征地過程中程序性權利保障與農民滿意度研究
——基于遼寧省6市30村的調研

劉向南 ，呂 圖，嚴思齊（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

征地過程中程序性權利保障與農民滿意度研究
——基于遼寧省6市30村的調研

劉向南 ，呂 圖，嚴思齊
（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

研究目的：檢驗征地過程中程序性權利的保障對被征地農民滿意度的影響，為改革征地制度提供相關的政策建議。研究方法：隨機抽樣調查法和有序多分類Logit模型。研究結果：征地過程中農民的知情權與滿意度成負相關關系，參與權能顯著提高滿意度；表達權和監督權由于實際中不能有效落實，其影響不顯著，但二者的改善有助于提升農民的滿意度。征地補償標準和被征地者是否為村干部顯著影響征地的滿意度且影響方向為正。研究結論：征地制度改革中既要加強對農民的補償安置等實體性權利保障，同時也應該充分重視農民程序性權利的保障。應加強和完善“兩公告一登記”制度，給予農民平等的談判權利，暢通利益訴求渠道，加強行政和司法監督。

土地制度；程序性權利；有序多分類Logit模型；征地；滿意度

1 引言

在中國現行土地制度框架下，工業化、城鎮化發展的新增建設用地需求主要依托于征地制度滿足。盡管政府的土地征收具有規模經濟的優勢，又能節約交易費用，但在缺乏有效限制的條件下，政府往往具有濫用強制性權利和泛化土地征收權的傾向［1］。在這一過程中，由于被征地農民與政府地位不對等和信息不對稱，農民合法的土地權益極易受到侵害，進而引起失地農民的不滿和社會沖突，這已經成為當前中國征地過程中普遍存在的突出問題。

針對征地制度的改革，理論和實踐當中人們主要關注征地的目的性、補償標準、分配比例、分配方式等內容，并偏重于推動自上而下式的制度改革［2-4］，而關于被征地農民的感受和意愿，以及此類改革舉措本身的正當性和公平性問題的研究較少。已有研究發現，征地過程中程序公正較貨幣補償可能更為重要［5-7］。相比較征地補償及分配等實體性的財產權利，農民在征地過程中的知情、參與、表達、監督等程序性權利對保障其權益的實現，促進這一制度本身的良性演進，可能具有更為重要的根本性意義。事實上，黨的十七屆三中全會已經明確提出了農村管理中對農民此類權利的保障。

所謂程序性權利是特定主體為行使、主張或保障自身實體性權利而必須具有的為或不為一定行為的能力或資格，它不僅具有保障實體性權利的工具價值，而且其本身就具有重要的價值理性意義［8-9］，是一種與服務于實體結果的“工具價值”不同的獨立價值，如程序公平、參與、個人尊嚴、理性等［10］。征地過程中對農民程序性權利的安排，其根本目的是對行政權力形成制約， 規范行政權力公正、有效行使［11］，保障被征地農民合法的權益，為其尊嚴的維護、滿意度的提升和征地本身的正當性提供根本的保障。

基于此，本文的基本假設是征地過程中程序性權利的保障對緩解征地矛盾、提高農民的滿意度有著正向的促進作用，并通過對遼寧省6個市、30個村農戶的調研進行實證檢驗，以發現征地過程中程序性權利對農民征地滿意度的作用機制，提出針對性的政策建議，為促進征地制度改革和城鄉協調發展提供可能的借鑒。

2 研究方法與模型的構建

2.1 研究方法

考慮研究的變量類型及其賦值特征，本文選擇有序多分類Logit模型，以此分析各類程序性權利的保障狀況對被征地農民滿意度的影響及其顯著性。被解釋變量為失地農民對征地工作的滿意度，在此是一個賦值為排序特征的離散選擇變量，其賦值如下：非常不滿意為0.2，比較不滿意為0.4，一般為0.6，比較滿意為0.8，非常滿意為1.0。最終構建的有序多分類Logit模型如式（1）所示:

