農戶對宅基地使用權確權效應的認知研究
——以武漢市為例

吳郁玲，侯　嬌，馮忠壘，周　勇

（1. 華中師范大學城環學院，湖北 武漢 430079；2. 中國地質大學（武漢）經濟管理學院，湖北 武漢430016）

農戶對宅基地使用權確權效應的認知研究
——以武漢市為例

吳郁玲1，侯嬌1，馮忠壘2，周勇1

（1. 華中師范大學城環學院，湖北 武漢 430079；2. 中國地質大學（武漢）經濟管理學院，湖北 武漢430016）

研究目的：通過分析農戶對宅基地使用權確權效應的認知差異及其原因，為提高確權政策的實施績效、促進農民宅基地合理流轉提供一定依據。研究方法：描述性統計分析和有序Probit模型。研究結果：宅基地使用權確權具有一定的產權制度效應、經濟效應及社會效應，但城市近郊農村、遠郊純農村和遠郊風景秀麗區等不同類型農村的農戶對確權效應的認知存在一定差異。（1）在產權制度效應方面，受益于政策宣傳，三類農戶均認識到確權具有法律上的產權安全效應，但遠郊農戶更傾向認為宅基地的財產權利與確權無關；城市近郊及遠郊風景秀麗區農戶比遠郊純農區農戶更認可確權具有的產權排他性；離城市越近、受市場化影響越強烈的農村，農戶的宅基地完整財產權利意識越強烈。（2）經濟效應的認知上，大多數農戶認為宅基地使用權確權后可自由交易且收益應全部歸自己所得，僅有5.97%、4.44%和2.94%的近郊、遠郊純農區和遠郊風景秀麗區的農戶同意將流轉收益在自己、國家和集體間進行分配。（3）農戶對宅基地使用權確權的社會效應認可度較高，特別是近郊和遠郊風景秀麗區農戶認為宅基地使用權確權對促進社會公平、改善干群關系、減少鄰里糾紛等方面具有較顯著的意義。（4）農戶所處區域的自然經濟區位對農戶認知的影響顯著，同時受教育程度越高、家庭非農收入占比越大的農戶越能清楚認知確權效應。研究結論：不同類型農戶對確權效應的認知程度不同而可能影響確權的預期效果，因而有必要針對不同類型農村執行差別化的確權管理政策，以提高農村宅基地確權的政策實施績效。

土地管理；宅基地使用權確權；確權效應；農戶認知

1　引言

“一戶一宅、禁止交易”、“無償、無期限、無流動”是中國農村宅基地管理的基本制度［1-2］。這一帶有福利性質的農村住房分配制度以及實踐中對農村建房科學有效管理的長期缺乏，使得宅基地長期呈粗放利用狀態［3-4］。黨的十八屆三中全會明確提出要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！边@必然涉及到宅基地使用權流轉，而其流轉的前提是農戶的宅基地使用權依法確定且權能完整。因而，作為先行制度，2010 年中央一號文件提出“對集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等進行確權登記頒證工作”。 截至2012年5月底，全國農村集體土地所有權、宅基地使用權及集體建設用地使用權的確權登記發證率分別達73%、80%和84%①來自“全國加快推進農村集體土地確權登記發證工作領導小組第三次會議”通報的數據（中國國土資源報，2012-06-19）。。

伴隨著實踐改革，學者們分析了宅基地使用權確權的意義、方法、原則［5］，對確權工作進行了總結，分析了其實施的難點、原因及對策［6］。認為確權是土地流轉的前提和基礎［7］，農村宅基地使用權確權登記發證能落實農戶對宅基地和房屋的占有、使用、收益、流轉等權能，有利于保障農戶宅基地用益物權［8］。理論上，宅基地使用權確權具有一定的產權制度效應；完整的產權意味著農戶所擁有的宅基地使用權可轉讓，且農民可享有權利使用、轉讓過程中產生的經濟收益；此外，由于農村宅基地所具有的社會福利功能，宅基地使用權確權還具有一定的社會效應。因而，宅基地使用權確權能使宅基地自由流轉合法化，為推進農村宅基地流轉提供契機［9］。然而，也有研究指出，確權實踐中自上而下的確權政策表達遭遇到多方面的抵制，一方面政策實踐脫離農村社會實際和農民需要，表現出濃厚的行政命令色彩；另一方面，作為政策實施對象的農村和農民被動接受政策，不得不用某些策略性方式糾正政策內容與實際需要的背離［8］。

