征地拆遷領域司法裁判的對接與阻斷機制：基于杭州市300份判決書的統計分析

鮑海君，周文章

（1. 浙江財經大學公共管理學院，浙江 杭州 310018；2. 浙江財經大學法學院，浙江 杭州 310018）

土地法

征地拆遷領域司法裁判的對接與阻斷機制：基于杭州市300份判決書的統計分析

鮑海君1，周文章2

（1. 浙江財經大學公共管理學院，浙江 杭州 310018；2. 浙江財經大學法學院，浙江 杭州 310018）

研究目的：以司法—過程為導向探討征地拆遷領域司法裁判中的對接與阻斷機制，為行政與司法中現有沖突的化解提供判斷依據。研究方法：判決書統計分析法。研究結果：（1）從征地拆遷案件判決時空觀察，司法管轄的時空層級與原告勝訴率呈負相關。管轄體系內高層級法庭的對接—阻斷之網更傾向做出不利于原告的裁判。（2）從被訴主體觀察，被訴機關的行政定位影響裁判結果。高職權關聯部門與高層級部門的行為更符合對接—阻斷之網的預期，并有更大概率作出原告敗訴的裁判。（3）從訴訟案由觀察，不同案由的原告勝訴率偏差明顯。原告進行選擇性起訴與外部施壓的運作，使自身訴求貼近司法終局的判斷。研究結論：司法管轄、作為被訴人的行政機關定位以及訴訟案由是影響對接—阻斷之網判斷的關鍵因素。原/被告運用這三類因素，使己方利益盡可能迎合對接—阻斷之網的最終判斷。這一研究有助于提高土地合法行政行為的可預測性，從而降低行政行為的司法成本。

土地法學；征地拆遷；司法裁判；對接—阻斷之網；勝訴率

1　引言

通過非農化將土地作為再生產的有效戰略工具在近30余年給中國各地帶來了巨大的收益［1］，但伴隨土地征收產生了各類違法土地利用［2］。調查表明，中國的土地違法利用，特別是地方政府的違法土地征收，在城鎮化快速發展階段逐年上升，部分城市的違法土地利用甚至達到50%以上［3］。由于違法征收造成的征地拆遷沖突是一個非常突出的問題，因此成為社會各界關注的焦點。有學者從立法角度建議應賦予被征地者公平的談判權，從而有利于沖突的緩解［4］；征地拆遷糾紛起訴居高不下，甚至部分年份占所有起訴的50%以上，因此學者從司法角度建議地方政府應當自覺規范地依法行政來處理征地拆遷沖突［5］；從執法角度，有學者通過對地方政府行為的仿真預測和政策模擬，認為應采用事前預防型政策并從源頭治理地方政府土地違法行為［6］。

國內從土地法學視角對征地拆遷問題的研究并不多見［7］。從現有文獻來看，學者對征地拆遷司法裁判的研究，多以行政—結果為導向，通過對違法/合法的既有結果進行分析，研究表明行政機關在土地征收中存在典型的作為違法行政（如違法預征土地、違法強征強拆、違法審批等）與不作為的違法行政（如公告程序不到位、消極履行房屋面積測量、消極執行土地用途認定等）。以行政—結果為導向的研究梳理了地方政府征地拆遷行為效應及其治理策略，推進了社會各界對該問題的認知，但以行政—結果為導向的邏輯起點是理想型行政機關行為。在現有法律體系下，行政機關行為是否合法的最終判定是由司法裁判做出而非立法或行政機關本身決定，即使相關立法建議成為了制定法，在制定法與理想的合法行政行為之間還需要司法來進行判斷，但現有文獻鮮有以司法—過程為導向研究征地拆遷案件中違法/合法的司法裁決問題。

以行政法而言，地方的征地拆遷行為并非某類單一行政行為，而是行政行為的種類集合，其中包含行政強制、行政許可、行政處罰、行政賠償、行政裁決、行政復議等具體行政行為，任意一個具體行政行為涉嫌違法的爭議均為土地涉嫌違法使用的沖突。對于這些沖突，因個案的不同，在司法裁判中結果迥異甚至背反。因此，要為征地拆遷領域行政與司法中的沖突化解提供判斷上的依據，亟需以司法—過程為導向，重構司法機關對行政行為的決斷過程并厘清其影響因素，在立法與理想的合法行政行為之間搭起橋梁。