式（1）中，Yi為失地農民對征地工作的滿意度；Xi1，j，Xi2，k，…，Xip，n分別表示影響失地農民對征地工作的滿意度的各類因素。

2.2 自變量的選擇與確定

參考已有的關于征地過程中農民知情、參與、表達、申訴等權利狀況對其補償安置等實體性權利影響的文獻［6，12-14］，同時結合當前征地制度的發展形勢和實地調查，本文將研究的解釋變量確定為農戶在征地過程中的程序性權利及其保障狀況，并將其具體界定為失地農民在征地過程中的知情權、參與權、表達權和監督權。這4類權利不同于農民在征地過程中受到的補償標準、分配狀況、社會保障落實、就業安置等實體性權利，但決定農民在征地過程中參與談判的能力，對農民實體性權益的實現和保障具有重要的影響。此外，被征地農民的個體特征，如年齡、身份、家庭收入、受教育狀況等也直接影響著其對征地的態度，而征地過程中農民得到的財產補償作為實體性權利最為直接的體現，對農民征地滿意度也有著根本性的影響。在此將農民個體特征及征地補償標準引入作為控制變量。各變量賦值情況及其預期影響方向如表1。

征地過程中農民程序性權利和實體性權利的保障程度越高，其滿意度應該越高；反之，無論低于預期的補償，還是不能充分獲取征地的直接信息、不能順暢地表達自己的利益訴求或是不能有效制約違法違規的行為都會使被征地農民的滿意度降低。從農民個體特征看，年齡越大，對征地補償的預期可能越低，從而越容易滿足；村干部需要配合上級政府的征地實施，也容易得到利益上的傾斜，相對滿意度可能更高；家庭人均收入水平越高，征地補償越難達到預期，可能的滿意度就越低；受教育程度的影響難以明確，受教育程度越高，對國家征地制度可能越了解，一方面可能會更理解政府的行為，但也有可能更容易發現征地中不合理的行為而引發不滿。

表1 自變量賦值說明及其預期影響Tab.1 Independent variables' assignment explanation and their expected impact

由于農民知情權、參與權、表達權和監督權這4個方面沒有固定標準進行測度，本文主要結合目前征地過程中的實際程序將這4個方面的權利進一步分解為19個指標，并通過標準化賦值將其量化。具體是，對其中的15個指標按0或1賦值測度，權利沒有得到保障的情況取值為0，得到保障的情況取值為1；其他4項指標的度量采取李克特五分量表法，即分為5種情況，每項指標賦值由劣到優的取值依次是0.2、0.4、0.6、0.8、1，其評價標準及對應取值如表2。在此基礎上，根據每項權利的具體表征指標的得分值，通過層次分析法計算出各項指標的權重，進而加權計算得到4類程序性權利的綜合評價標準分值。

2.3 數據說明

遼寧省近年來城鎮建設擴張較快，征地拆遷中的矛盾比較突出，具有一定的代表性和典型性。本研究于2015年7—8月，綜合考慮區位、經濟發展和征地規模等相關因素，選取了遼寧省的沈陽市、鞍山市、遼陽市、盤錦市、海城市、燈塔市這6個市，從已經征地或正在征地的農村中使用隨機原則選擇共30個行政村進行實地調研。對村民主要采用了入戶問卷調查和訪談結合的方式，同時還對當地的村干部和部分國土局相關工作人員進行了訪談。被調查的村民對象通過簡單隨機抽樣產生，每個村選取10戶左右村民。本次調研分別在沈陽市、鞍山市、遼陽市、盤錦市、海城市、燈塔市發放60、58、50、50、50、50份調查問卷，共計318份，分別收回有效問卷59、56、45、49、50、46份，共計305份。被調查農民的基本信息如表3。

表2 程序性權利指標和賦值規則Tab.2 The procedural rights' index and assignment rules

3 研究結果與分析

3.1 對調查結果的描述性統計分析

通過實地調研發現，農民總體的征地滿意度平均為0.534，介于一般滿意和較不滿意之間，其中非常不滿意的占16.1%，比較不滿意的占34.2%，一般滿意的占26.5%，比較滿意的占12.9%，非常滿意的占10.3%。

調研地區征地補償方式幾乎均為一次性現金補償，補償標準參照遼寧省征地區片綜合地價，但是，許多農民反映補償款沒有按照法律規定及時足額發放到農民手中。農民的程序性權利保障程度也不容樂觀，大多數地方政府和村集體沒有按照法定程序執行，個別地區農民的知情權、參與權、表達權和監督權完全沒有得到