可見，理論上，宅基地使用權確權具有一定的產權制度效應、經濟效應和社會效應，能落實農戶對宅基地和房屋的占有、使用、收益、流轉等權能，而有助于保障和顯化農戶宅基地及房屋的財產權益。然而，產權制度設計僅提供了制度環境，更重要的是農戶是否認同，這將直接影響產權制度改革的績效，而已有的相關研究卻較少關注。因此，本文試圖結合實地調查，從農戶視角分析其對宅基地使用權確權的認知差異及其原因，這將為完善當前的宅基地使用權確權制度提供一定的理論和實踐借鑒。

2　研究區域概況及樣本來源

2.1研究區域概況

湖北省是中國典型的農業大省，也是中部地區重要的農民工輸出省。伴隨著城市化的快速發展，農民大量進城務工、居住生活，卻仍保留甚至新建、擴建農村住房，農村宅基地閑置、低效利用的現象突出。同時，湖北省農村宅基地使用權確權完成率較高，截至2012年8月底，其宅基地使用權應發證 1105.24萬宗，已發證782.6萬宗，發證率達70.78%，而武漢市是宅基地使用權確權試點地區，已先期完成相關工作①數據來源于湖北省人民政府門戶網站，http://www.hubei.gov.vn，2012-09-16。。

2.2調查方法與樣本分布

在調查樣本的選擇上，本文認為城市近郊農村、遠郊純農村和遠郊風景秀麗區等不同類型的農戶對宅基地資產屬性的認知度是不同的。城市近郊農村毗鄰城市，農戶房屋租賃市場較活躍；遠郊風景秀麗區毗鄰旅游區可依托當地的旅游業發展農家樂或租賃農民住房改建鄉村別墅，故這兩類農村宅基地的資產屬性明顯，而遠郊純農村是指遠離城鎮、以農業生產為主的普通農村，其房屋主要用于農戶自住，并不能帶來經濟收入，資產屬性不明顯。正是如此，三類農戶對宅基地的價值實現期望不同且可能導致其對宅基地使用權確權的制度效應敏感度有所差異。

基于此，本文選擇武漢市的江夏區和黃陂區為調查區域。江夏區毗鄰武漢市主城區，但所轄面積較大，有部分鄉鎮遠離主城區，兼有近郊農村和遠郊純農村特征；黃陂區為武漢市遠郊區，但轄區內有木蘭天池、木蘭草原、木蘭山等風景旅游名勝區，兼有遠郊純農村和遠郊風景秀麗區特征。采用隨機抽樣方法，在近郊農村、遠郊純農村和遠郊風景秀麗區分別選擇2個鄉鎮，每個鄉鎮選擇3個村，每個村調查15戶，以面對面訪談的形式共發放問卷270份，回收有效問卷265份。其中，近郊農村98份、遠郊純農村84份、遠郊風景秀麗區83份。問卷的有效回收率為98.15%。

3　農戶對宅基地使用權確權效應的認知——以武漢市為例

3.1對產權制度效應的認知

宅基地使用權確權的產權制度效應主要體現在通過確權使得農民擁有完整、安全的產權權能，這一權能可分解、可排他、可轉讓。從法律意義上說，宅基地使用權安全來源于國家法律層面的承認和保護。一旦通過現場踏勘測量、權利登記、產權簿發證，宅基地使用權即被法律所承認，當存在權利糾紛或非法征收時法律可對其進行保護［10］。然而，產權登記僅是影響產權安全的一個基礎條件，農戶的年齡、受教育程度、非農就業水平等農戶個體及家庭特征、農戶所在地區經濟發展水平等方面的差異可能導致不同類型農戶在面對相同法律上的產權安全狀態時，其感知的產權安全并不相同［11］。而從根本上來說，相對于法律上的產權安全，農戶感知的產權安全對其宅基地利用行為的影響可能更為強烈［12］。因此，為考察農戶對宅基地使用權確權的產權制度效應的認知程度，本文主要從法律上的安全性、感知的安全性、權利的可排他性和完整性等方面設計相關問題。