2　研究設計與樣本概況

2.1研究設計

不同于法律規范所闡明的清晰框架，現實世界中司法判決生產的流程中，法官面臨的是一幅錯綜復雜的博弈圖景。不僅如此，由于司法場域開放的運作模式使其受到其他場域的影響①［法］皮埃爾·布迪厄，強世功，譯.法律的力量——邁向司法場域的社會學［J］. 北大法律評論，1999，（2）：496 - 545.，裁判機關不僅是這幅博弈圖景的仲裁者，也是博弈圖景的參與方。審判者的多種角色沖突①瞿琨.論法官角色與公正司法［J］.學術界，2006，（1）：79 - 84.導致審判生產過程與立法的理想圖景難以重合：作為博弈現狀的參與方，輿論、傳統等法外力量將置換審判權本身，對終局的司法裁判產生影響［8］。作為博弈圖景的仲裁者，法官本身同樣受到本體論解釋學圖式下個人認知對于文本解讀的“前見”與“偏見”的影響②本體論解釋學則采取主客體“視域融合”的模式使得“前見”與“偏見”的產生與不可避。唐豐鶴.司法的合法性危機及其克服——基于哈貝馬斯的研究［J］.政治與法律，2012，（6）：63 - 72.。審判過程中的影響因素研究是近些年來全世界法學研究的一個重要進路。有學者通過田野調查和社會學的場域理論模型對審判者的扮演角色及影響因素進行重構［9］，也有國外學者以具體憲法案例作為切入點，提出法律模型、態度模型、理性模型等模型，闡釋諸多影響因素環繞下的司法裁判生成③［美］杰弗瑞·A.西格爾，哈羅德·J.斯皮斯.劉哲瑋，譯.正義背后的意識形態 最高法院與態度模型［M］.北京：北京大學出版社，2012：37.。總之，在司法裁判的生成研究中，對分析模型的構建是較為普遍的研究方法。具體到征地拆遷司法裁判問題，本文將延續此類方法，冀以通過對接—阻斷之網這一模型的構建，以分析征地拆遷案件司法裁判的影響因素。

司法機關在對行政機關的行政行為做出審查和裁判的進程中，會從不同角度選擇對行政行為的對接（判斷行政行為的合法）或者阻斷（判斷行政行為的違法）。司法判斷與行政機關行為的對接意味著司法機關在終局性裁判中認可了行政機關的行政行為，必要時會動用執法力量來實施對接的裁判。反之，阻斷意味著司法機關對于該行政行為的否定，必要時司法機關同樣會動用執法力量來實施阻斷的裁判。在對整體事實進行規范性、現實性考量后，對接—阻斷之線會逐步生成為一張復雜立體的對接—阻斷之網，從而使得司法判斷從理論上的中立向對接—阻斷譜系兩端偏移。

對接—阻斷之網的形成與最終考量，本質上是司法系統內部視角下的判斷權行使，而判斷權的行使從本質來說是思維運作的過程。“……（指司法制度）這些制度使得這一系統外的人難以進入”［10］，系統內部的排他性和難以量化的思維運動使局外人很難進入內部觀察，難以從內部性視角進行歷時性的觀察與記錄對接—阻斷之網的形成與發展，但判決書最終結果的公開性記錄為大眾搭建了一定程度探視判斷權運作的橋梁。研究者可通過裁判文書的總結與分析，重構對接—阻斷之網，從而推斷征地拆遷案件中被司法機關所權衡的關鍵因素。

考慮征地拆遷領域司法裁判為公私兩造對抗④專指訴訟關系中的原告與被告的對抗，比如“……辯護律師調查取證權并非意在形成實質平等的兩造對抗……”。董坤.律師偵查階段調查取證權新探［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2016，（2）：113 - 121.的行政訴訟，立足判決書尋找司法判斷的影響因素合于法理。據此筆者選擇了司法管轄、被訴主體以及訴訟案由三個較易從判決書中提煉的關鍵問題作為司法判斷的影響因素。需特別指出的是，行政訴訟通過全面審理涉案因素（如證據、訴求、法律適用、法定職責等），會做出多種實體處理決定⑤應松年.行政法與行政訴訟法（第二版）［M］.北京：中國政法大學出版社，2011：311 - 314.。為便凸顯統計結果，筆者將有利原告的判決統一稱為勝訴，將駁回原告訴訟請求的判決稱為敗訴。

2.2樣本概況

作為城鎮化快速發展的沿海省會城市，杭州市征地拆遷糾紛頻發［2］，具有典型意義和研究價值。若想以杭州市征地拆遷的司法裁判作為實例，最好的方法應是尋找當地所有征地拆遷判決書進行抽樣，但是由于人力物力所限，本文從中國裁判文書網與北大法寶Caseshare裁判文書分享平臺網絡數據庫中抽取共300份判決書進行錄入。錄入狀況如下：錄入2015年行政案件判決書共72份，2014年行政案件判決書及相關判決書共228份。

