，大幅增加了支付工作量。

第二，多數水文站地處鄉鎮，而鄉鎮一級個體經營戶多，有對公賬號的商家寥寥無幾，還有的商家從觀念上跟不上改革要求，更傾向于“一手交錢一手交貨”的市場買賣。

第三，實行國庫集中支付后，有些必須即時支付的不能再用現金支付，而需報市水文局直接支付，使得測站報賬的原始憑證的傳遞更加頻繁，基層報賬員的積極性不高。

這些都是某局水文局國庫集中支付難以推進的重要成因。

（四）財會人員的隊伍建設有待提高

按照人事編制設置要求，某省各市（州）水文局財務科財務人員配置均在2～4名之間，人手十分緊缺。而每個水文站僅設置了一名報賬員，且基本上都沒有會計證，相當一部分水文測站報賬員不具備財務專業知識，有的甚至連會計科目都不懂，業務能力達不到國庫集中支付要求，難以勝任報賬員工作，從而進一步增加了國庫集中支付改革的難度。

四、推進某省水文部門國庫集中支付的對策建議

（一）增強對國庫集中支付制度改革認識

國庫集中制度在水文局的實施，變革了其原有的財務管理模式和支付方式，水文測站不能馬上適應，甚至發出對在水文測站推行國庫集中收付制度不予理解的聲音。針對這一現象，某省水文局加大了對國庫集中支付制度改革的宣傳力度，通過各種途徑宣講此項改革的必要性、重要性和強制性。通過學習，充分認識到“集中”不是“集權”，全面認識到國庫集中支付信度是按照公共財政體系發展要求，必須推進的一項重大改革，真正做到了統一思想，求得了共識。

（二）強化部門預算的執行，提高預算編制的科學性和準確性

改革前是將資金直接撥入預算單位銀行賬戶，而單位是否按批復的預算執行，執行可靠性如何，只能在事后審計監督，容易形成預算和決算兩張皮。改革后每筆支出都處在相應預算指標控制之下，要使得預算支出有效執行，首先就要著力解決部門預算編制的前瞻性、科學性、準確性和及時性。預算的編制要以實現單位戰略目標為導向，根據“保運轉、突重點、強效率”的原則，采用零基、標準、彈性等科學預算編制方法，細化支出明細項目，依據分類支出定額，盡力做到編早、編細、編實預算，增強預算執行的可操作性，并定期不定期跟蹤預算執行情況，建立滾動預測機制，及時預警和修正預算偏差，提高預算的科學準確性。

（三）探索財務一體化管理模式

為解決水文測站零亂、分散的財政支付業務，提高直接支付比例，市水文局探索財務一體化管理的管理模式。財務一體化即引入先進的管理思想，運用現代化的管理手段，對本單位業務工作進行統一控制，將業務流程、財務流程、管理流程進行有效整合，使之成為一個有機整體。市水文局按照“集權有度、分權有序”的原則，以信息系統為平臺，通過集約高效配置資金，科學統籌整體運行。財務一體化管理的具體目標主要是“三統一、五集中”，即統一財務制度、統一會計科目、統一報銷標準，會計集中核算、經費集中管理、資金集中運作、預算集中調控、商品集中采購等。通過財務一體化管理，強化財務管控職能，提升基層單位財務管理水平。

（四）建立財務信息系統，推行網上財務報銷平臺

垂直管理單位在推行國庫集中支付管理的工作中，增加了市縣兩級財務報銷原始憑證的傳遞頻率，需耗費大量人力工時。某省水文局通過加強與其他省份水文部門的橫向聯系，主動學習同系統單位先進的管理經驗，逐步建立財務信息系統。財務信息系統主要包括財務管理信息系統、合同管理信息系統、預算管理與財務報銷平臺、工資管理系統、資產管理系統等五大系統。通過這套信息系統，可以很便捷、高效地實現查詢、統計、分析、傳遞等功能，大大縮短了人工工作量，也直接地減少了工作成本，提高了工作效率。這套系統如果能得以推廣運用，對解決某水文局在水文測站國庫集中支付中遇到的困難大有裨益，對提升財務管理手段很有幫助。

（五）加強財務部門人才隊伍建設

國庫集中支付相對于傳統分散支付模式而言，是個全新的模式，單位會計核算也不再是單純的記賬、算賬，這對會計人員來說是個挑戰。為適應形勢發展新要求，水文局實施人才梯隊建設，充分發揮財務人員“傳、幫、帶”作用，定期合理地進行輪崗，強化了師帶徒的學習機制；建立分類管理、分層培訓的繼續教育培訓制度，加強對單位財務人員的專業知識培訓，組織骨干力量到外單位進行交流學習或參加會計學會組織的財務知識專題培訓班等；鼓勵基層水文站報賬員報考會計資格從業證，并給予報銷一定的考試費用。通過多重手段，分層次、有重點地培訓財務人員，從而提升財會隊伍的整體水平。

五、結語

國庫集中支付制度自2001年推行以來，現已全面推廣，取得的成效逐步突顯，并且逐步從城市向鄉鎮發散。省垂直管理單位由于其省、市、縣三級預算管理級次的特性，所以在實踐中也遇到一些的困難，我們應正視這些困難，并從中找出原因并予以完善，這樣才能切實發揮國庫集中支付制度的先進性和優越性。

（作者單位為湖南省衡陽水文水資源勘測局）

參考文獻

[1]孫國華.行政事業單位國庫集中支付制度對策探析[J].現代商貿工業，2010（19）：106-107.

[2]刁秀梅.行政事業單位完善國庫集中支付制度的途徑探討[J].財政稅務，2012（8）：56-57.

[3]倪紹輝，魯佳茜.基層電網企業財務一體化管理的探索[J].中國內部審計，2016（5）：86-89.