當問及農戶“確權后，宅基地使用權是否受到法律保護”時，近郊農村、遠郊純農村和遠郊風景秀麗區各有89.55%、97.78%和95.59%的農戶選擇“是”；而當問及“您認為宅基地使用權確權能否保證宅基地就是自己財產”時，三類農村分別僅有56.72%、55.56%和36.76%的農戶認為“能”?？梢?，與感知的產權安全性相比，農戶傾向于認為確權帶來的法律上的安全性更能保障宅基地的財產價值，且這一認知與農戶所在區域的地理經濟區位條件無關。同時，盡管三類農戶都認為確權的意義是在法律上產權更安全，但遠郊純農村農戶表現更明顯，而在感知的產權安全方面，近郊農戶的感受更強烈。需要關注的是，當被問及感知的產權安全時，近郊農村、遠郊純農村和遠郊風景秀麗區各有35.82%、60.29%和35.56%的農戶認為“無論是否確權，宅基地都是自己的財產”，顯然這與之前大家都認為確權能保障宅基地財產屬性的觀點相矛盾，但這恰恰說明目前關于確權的政策宣傳已使得農戶知曉其法律意義，但受到根深蒂固的傳統思想禁錮，農戶特別是受市場經濟影響較弱的遠郊農戶更認為宅基地的財產權利與確權無關。

為考察確權后宅基地使用權的可排他性，項目組設計了“您認為確權后，國家或集體能否征收您的宅基地”這一問題，100%的近郊農戶都認為“不可以”，而遠郊純農村和遠郊風景秀麗區分別有2.94%和2.22%的農戶認為“可以”。表明不同于少數遠離城市、受城市化影響較弱地區的農戶，大多數農戶都認為確權后宅基地使用權具有完全的排他性。

宅基地使用權權能的完整性也是考察確權產權制度效應的一個重要方面。當問及“確權后，您認為您對宅基地擁有怎樣的權利”時，近郊、遠郊純農村和遠郊風景秀麗區各有95.52%、46.67%和58.82%的農戶認為其擁有除處分權之外的其他所有權利。很明顯，離城市越近、受市場化影響越強烈的農村，農戶的宅基地財產權利意識越強烈。

3.2對經濟效應的認知

產權的可轉讓性也稱為交易性或讓渡性，通過交易實現產權的資源配置功能、收益分配功能、降低交易費用功能等［13］。宅基地使用權確權從法律上保證了農民宅基地的用益物權，允許農民在法律許可的前提下進行宅基地使用權的退出或流轉，并得到相應的經濟補償和收益［14］，由此而顯化農民宅基地的財產屬性，具有較顯著的經濟效應。

當問到“您認為宅基地使用權確權后，是否可以流轉宅基地并獲得經濟收益”時，近郊農村、遠郊純農村和遠郊風景秀麗區各有94.03%、95.56%和86.76%的農戶認為可以交易；進一步問到“流轉收益如何分配”時，其各有94.03%、95.56%和97.06%的農戶認為應該全部歸自己所得，僅有5.97%、4.44%和2.94%農戶同意將流轉收益在自己、國家和集體間進行分配，但大多數提出的分配方案都是9∶1、8∶2，至多是7∶3（表1）。

表1　農戶對宅基地使用權確權的經濟效應認知　單位：%Tab.1　Farmers' cognition on economic effect about rural homestead right confrmation unit： %

可見，盡管農民集體是農村宅基地法律上的所有權人，但在宅基地使用權流轉交易所得分配中，農戶認可集體分配的非常少，如何在流轉實踐中顯化農民集體所有權的財產權利任重而道遠。

3.3對社會效應的認知

長期以來，中國農村宅基地使用制度具有強烈的社會福利色彩，農村住房對農民具有重要的社會保障價值［15］。宅基地使用權確權顯化了農民宅基地的財產屬性，提高了其經濟價值，而進一步增加了農民住房的社會保障價值。同時，確權過程中對超過國家標準的宅基地使用權人予以有償退出或有償使用的規定，使得宅基地分配相對合理、公平，有利于減少人際糾紛、和諧鄰里關系和干群關系。此外，確權后的宅基地可在同一集體經濟組織成員內部進行流轉，一些地區宗族內部宅基地流轉換養老的做法也有利于農村社會的和諧、穩定①課題組在湖北省武漢市黃陂區魯家垸的調研發現，有獨居老人（無老伴、無孩子）將自己的宅基地無償轉讓給其侄子，而侄子則對其養老送終。這一做法不僅雙方同意，村里其他農戶也非常認可。。

因而，本研究認為農戶對宅基地使用權確權社會效應的認知主要體現在兩個方面：是否具有社會效應以及社會效應的具體表現。項目組詢問調查農戶“您認為確權是否會對村莊的社會公平、鄰里糾紛、干群關系以及生活保障等產生影響”時，近郊農村、遠郊純農村和遠郊風景秀麗區各有61.19%、53.33%和20.59%農戶認為“有影響”。