在杭州市300份案件判決書中，一審案件為206起，占總數68.67%；二審案件93起，占總數31.00%；再審案件1起，占總數0.33%。一審勝訴59起，勝訴率28.64%；二審勝訴8起，勝訴率8.60%；再審勝訴1起，勝訴率100.00%；總體勝訴率為22.67%。杭州市300份征地拆遷案件判決書一審勝訴率為28.64%，而《2014年浙江省法院行政案件司法審查情況報告》顯示浙江省行政案件一審勝訴率13.90%，數據表明杭州市拆遷征地案件一審勝訴率高于浙江省行政案件勝訴率一倍有余⑥浙江省高級人民法院2014年全省法院行政案件司法審查情況報告新聞發布稿［EB/OL］. http：//www.zjcourt.cn/art/2015/4/29/art_60_7463.html，2015-11-18/2015-11-22.。從全國層面來看， 2010—2014年期間各級人民法院共判決行政機關敗訴5.9萬件，原告總體勝訴率為9.1%①法院五年受理166萬件“民告官”案 原告勝訴的能有少？［EB/OL］. http：//www.jiemian.com/article/426425.html，2015-11-18/2015-11-22.。由此可見，杭州市征地拆遷案件總體勝訴率是全國范圍內行政案件總體勝訴率的2.41倍。數據對比表明，司法機關對杭州市征地拆遷領域司法裁判的對接—阻斷之網中，存在不同于一般行政案件的考量，使征地拆遷案件的勝訴率偏高。下文將通過對杭州市300份征地拆遷判決書統計分析，重構司法機關在對接—阻斷之網的判斷過程與影響因素，為征地拆遷糾紛引入司法視角的審視與處斷參照。

3　研究結果分析

3.1司法管轄的時空限定對對接—阻斷之網的影響

將司法裁判體系的層級作為分類標準，被收集的300份案卷中司法裁判主體層級分為3層：基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院。經統計，所有的征地拆遷判決中，基層法院判決139起，占所有案件46.33%；中院判決130起，占所有案件43.33%；高院判決31起，占所有案件10.33%。中院判決130起似乎與常識相悖，但考慮中院在行政訴訟管轄中要受理兩個審級的起訴，這并不奇怪②《行政訴訟法》第15條規定，對于國務院部門以及縣級以上的政府所做的行政行為和本轄區內重大復雜的行政案件由中級人民法院進行一審，而根據《行政訴訟法》第85條，中級人民法院還要對基層法院一審判決不服而提出上訴的案件進行審理。。在中院判決的案件中，一審案件68起，占52.31%；二審案件62起，占47.69%，一審與二審案件的判決數量相對均等。

圖1　審判層級的判決比與原告勝訴率的對比Fig.1　Percentages comparison between the system-level of jurisdiction and winning suits

圖2　法院層級的判決比與原告勝訴率的對比Fig.2　Percentages comparison between the court hierarchy and winning suits

從原告勝訴率來看，審判案件占數46.33%的基層法院判處原告勝訴53件，勝訴率為38.12%。審判案件占數43.33%的杭州市中院判處原告勝訴13件，初審案件勝訴6件，二審勝訴7件，勝訴率為分別8.82%與11.29%，總勝訴率為10%，遠低于基層法院的勝訴率。審判案件總數為10.33%的高院判處原告勝訴2件，勝訴率為6.45%，同樣低于中院。由圖1可知，原告勝訴率的分布并不均衡。從審理法院的空間層級觀察，相對于22.67%的總勝訴率，基層法院勝訴率接近總勝訴率的2倍，而中院與高院的勝訴率卻不足總勝訴率的一半。從案件判決層級觀察，對于22.67%的總勝訴率，一審勝訴率同樣高于總勝訴率，而二審勝訴率卻僅略高于總勝訴率的三分之一。這與行政訴訟法的案件管轄規定有關：首先由于行政訴訟法對管轄空間上的設定，一審由中級法院主審的案件絕大多數的被起訴人為各級政府，而政府作為被起訴人本身就是屬于相當強勢的一方，這點在下文的統計中予以分析。其次，二審案件勝訴率偏低是司法實踐中的常態，從相關學者的研究來看，全國案件二審在程序判決上有利于原告的判決也僅有6.4%［11］。從審理的時間層面觀察，相對于一審案件，二審在對接—阻斷之網上存在一個獨特的時間上的影響因素，即二審合議庭需依照行政訴訟法87條，對一審中的對接—阻斷之網進行溯及既往的審查。具體而言，后發的二審的連接—阻斷之網將通過對一審材料的審閱以及對當事人的詢問等審理方式對先發的一審的連接—阻斷之網進行重構與審查，若無新狀況被納入二審的連接—阻斷之網，則二審只需對一審的連接—阻斷之網書面審理①參見行政訴訟法第八十六條：人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。。從審判結果而言，這一因素一般并不利于原告勝訴，因為在正常的司法裁判過程中，一審敗訴案件本身訴求合法性較弱是其敗訴的重要原因。