保障，只有少部分地區保障程度較好。統計結果顯示各項權利的加權平均保障水平為：知情權0.359，參與權0.348，表達權0.171，監督權0.196。具體表現為兩公告發布不及時或不完整，農民只是被動接受，由于對征地信息了解較少，很難有效參與到征地過程之中。農民普遍反映缺乏表達利益訴求的渠道，僅有42%的村民參與過村民大會討論決定征地事宜，聽證會制度形同虛設，此外受訪地區的當地法院均不受理此類訴訟。農民的程序性權利普遍保障程度不高甚至受到侵害。被征地農民也普遍反映希望征地工作更加公開透明，提高征地補償標準，保護農民的合法土地權益。

3.2 基于總體樣本的模型估計結果與分析

3.2.1 模型估計結果 本文運用SPSS 19.0軟件對調查樣本進行有序多分類Logit的回歸分析，以檢驗各解釋變量影響的顯著性。從模型的擬合優度檢驗看，遼寧省受訪地區樣本模型的Cox & Snell R Square與Nagelkerke R Square 值分別是0.641和0.674，可見模型的整體擬合效果較好，表明可采用上述模型進行有序多分類Logit的回歸分析。各解釋變量的回歸系數與顯著性分別見表4。

表3 被調查農民的基本信息Tab.3 Basic information of farmers

表4 有序多分類Logit回歸模型檢驗結果Tab.4 Test results of ordered multicategorical logit model

3.2.2 結果分析 （1）知情權（X1）在90%的置信水平下通過了顯著性檢驗，但與滿意度成負相關關系，與預期影響方向相反。農民對征地工作知情程度越高，規范、合理的征地補償、政策執行與實際情形之間的差距在心理上造成的落差就會越大，結果導致滿意度顯著降低，這說明知情權對被征地農民滿意度的影響是和其實體性權利及其實現過程緊密相關的，這一狀況也說明征地制度本身需要做出根本性的變革。盡管如此，知情權仍然是其他權利得到保障的重要前提和基礎，知情權的實現能夠有效降低交易成本，加強群眾監督力度，減少暗箱操作［15］。只有在信息充分、對稱的情況下，被征地農民才可能更有效地爭取和保障自身的權益。

（2）參與權（X2）在99%的置信水平下通過了顯著性檢驗，且與滿意度成正相關關系。農民對征地過程的參與越充分，最終的結果就越能體現其意愿，也就越能增進其滿意度。參與權的實現是保障農民合法權益和程序公正的重要途徑，對征地制度的公平性來說至關重要［16］，也是村民自治的基本要求，并且會對征地工作起到直接的監督作用。農民參與到征地中使其主觀上感受到政府的尊重和重視，并且會規范征地程序，降低弄虛作假、違法違規的可能性。調研中筆者也發現參與權得到較大保障的村莊自治水平較高，村干部大多較為廉潔，尊重農民的意見，征地補償款和安置補助費的發放等征地事宜能夠舉行村民大會討論決定，而且征地補償截留比例小，農民實際得到的補償較多。

（3）表達權（X3）沒有通過顯著性檢驗。調查發現，多數被征地的農村沒有舉辦聽證會，即使舉辦大多也流于形式；征地大會討論中，農民的意見通常很難被采納，僅有村干部有真正的發言權；由于表達權的賦值普遍較低，其影響不顯著，但同時其影響方向為正表明表達權的改善有助于提升農民的滿意度。表達權是實現征地雙方對等交流、減少矛盾與磨擦、促進征地制度改進的重要途徑，表達權保障不足在其他地區的一些調研中也有比較集中的反映［6，17］，這在今后的征地制度改革中應該得到足夠的重視。