而在社會效應的具體表現方面，近郊、遠郊純農村和遠郊風景秀麗區各有86.57%、82.22%和66.18%的農戶認為“有償歸還超標宅基地”的確權方法有利于體現宅基地分配的社會公平性；70.15%、84.44%和73.53%農戶認為確權有助于提高生活保障；72.69%、46.67%和77.94%農戶認為確權有助于改善干群關系、減少鄰里糾紛。

可見，農戶對宅基地使用權確權的社會效應認可度較高，特別是近郊農村和遠郊風景秀麗區認為宅基地使用權確權對促進社會公平、改善干群關系、減少鄰里糾紛等方面具有較顯著的意義。

4　農戶對宅基地使用權確權效應認知的影響因素分析

4.1計量經濟模型與變量定義

綜合以上的分析，城市近郊農村、遠郊純農村和遠郊風景秀麗區等不同類型農村農戶對宅基地使用權確權的產權制度效應、經濟效應及社會效應的認知不同。究其原因，農戶所處自然經濟區位條件、農戶個體特征、家庭特征及農戶宅基地擁有狀況等都會在一定程度上影響其對宅基地使用權確權效應的認知。因此，本小節將選擇相關變量構建計量經濟模型來實證研究相關因素的影響。

本文討論農戶對宅基地使用權確權效應認知的數據來自問卷調查，并非連續性數據而是以分類數據為主的離散數據。即因變量主要為虛擬變量，是根據農戶的認識程度分別以0、1、2等表示。因此，將采用有序選擇模型Order Probit進行分析，其一般形式是：

式（1）中，Yi表示第i類效應（即產權制度效應、經濟效應和社會效應），不同效應的變量選擇及其意義如表2。Xi是自變量的集合，分別表示：（1）農戶（戶主）的年齡、受教育程度（用受教育年限衡量）；（2）農戶家庭的人口數、非農收入比；（3）農戶擁有的宅基地數量（即宅基地宗數）、宅基地總面積以及農戶所處區域自然經濟區位條件（為虛擬變量，近郊農村賦值為3，遠郊風景秀麗區賦值為2，遠郊純農區賦值為1）。β是待估計參數，εi是隨機擾動項。

表2　因變量的指標選擇及指標定義Tab.2　Indexes of dependent variables

4.2模型估計結果

利用Stata 12.0進行有序Probit模型估計，結果表3。

表3　農戶對宅基地使用權確權效應認知的影響因素回歸分析結果Tab.3　Output of ordered probit test

從表3可以看出，農民個體受教育程度、家庭非農收入比以及區域的自然經濟區位條件是影響農戶對宅基地確權的產權制度效應、經濟效應及社會效應認知的主要因素。受教育程度越高、非農收入比越大、離城市越近的農戶，對確權的各效應認知越強烈。農戶擁有宅基地宗數及面積也會影響農戶對宅基地確權的經濟及社會效應認知的主要因素，宅基地數量越多、面積越大的農戶越關心確權帶來的經濟效應及社會效應。

5　研究結論與政策啟示

5.1研究結論

本文以武漢市為例，以265份農戶調查數據為依據分析了農民對宅基地使用權確權效應的認知，研究表明宅基地使用權確權具有一定的產權制度效應、經濟效應及社會效應，但城市近郊農村、遠郊純農村和遠郊風景秀麗區等不同類型農村的農戶對其認知存在一定差異：（1）受益于確權的政策宣傳，三類農戶都了解確權帶來的法律上的產權安全，但受到傳統思想禁錮，農戶特別是受市場經濟影響較弱的遠郊純農區農戶更認為宅基地的財產權利與確權無關。同時，不同于遠郊純農村，近郊農村和遠郊風景秀麗區農戶認為確權后宅基地使用權具有較完整的權利且該權利是排他的。（2）絕大多數的農戶認為宅基地使用權可自由交易且收益應全部歸自己所得，僅有5.97%、4.44%和2.94%的近郊、遠郊純農區和遠郊風景秀麗區的農戶同意將流轉收益在自己、國家和集體間進行分配。（3）農戶對宅基地使用權確權的社會效應認可度較高，特別是近郊農村和遠郊風景秀麗區農戶認為宅基地使用權確權對促進社會公平、改善干群關系、減少鄰里糾紛等方面具有較顯著的意義。