3.2對接—阻斷之網對被訴主體的預期行為判斷

對征地拆遷領域涉及的行政主體按照職能分類，分別為各級政府及其派出機關、國土資源職能部門、住房和城鄉建設部門等。由于存在14起共同被訴的特殊案件，因此在該統計中，所有主體共被訴314次。

從統計數據來看，各級政府作為被訴部門共135次，占總數43%。其中浙江省政府被起訴29次，占135次的21.48%；杭州市政府被起訴25次，占135次的18.52%；區政府被起訴56次，占135次的41.48%；區政府派出機構（街道辦事處）被起訴21次，占135次的15.56%；鎮政府被起訴4次，占135次的2.96%。省政府一般在二審中為被訴人，區政府與街道辦事處一般在一審中為被訴人，市政府一審二審案件均為被訴人。從原告勝訴率觀察，政府為被訴人的案件原告勝訴26件，總體勝訴率為19.26%。其中，對省政府原告勝訴0起，勝訴率為0；對市政府原告勝訴3起，勝訴率為10.34%；對區政府原告勝訴5起，勝訴率為8.79%；對區政府派出機構（街道辦事處）原告勝訴14起，勝訴率為66.67%；對鎮政府勝訴原告4起，勝訴率為100%。

國土資源職能部門作為被訴部門共90次，占總數28.66%。其中省國土廳被訴2次，占90次的2.22%；市國土資源局被起訴63次，占90次的70%；各區國土資源局分局被訴16次，占90次的17.78%；縣國土資源局被訴9次，占90次的10%。從原告勝訴率觀察，國土資源部門原告共勝訴18件，總體勝訴率為20%。其中，對省國土資源廳原告勝訴0起，勝訴率為0；對市國土資源局原告勝訴4起，勝訴率為4.44%；對各國土局分局原告勝訴4起，勝訴率為25%；對縣國土資源局原告勝訴9起，勝訴率為100%。

住房和城鄉建設部門作為被訴部門共被訴86次，占總數27.39%。其中省住房和城鄉建設廳被訴1次，占該部門被訴數的2.63%。城市規劃部門被訴40次，占86次的46.51%；市規劃局被訴21次，占規劃部門被訴數52.5%；縣規劃局被訴19次，占86次被訴數的47.5%。

住房保障和房產管理部門被訴38次，占86次的44.19%；市住房保障和房產管理局被訴37次，占該部門被訴數的97.37%。市城鄉建設委員會被訴3次，占86次的3.49%。各區管理綜合行政執法部門被訴4次，占86次的4.65%。從原告勝訴率觀察，住房和城鄉建設部門為被訴人的案件原告勝訴25件，勝訴率為29.01%。省住房和城鄉建設廳為被訴人的案件原告勝訴0起，勝訴率為0。城市規劃部門作為被訴人的案件原告共勝訴22件，總體勝訴率高達55%；對市規劃局原告勝訴3起，勝訴率為14.29%；對縣規劃局原告勝訴19次，勝訴率為100%。各級住房保障和房產管理局為被訴人的案件原告勝訴3起，總體勝訴率為7.89%。對市住房保障和房產管理局原告勝訴3起，勝訴率為8.11%。對市城鄉建設委員會與各區管理綜合行政執法部門原告勝訴0起，勝訴率為0。

剩下3起判決書的被訴主體分別為濱江區發展改革和經濟局（2起）與江干區農業局（1起）。從勝訴率觀察，以上案件原告的總體勝訴率為0。

圖3　行政職權關聯涉及的被告比與原告勝訴率的對比Fig.3　Percentages comparison between the defendant about administrative authority and winning suits

圖4　行政層級標準的被告比與原告勝訴率對比Fig.4　Percentages comparison between the defendant about administrative hierarchy and winning suits

