淺析水利工程實施PPP模式存在的問題及對策

張琳琳

摘 要 水利工程實施PPP模式，能減輕政府建設投資負擔和風險，能更好地為社會和公眾提供服務。但由于水利工程的公益性，回報收益有限且期限較長，在實施PPP模式中存在一定難度和問題。本文主要針對水利工程實施PPP模式存在的問題及對策進行了分析。

關鍵詞 水利工程 PPP模式 問題對策

水利工程是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，具有很強的公益性，且投資規模大、建設周期長、盈利能力弱，現階段主要以政府投資為主，社會資本參與程度較低。PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高了社會公共事業的服務質量。有利于建立健全水利多渠道投融資機制，促進優化投資結構，加快重大水利工程建設，提高效率，降低風險。進一步提升水利建設運營管理水平和服務效率，達到最優的投資回報及社會公共效益。

一、PPP模式定義

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。PPP是政府與社會資本為提供公共產品或服務，而共同建立的公私合營的一種投資模式。PPP模式適用于規模較大具有穩定現金流，且可建立長期合同關系的項目。

二、PPP模式在水利工程中的實施方式

PPP模式一般分為兩種支付方式：一是政府付費，即政府直接購買基礎設施提供的服務；二是使用者付費，即企業或私人購買基礎設施提供的服務。政府通過投資引導、授予特許經營權、合理定價、財政補貼等方式和措施，鼓勵和引導社會資本積極投入參與水利工程建設運營，既有利于快速有效地減輕地方政府財政壓力，推動公共產品和服務的市場化配置，也有利于減輕政府債務負擔，防范化解財政風險，項目風險將由政府和社會資本共同分擔，有利于降低前期風險。從而有效緩解傳統投融資模式存在“融資平臺債務高、公共供給效率低、私人資本進入難”的問題。

建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本以特許經營、參股和控股等形式參與水利工程建設運營。項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。同時，由于水利工程項目多屬于社會公共基礎設施，缺乏“使用者付費”的基礎，具有較強社會公益性，投資回收效益期限較長，主要還應依靠“政府付費”回收投資成本。

三、PPP模式在水利工程運用中存在的問題

第一，政府資金通過直接注資或者投資補助的形式，可以大大緩解外來投資者的資金壓力，降低投資成本，從而提高運營收益。但是，當前面臨的實際困難是，政府越來越強化預算管理，每一筆資金支出都要有上一年度的預算作為依據。另外，對于欠發達地區來說，財政支出嚴重不足，難以對水利市場化項目給予資金支持。

第二，對經營收益不足以覆蓋成本的PPP項目，政府給予適當的運營補貼，可有效改善項目的財務狀況。但是，根據國務院于2014年底下發的《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發

〔2014〕62號），國家要對各地制定的稅收、非稅等收入和財政支出等方面的優惠政策進行全面清理，使財政補貼又遭遇政策障礙。對于欠發達地區來說，沒有足夠的財力對PPP項目給予補貼。

第三，政府多方面出臺相關政策文件，提出要完善價格機制。但事實是，水、電、氣等公共服務產品價格的定價權掌握在政府手里，調價要進行聽證程序，要考慮CPI和民怨。結果是，調價難以落實，多數供水企業常年虧本經營，從而影響了供水質量和供水安全。

第四，盡管三部委的《意見》提出要對水利PPP項目給予金融支持，但金融支持的主體是銀行，是經營主體，目前不管是國有銀行還是股份制銀行，風險意識極強，政策慣性大，還無法適應目前國家對PPP項目的積極導向。銀行認為水利PPP項目的還款來源單一，缺乏變現的抵押物，從而很難給予貸款支持。

四、PPP模式在水利工程應用中的對策

由于水利工程多公益性，回報收益有限且期限較長，同時加上出臺政策文件原則性內容較多，具體到投資補助、財政貼息、價格機制等配套內容不夠具體和細化，在實際操作中沒有明確的收益預期，難以吸引社會資本參與水利工程建設領域。本著盤活工程存量資產，降低項目融資成本，減輕政府財政壓力，保證國民經濟利益，滿足項目經濟效益的原則，筆者認為PPP模式必須在一定程度上保證社會資本“有利可圖”。無利可圖的基礎設施項目，政府必須給予投資者相應的政策扶持作為補償，才能吸引到社會資本的投入，進而減輕政府的風險，雙方形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。水利建設的投融資改革更適合首先在城市水務中開展。應從如下幾點入手：

第一，充分發揮政府投資的引導帶動作用。水利工程的建設投資，按功能、效益進行合理分攤和籌措，公益性部分政府負責基礎投資和建設，形成的資產產權歸政府所有。可以約定不參與生產經營收益的分配，從而更好吸引和帶動社會資本、金融機構和有實力企業積極參與水利工程建設。

第二，完善項目財政補貼管理。公益性較強，建設項目的可回收資本不足以彌補成本和收益，但社會效益較好，防洪、防災效益比較明顯的重大水利項目，對工程維修養護和管護經費等政府應給予適當補貼。

第三，完善價格形成機制。目前，水利工程農業灌溉供水、農村飲水安全、發電等價格水平偏低、收取難度較大，回收資金額不能補償所發生成本的費用，難以體現市場供求關系等問題。可以探索由項目投資經營主體與用戶協商定價，完善由市場決定價格的機制，既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等。價格調整不到位時，政府可根據實際情況適當安排財政性資金對運營單位進行合理補償。

第四，提供低成本的資金支持，拓寬還貸來源。考慮為水利工程建設提供長期穩定、相對低成本的資金支持，增強水利工程融資能力，允許水利建設貸款以項目自身收益、借款人其他經營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產作為合法抵押擔保物。

第五，利用政府資源可以考慮在稅收、建設用地等方面給予較大的優惠政策，從而加大社會資本的吸引力，提高社會資本投入水利工程建設的積極性。

為了確保水利工程公益性目標的實現，規范社會資本參與水利工程建設運營，確保水利工程公益性目標實現社會資本具有逐利性和不穩定性等特點。還需健全和規范企業運行管理、產品和服務質量控制、財務、用工等管理制度，不斷提高企業經營管理和服務水平，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。

（作者單位為新疆伊犁河流域開發建設管理局）