對影響農戶對宅基地使用權確權效應認知的因素分析表明，農戶所處區域的自然地理經濟區位是影響農戶認知的顯著因素，同時戶主受教育程度越高、家庭非農收入占比越大的農戶越能清楚認識到確權的效應。

5.2政策啟示

第一，應根據農村自然、經濟區位條件的不同實施差別性的確權管理政策以真正發揮確權的效應。在受市場化影響較顯著的城市近郊和遠郊風景秀麗農村，管理的政策重點是規范權利使用行為，強化權益保障，以真正凸顯確權在農村宅基地使用、流轉中的產權意義；在市場化程度較低的遠郊農村，確權管理的重點是加強政策宣傳，完善信息傳達，使農戶知曉、理解確權制度對其宅基地相關權利的保障作用。

第二，在已完成宅基地使用權確權的地區加強確權后的產權應用管理。除通過法律形式對宅基地使用權予以確認外，更重要的是在宅基地退出、流轉等實踐環節，以產權證作為取得退出補償或流轉收益分配的惟一依據，而不是以房屋的事實占有為依據，以此彰顯確權對農民宅基地使用權的產權保障作用，也有利于穩定農民對宅基地流轉的收益預期，增強其流轉意愿，且對減少宅基地退出或流轉過程中的矛盾糾紛具有重要的現實意義。

此外，在宅基地管理中應加強農民集體對宅基地所有權的實際持有權利，在宅基地使用權取得、使用、流轉等環節強化所有權主體——農民集體的作用，以在實踐中真正顯化和實現農民集體的宅基地所有權權利、權能及其資產價值。

（References）：

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（本文責編：陳美景）

Farmers' Cognition about Rural Homestead Right Confrmation： A Case Study on Wuhan City

WU Yu-ling1， HOU Jiao1， FENG Zhong-lei2， ZHOU Yong1

（1. College of City and Environment， Central China Normal University， Wuhan 430079， China； 2. College of Economics and Management， China University of Geosciences， Wuhan 430016， China）

By analyzing the differences of peasants' cognition about rural homestead rights confirmation and their factors，the paper tried to provide a basis to improve the confirmation policy efficiency and to facilitate the right transferring reasonably. Methods of descriptive statistical analysis and ordered Probit were used in the paper. Taking peasants in Wuhan for an example， the study finds that homestead rights confirmation has right effect， economic effect and social effect to some extent. However， the cognition of peasants in suburban areas， pure agricultural areas in outer suburbs and scenic areas in outer suburbs are different. Firstly， all the peasants regard the right confirmation as an effective way to guarantee the homestead right in law， while peasants from pure agricultural areas in outer suburbs tend to believe that the homestead right is irrelevant to the right confirmation. And farmers from suburban areas and scenic areas in outer suburbs think the homestead right becomes exclusive via confirmation. Furthermore， they also think the homestead right is ultimately complete. Secondly， most of farmers think the homestead right can be transferred and the revenue should be gained by themselves. Only 5.97%、4.44% and 2.94% farmers in suburban， pure agricultural areas and scenic areas in outer suburbs agree to allocate the revenue among the country， the collectivity and individuals . Thirdly， farmers stress on the social effect of the right confirmation. Especially， the farmers in suburban and scenic areas think that right confirmation does good to promoting social fairness， to improving the relationship between officials and public as well as to reducing neighborhood dispute. In the end， the natural and economic location of farmers is an important factor to affect farmers' cognition. Moreover， farmers with higher education level and larger proportion of income from non-agricultural employment know more about the effect of right confirmation. So， the paper concludes that it is necessary to put forward different kinds of policies to confirm the rural homestead rights in different rural areas.

land administration； rural homestead right confirmation； effect of confirmation； farmers' cognition

F301.2

A

1001-8158（2016）04-0028-07

10.11994/zgtdkx.20160523.153245

2015-11-27；

2016-02-19

國家自然科學基金（71403095，41271534）；湖北省國土資源行業科研專項經費（EZC-2014-ZX0299）；中國地質大學（武漢）中央高?；究蒲袠I務費（CUG160221）及國家留學基金共同資助。

吳郁玲（1979-），女，湖北黃陂人，博士，副教授。主要研究方向為土地經濟與管理。E-mail: ylingwu79@163.com

馮忠壘（1977-），男，四川西充人，博士，講師。主要研究方向為資源與環境經濟。E-mail: bluedream0211@163.com