從以上可知，勝訴率的分布同樣不均衡：從行政層級來說，相對于22.67%的總勝訴率，縣處級政府以及實體部門的勝訴率均低于總勝訴率，基層案件的勝訴率遠高于總勝訴率。從行政職權劃分來看，與征地拆遷相關的行政職權越多的相關部門的勝訴率越低，反之越高。行政機關本身層級越高，行政職權關聯越多，對接—阻斷之網的判斷就越對原告不利。因為司法裁判考量的是主體的行為而非主體本身，因此我們可以推斷：對接—阻斷之網預期判斷的差異源于行政機關的行為差異。該差異源于以下兩個因素：一是倡導在依法行政的大背景下，行政機關對合法、合理與非法的界限把控敏感，并力圖貼近司法裁判對于合法、合理的判斷界限。高層級行政機關以及職權關聯性強的行政部門比較注重把控合法、合理與非法的界限，其本身擁有的法律資源有助于該類主體的行為至少在法教義學上達致合法①在法教義學論述下的合法在當下極其重要，阿列克西認為在法律論辯中：當能夠使用法教義學論述時，則必須使用之。［德］羅伯特·阿列克西.舒國瀅，譯.法律論證理論［M］.北京：中國法制出版社，2002：337.，從而使得對接—阻斷之網的常規判斷符合該主體的預期。但基層政府往往很難有足夠的司法資源做到這一點。二是政府對司法機關的干涉與消極對待也增加了司法機關在對接—阻斷之網中獲致公正判斷的成本。這種對司法機關判斷的干涉與消極對待幾乎涵蓋判決生產的全過程，新《行政訴訟法》專門為審判獨立作出禁止性規范②新《行政訴訟法》第三條第二款規定：行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。。此外，職權關聯性強的被起訴人與高層級的行政機關均愿意付出更多資源影響對接—阻斷之網的判斷，前者是因為這與他們的行政職能履行密切相關，后者是因為本身可動用大量司法資源，而這恰好是弱職權關聯性機關與低層級行政機關不會選擇的策略。

3.3對接—阻斷之網下訴訟案由的策略選擇

從訴訟實踐來看，不同的行政行為及同一行政行為的不同階段都會被作為起訴案由。行政行為在案卷中共有8類，其中7類屬于具體行政行為，分別是行政裁決、行政強制、行政許可、行政賠償、行政征收、行政處罰和其他難以分類的具體行政行為，案卷中的行政復議也被納入了本文的統計。由于文中的信息公開行為，行政批準等行為大多為涉及行政許可，因此將這些行為歸為行政許可統計中。

從統計數據來看，行政許可作為被訴對象126次，占總數42%。其中信息公開55起，占被訴數的43.65%，撤銷拆遷許可證及其延期的行政許可行為37起，占被訴數的28.5%，撤銷建設與用地規劃許可證及其延期的行政許可行為23起，占被訴數的18.25%，行政確認的行政許可行為5起，占被訴數的3.97%，涉及行政許可的行政批準行為4起，占被訴數的3.17%，其他行政許可的行政許可行為3起，占被訴數的2.38%。值得注意的是，政府信息公開的案件數量難以被忽視。這在事實上符合在行政訴訟中將信息公開作為訴訟手段的訴訟策略——在司法審判中部分當事人及其代理人為收集證據而設計捆綁式訴訟模式，該類訴訟模式利用《政府信息公開條例》的漏洞以頻繁要求政府公開信息的方式進行前期鋪墊，如政府公開信息存在不及時或不符合法定形式等情況，則先行向法院提起政府信息公開訴訟［12］。這樣一來可以迫使政府機關公開當事人所需要的信息，為當事人的下一步訴訟提供便利，又可以通過頻繁的申請公開與訴訟浪費政府機關的行政資源，給政府及其職能部門增加訴訟成本與訴訟壓力［13］。