（4）監督權（X4）也沒有通過顯著性檢驗。事實上，監督權的實現處于困境中。首先，法院不接受訴訟。中國目前沒有征地的專門法律，致使土地被征收后的法律救濟途徑非常狹窄；產權不明確和將村莊事務簡單置于“自治”而缺失有效的外部干預等因素導致農村集體經濟組織內部征地補償款分配糾紛被排除在訴訟之外。信訪渠道也并不通暢，多數地方將失地農民的上訪視為“洪水猛獸”，不是積極溝通交流解決問題，而是一味“堵訪”和壓制，所謂的監督權根本無法落實，也就不可能起到應有的作用。但同樣，其影響方向為正也說明監督權的改善是助于提升農民滿意度。

（5）征地補償標準（X5）對農民征地滿意度有顯著正向影響，且通過了1%的顯著性檢驗。征地補償標準是農民可以切身感受到的實體性權利的直接體現，補償的提高總體上會明顯提高農民的滿意度。遼寧省統一規定根據土地不同等級進行征地補償，但是由于補償標準本身不高，并且各級政府和村集體層層截留，農民實際得到的補償較低，其滿意程度仍然有限。

（6）年齡（X6）、受教育程度（X7）兩項均沒有通過顯著性檢驗，說明這兩項和征地滿意度之間沒有必然的聯系。實際上，年齡越大，固然通常的預期較低，但對失地后的生活保障更加擔心，其滿意度就要視情況而定；教育程度如果意味著對征地制度的了解，則其滿意度取決于征地制度的實施是否合法合規，也不應該有一致的影響方向。

（7）是否為村干部（X8）在99%的置信水平下通過了顯著性檢驗，同樣與滿意度成正相關關系。村干部比普通村民有著身份上的優勢，能夠代表村民與政府、開發商進行談判。征地補償款是由村集體發放，并且可以提留土地補償費。一般來說，村干部獲得的補償較一般村民更高。此外，村干部獲知的征地信息更充分，部分村干部還通過在征地之前搶種樹木、搭建簡易房得到更多補償。因此，村干部的身份顯著影響著其滿意度的水平。

（8）家庭人均年收入（X9）沒有通過顯著性檢驗。在調研中也發現，家庭收入和征地滿意度之間的關系呈現兩種截然不同的狀況：家庭收入高的農戶，因為征地補償較低，與預期落差太大，表現出明顯的不滿；也有一些農戶，因為家庭收入高，對征地補償本身的預期不高，結果反而容易感到滿足。

4 研究結論與政策建議

4.1 研究結論

本文重點關注了征地過程中農民程序性權利的保障對其征地滿意度的影響，并將征地補償標準（作為實體性權利的表征）和農民個體特征作為控制變量引入模型當中。研究發現，程序性權利中的知情權和參與權、作為實體性權利表征的征地補償標準以及個體特征中“是否為村干部”等因素對農民征地過程中的滿意度具有顯著影響。其中知情權對滿意度的影響方向為負，表明在不合理的征地制度下，農民對征地信息的了解越多，越容易引起不滿的情緒。其他幾項因素影響均為正向，農民對征地過程的參與能夠有效提升其滿意度水平；征地補償標準的提高直接提升了農民的滿意度；村干部的身份隱含的征地過程中更強的利益博弈能力也顯然提高了其滿意度水平。

表達權和監督權由于現實中普遍缺乏有效落實，難以對征地滿意度產生實質性的影響，其影響不顯著，但影響方向均為正，說明這些權利的改善是有利于增進被征地農民滿意度的。年齡、受教育程度、家庭人均收入等因素對征地過程中農民的滿意度沒有一致性的預期，其影響取決于被征地個體的具體情況。

4.2 主要的政策建議

征地制度需要系統性的改革，需要在較高層次上對征地目的性和集體土地的流轉制度等進行頂層設計；從個體層次上也需要通過切實提高補償標準、完善安置方式等保障被征地農民的實體性權利。限于本文的研究重點，以下著重從程序性權利保障方面提出政策建議。

4.2.1 加強和完善“兩公告一登記”制度的執行與監督 及時完整地公布征收土地公告和征地補償安置方案公告是為了農民了解征地信息，保障知情權和監督權；登記的目的在于理清關系、確認權屬，兩者執行到位與否，直接關系群眾切身利益，是農民參與和監督的基礎。強制信息披露能夠為農民知情權創造制度上的保障［18］。加強和完善這一制度的執行與監督，主要通過三個方面：第一是改善公告的及時性和完整性，以便農民充分了解和反饋；第二是在公告方式上更具公開化，將公告張貼和報紙、網絡、電視等媒體公布結合起來，并將公告文件以書面形式直接送達被征收產權人手里；第三是加強公告程序的法定性，公告必須依照法定程序、法定內容、法定方式、法定期限執行，不得將應公告的相關內容擅自瞞報、漏報、刪改，違法者應承擔相應法律責任，并在有關法律實施細則中予以規定。