從原告勝訴率觀察，行政許可案件勝訴18件，總勝訴率為14.29%。其中，政府信息公開為目的的案件勝訴11件，總勝訴率20%，撤銷拆遷許可證以及延期案件共勝訴4件，勝訴率為11.11%，撤銷建設與用地規劃許可證及其延期為訴訟目的的案件勝訴3件，勝訴率為13.04%。行政確認、行政批準等其他類型的行政許可的案件勝訴0件，勝訴率為0。相關職能部門在信息公開工作中的缺陷是信息公開案件原告勝訴率偏高的重要原因，浙江省高院在《2014年全省法院行政案件司法審查白皮書》中指出：部分鄉鎮政府、國土及環保等部門不依法履行政府信息公開義務，政府信息公開工作規范缺失與行政應訴經驗的缺乏，導致了這類案件的敗訴率明顯高于其他案件③浙江省高級人民法院2014年全省法院行政案件司法審查情況報告新聞發布［EB/OL］. http：//www.zjcourt.cn/art/2015/4/29/art_60_7463.html，2015-11-18/2015-11-22.。同樣，最高院2014年9月12日發布的《政府信息公開十大案例》中，有7個案件的被告為征地拆遷工作的相關職能部門④最高人民法院2014年9月12日發布政府信息公開十大案例［EB/OL］. http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13406.html，2015-11-18/2015-11-22.。

從統計數據來看，行政強制作為被訴對象62次，占總數的20.67%。撤銷（限期）拆遷決定（通知）書（拆遷決定書違法）的行政強制行為28起，占被訴數的45.16%；撤銷限期（強制）拆除決定（拆除決定違法）的行政強制行為214起，占被訴數的22.58%；撤銷（確認違法）拆遷通知書（公告）的行政強制行為214起，占被訴數的22.58%；撤銷拆遷行為的行政強制行為26起，占被訴數的9.68%。

從原告勝訴率觀察，行政強制案件總體勝訴43件，總勝訴率高達70.49%。其中撤銷拆遷決定通知書的案件勝訴22件，勝訴率75.86%；撤銷限期（強制）拆除決定（拆除決定違法）3起，勝訴率21.43%，撤銷（確認違法）拆遷通知書（公告）勝訴14起，勝訴率高達100%；撤銷拆遷行為的案件勝訴4起，勝訴率高達66.7%。行政強制案件中，司法裁判明顯傾向原告，這一傾向性裁判的第一個原因可能是行政強制案件下原告訴求的優勢已明顯到讓法院可以做出普遍的勝訴判斷，當然造成這種狀態有兩種可能性：一是政府機關在此類行政強制的執行中普遍存在問題導致原告訴求在司法裁判過程擁有普遍的優勢。二是此類案件與之前勝訴案件有著承接關系，之前勝訴案件本身作為該行政案件的重要證據導致了案件本身的勝訴。第二個原因是原告本身通過如群體性事件與上訪提升政府機關的對抗成本使得行政機關做出妥協消極應訴，間接影響了司法機關對于案件本身審理的判斷①通過上訪來對地方政府施加壓力是一個常態行為。于建嶸.土地問題已成為農民維權抗爭的焦點——關于當前我國農村社會形勢的一項專題研究［J］.調研世界，2005，（3）：22 - 23.。

從統計數據來看，行政復議作為被起訴對象49次，占總數的16.33%，其中撤銷對原復議申請的不受理并做出復議的復議行為共38起，占被訴數的77.55%，撤銷原復議并重新作出復議的復議行為共11起，占被訴數的22.45%。從原告勝訴率觀察，復議案件共勝訴0起，勝訴率為0，與之前行政強制形成巨大反差。復議行為作為準司法程序，本身就相對于一般行政行為具有更強的裁判性質，因此復議一旦做出后也更不容易被法院更改。例如在二審案件中，經復議的案件比未經復議的案件更難做出對原告有利的判決。同樣從上文對接—阻斷之網對被訴主體的預期行為判斷的分析來看，政府的復議結果比起其他行政行為與對接—阻斷之網的預期更契合。

從統計數據來看，行政裁決作為被起訴對象44次，占總數的14.67%，均為撤銷原有行政裁決書或者確認違法的行政裁決行為。從勝訴率觀察，行政裁決案件共勝訴6起，勝訴率13.64%。余下的案件中，行政賠償7起，行政處罰5起，行政征收3起，其他行政行為4起，占總數的6.33%，以上4類行政行為均無勝訴。

在8類行政行為案件中，只有4類能夠獲得勝訴——這4類行政行為同屬被訴量前4位的行政行為，占總數77.33%。行政許可案件勝訴率為14.28%，低于總勝訴率22.67%。在行政許可中的勝訴率最高的信息公開案件，勝訴率低于征地拆遷案件的總勝訴率。行政裁決案件勝訴率僅僅為13.64%，總勝訴率是該類案件勝訴率的1.61倍。行政強制案件勝訴率是惟一高于總勝訴率的案件，是總勝訴率的3.2倍以上。在撤銷（確認違法）拆遷通知書（公告）案件中，勝訴率達到了100%。

司法裁判的被動性導致原告訴求的提出必先于對接—阻斷之網的形成，這是原告在訴訟中的先發優勢。對享有訴權的原告而言，并非所有訴求都值得起訴，但為了達至勝訴，在提出訴求后，原告必須使得對接—阻斷之網的最終判斷有利于己方。

其一，訴訟需要成本，理性的原告會挑選高勝訴率的訴求行使訴權以在涵攝②法學中的涵攝是指關于將案件本身的陳述，歸納與法律規范之下的思維推演過程。［德］拉倫茨.陳愛娥，譯.法學方法論［M］.北京：商務印書館，2003：152 - 153.中占優，因此，理性的原告會基于可用的不同的訴求來預測對接—阻斷之網的判斷。預測結果越趨向于勝訴，原告使用該訴求起訴的趨向越強，反之，預測結果越趨向于敗訴，原告就越不傾向使用該訴求進行起訴，所以，行政強制案件的訴求的高勝訴率很有可能是原告篩選出高勝訴率的訴求進行起訴以確保勝訴的結果，其二，在訴訟過程中，由于司法裁判的被動性，對接—阻斷之網只會對雙方在司法訴訟中涉及的行為進行考量。在這一前提下，起訴人在訴訟過程中通過法內法外方式對行政機關施壓，使行政機關在司法審判中怠于作為，同樣能夠使對接—阻斷之網的最終判決合理合法的傾向原告。總之，在這一分類中，原告利用獨有的先發優勢，通過對接—阻斷之網形成與運作前的優勢訴求篩選與訴訟中對行政機關的施壓，使自己的利益和對接—阻斷之網最終形成的判斷最大程度的重合。

圖5　行政行為被訴比與原告勝訴率的比較Fig.5　Percentages comparison between the defendant about administrative actions and winning suits

4　研究結論

通過對杭州市300件征地拆遷案例的總結與分析，本文重構了征地拆遷領域司法裁判的對接與阻斷之網的若干截面，并依此對征地拆遷案件中被司法機關所考量的因素進行了推斷。研究表明，在司法裁判過程中，以下因素被納入了對接—阻斷的考量。

其一，從判決書的統計來看，司法管轄的時空限定與原告勝訴率存在強相關性。從法院層級看，中院勝訴率不高主要原因是大量二審判決維持原判。從審判層級看，在二審中前司法機關做出的司法裁判需按照行政訴訟法第87條的規定將被納入本次對接—阻斷之網的論證。在一個正常的司法體系下，同樣的案件數下二審法院的勝訴率應低于一審法院，因為一審法院本身就運用司法理性宣判了大量應勝訴的案件。二審案件的勝訴率低下是一審法院作為專業的司法機關正當行使宣判權的應然后果。

其二，行政機關本身層級越高，與征地拆遷相關聯的行政職權越多，對接—阻斷之網的最終判斷就越對原告不利。司法機關在對接—阻斷之網中需要進行兩個視角的裁量：首先從法律規范的內部視角出發，對接—阻斷之網需判斷行政機關的行政行為是否合理合法。其次從外部性視角出發，面臨行政機關對于裁判過程的干涉與對于裁判結果的消極對待，對接—阻斷之網同樣需將實行公正裁判的成本納入考量。在現實中，高層級與職權關聯度強的行政機關本身就會在合法合理行政的把控中投入更多司法資源以滿足司法裁判對接—阻斷之網的預期，高層級與職權關聯度強的行政機關同樣會投入更多資源對司法合法性①哈貝馬斯認為，合法性的主張要求判決不僅與過去類似案例的處理相一致、與現行法律制度相符合，而且也應該在有關問題上得到合理論證，從而所有參與者都能夠把它作為合理的東西加以接受。哈貝馬斯.童世駿，譯.在事實與規范之間［M］.北京：生活·讀書·新知三聯書店，2003：245.造成威脅。

其三，在原告的訴求中，司法機關在對接—阻斷之網中同樣需要進行兩個視角的裁量。首先從法律規范的內部視角出發，原告本身訴求是否是一個能夠最終合理合法的得出傾向有利原告裁決的訴求。其次從雙方意愿的視角出發，雙方的對抗意愿作為影響雙方訴訟行為的關鍵因素，通過雙方對己方訴求的證明這一形式被對接—阻斷之網納入考量。在現實中，原告會選擇有利于己方的強合法性訴求進行訴訟，以及通過法律漏洞進行濫訴和會通過非司法手段來提高被告的成本以減弱被告的訴訟意愿。在這些因素的作用下，原告會努力使自己的利益最大程度的與對接—阻斷之網的最終判斷重合。