4.2.2 給予農民平等的談判權利 政府應當給予農民充分的信息和平等的談判地位，由政府主導的“單邊程序”轉變到共同主導的“雙邊程序”［19］。對農民的參與不應設置過多限制條件，使其合理表達利益訴求，鼓勵村民參與村民大會討論，尤其是要參與到征地補償水平的確定［20］。政府部門和村集體應當通過專門途徑、專門機構和人員保證被征地農民對征地的充分參與，從而力求農民的理解和配合。

4.2.3 暢通利益訴求渠道 在征地實施過程中依法、明確提供被征地農民表達利益訴求的途徑和方式，引導農民合理地表達訴求，避免群體性事件和直接沖突。確保征地中各項聽證制度能夠有效落實，集中反映和收集農民的意愿。基層信訪部門應提高業務能力，充分發揮好法律之外的調解和協調職能，并及時、客觀地把農民的合理訴求傳達給相關職能部門和主管領導，履行應有的監督職能。另外，信訪渠道可以拓寬，充分發揮網絡等新媒體的作用。法院是否受理各類征地訴訟，也需要最高人民法院出臺相應司法解釋進一步對此予以明確。

4.2.4 加強行政和司法監督 政府需要提高監管力度和效率，對征地全程進行有效的跟蹤檢查，避免土地征收領域腐敗［21］。對征地補償款的數額、分配方案、支付情況進行定期審計檢查，避免層層截留，通過完善制度抑制征地中的腐敗現象和堵塞補償中的漏洞，確保被征地農民及時足額得到補償。同時，紀檢監察和檢察院要全程介入征地拆遷補償工作，嚴肅查處征地中的違法違紀行為，要求有關單位嚴格按照法定程序執行征地工作。對個別拖欠、截留和挪用征地補償款情節嚴重的單位和個人，要認真查處并追究有關人員的責任，觸犯法律的，應依法移送司法機關處理。

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（本文責編：仲濟香）

Study on the Procedural Rights Guarantee and Farmers' Satisfaction in the Process of Land Acquisition: Based on the Investigation of 30 Villages，6 Cities in Liaoning Province

LIU Xiang-nan， LV Tu， YAN Si-qi
（College of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

The purpose of this paper is to inspect the influence of procedural rights guarantee on farmers' satisfaction so as to provide related policy recommendations for land acquisition institution reform. Methods employed include Random Sampling and Ordered Multicategorical Logit Model. The results indicate that there is a negative correlation between farmers' right to know and their satisfaction， and farmers' right to participate can significantly improve their satisfaction；due to the ineffective implementation of rights to express and supervise in practice， their influence are not remarkable，however， both of them can promote the satisfaction of famers if they get improvement. Compensation standards of land acquisition and the position of the farmers（i.e. grassroots cadre or not）have significant influences on farmers' satisfaction and the impact is positive. It is concluded that in the process of land acquisition institution reform， we should strengthen the substantive rights， such as farmers' rights for compensation and resettlement， etc.， as well as should pay full attention to procedural rights guarantee. This paper suggests that we should enhance and improve the system of “TwoAnnouncements， One Registration”， should provide farmers with equal bargaining right， should improve the channel of farmers' benefit claim and strengthen administrative and judicial supervision.

land institution； procedural rights； Ordered Multicategorical Logit Model； land acquisition； satisfaction

10.11994/zgtdkx.20160607.105928

F301.1

A

1001-8158（2016）05-0021-08

2016-02-06；

2016-04-30

教育部哲學社科研究重大課題攻關項目“我國土地出讓制度改革及收益共享機制研究”（13JZD014）。

劉向南（1976-），男，山東單縣人，副教授。主要研究方向為土地經濟與資源管理。E-mail: lxn@njau.edu.cn