在對接—阻斷之網的模型下對判決書進行統計，進而總結分析征地拆遷案件中司法過程的影響因素，有助于解決現有行政—結果視角研究中難以解決的問題。該研究以定位司法判斷影響因素的方式，來搭建行政行為與終局裁判預期的橋梁。通過這一橋梁，行政行為能在終局裁判的預期達成較為穩定的對接，以達致合法行政。在實踐中，該研究能為征地拆遷行政與司法的沖突化解提供切入點與判斷憑據，并降低行政行為的司法成本，以期接近真正理想的合法行政這一規范性圖景。一方面行政機關，尤其是基層行政機關應當增加司法資源的投入，使其擁有足夠的司法資源能夠對自身行為進行合法性檢驗。另一方面，司法機關的裁判本身作為行政機關與行政相對人合法行為模式建構的標桿，應當審慎地進行判決生產，盡最大可能避免公權力與輿論等法外因素的干預。要獲致理想的合法行政，關鍵是從制度上維護司法機關的獨立審判。首先，從法官制度入手，建立一個相對獨立于行政科層制的法官制度，克服司法行政化之弊端，使審判本身進一步獨立于行政體系，實現法官的獨立審判。其次，應當在立法中劃分輿論監督審判的合理界限，在保證監督權的前提下對監督的傾向、流程及時間階段做出合理的限定，并對審判中的不合理監督規定補救措施。

由于司法判決只是司法裁判體系的最后一步，本文根據對已判決案例進行分析所得出的結論也只反映了部分業已判決的征地拆遷司法裁判中的影響因素，而不一定全面地反映了所有已發生的拆遷征地案件司法裁判的影響因素。如對不同地域的拆遷征地案件比較中，有哪些獨特因素被對接—阻斷之網納入裁判，這些因素在裁判過程中權重如何？在不同訴訟參與模式（如共同訴訟，代表人訴訟）下，又有哪些獨特因素被納入對接—阻斷之網的判斷過程？等等。因此，今后可對數據進行更深層次的發掘與分析，進一步厘清司法機關對行政行為的判斷過程及其影響因素。

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（本文責編：陳美景）

Docking and Blocking Mechanism of Jurisdiction in the Field of Land Acquisition and Resettlement： Based on the Statistical Analysis of Hangzhou's 300 Verdicts

BAO Hai-jun1， ZHOU Wen-zhang2
（1. School of Public Administration， Zhejiang University of Finance & Economics， Hangzhou 310018， China；2. College of Laws， Zhejiang University of Finance & Economics， Hangzhou 310018， China）

The purpose of this article is to investigate docking and blocking mechanism of jurisdiction in the field of land acquisition and resettlement， which is judiciary-process oriented， and to provide criterion to resolve the existing administrative and judicial conflicts. Statistical analysis of judgment has been employed in this study. The results demonstrate that space-time level of jurisdiction was negatively correlated with plaintiff's winning rate， from the spacetime perspective of land acquisition jurisdiction cases. The high-level courts' docking and blocking mechanism system within jurisdiction are more likely to make negative referee to plaintiff. From the perspective of main respondent， theexecutive position of respondent influences judgment results. Behaviors of departments with high competence and highlevel sectors are more in line with the docking-blocking web's expectations and have a greater probability to make against the plaintiff referee. Observed from the causes of lawsuit， the plaintiff's winning rate deviates apparently in different lawsuit causes. The plaintiff sues selectively and operates the external pressure in order to make its demands closed to final judgment. The conclusion is that jurisdiction， executive position of the respondent， and lawsuit causes are key factors to impact the judgment of docking-blocking web. Plaintiff and defendant apply these three factors to make their own interests to approach docking- blocking web's final judgment as much as possible. This study might improve the legal predictability of executive action so as to reduce the judicial costs of executive action.

land law； land acquisition and resettlement； jurisdiction； docking-blocking web； winning rate

D922.3

A

1001-8158（2016）04-0003-10

10.11994/zgtdkx.20160425.142857

2016-01-31；

2016-03-23

國家自然科學基金“集體土地上征收拆遷沖突的發生機理、過程模擬與管控機制”（41371187）。

鮑海君（1977-），男，浙江臺州人，教授。主要研究方向為土地經濟與政策。E-mail: baohaijun@zufe.edu.cn

周文章（1993-），男，浙江臺州人，博士研究生。主要研究方向為法學理論。E-mail: zwz15869132800@yeah.net