看易地扶貧搬遷土地政策的含金量

鄭子敬

易地扶貧搬遷是打贏脫貧攻堅戰的一項重要舉措。為滿足易地扶貧搬遷工程的迫切需要，國土資源部以城鄉建設用地增減掛鉤非常之策，落實易地搬遷脫貧非常之舉，確保“十三五”開好局、起好步，實現易地搬遷脫貧一批，起到了“四兩撥千斤”的作用。國務院有關部門同意將增減掛鉤節余指標出讓收益用于償還易地扶貧搬遷的長期貸款，賦予了增減掛鉤政策新的功能，使政策的含金量得到顯化。

看增減掛鉤政策與易地扶貧搬遷之間的關系

城鄉建設用地增減掛鉤政策是為優化城鄉建設用地空間布局，緩解建設用地供需矛盾，減少新增建設占用耕地數量，提高土地節約集約利用水平，統籌城鄉發展的一項土地管理工具。2014年以來，國家為加大對貧困地區支持，允許14個集中連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣將節余指標在省域范圍內流轉，所得收益全部返還提供指標的農村。

增減掛鉤政策釋放四大政策紅利。增減掛鉤政策主要是通過拆舊區、建新區和土地整治等措施，增加城市建設用地，減少農村建設用地，實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。在確保耕地占補平衡下解決建設用地指標供給與需求的矛盾。它釋放四大政策紅利，一是緩解建設用地指標緊缺狀況。二是自行解決耕地占補平衡問題。三是減免“兩費一稅”，即使用增減掛鉤節余指標可免繳新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費，對于建新區等占用耕地可減免耕地占用稅。四是只允許貧困地區增減掛鉤節余指標在省域范圍內交易，這一點對貧困地區青睞有加。

增減掛鉤政策的新定位新功能。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出：“利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。”這賦予增減掛鉤政策新內涵。國家發展改革委等5部門印發《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》（以下簡稱《方案》），使增減掛鉤政策與易地扶貧搬遷緊密地聯系在一起，明確了這項政策新的功能，也顯化了政策的含金量。即“鼓勵通過城鄉建設用地增減掛鉤優先解決安置所需建設用地。”“用于易地扶貧搬遷的長期貸款由市場化運作的省級投融資主體負責還貸，省級政府統籌地方可支配財力，特別是要用好用活城鄉建設用地增減掛鉤政策，為省級投融資主體提供穩定還貸支持。”通過落實增減掛鉤政策來償還易地扶貧搬遷所用的長期貸款，從而避免了易地扶貧搬遷因省級財政資金投入不足或不及時而影響工期。

增減掛鉤新政策專為易地扶貧搬遷而定制。國土資源部《關于用好用活增減掛鉤政策支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規〔2016〕2號），是針對扶貧開發和易地扶貧搬遷出臺的規范性文件，具有普遍約束力。從指標安排、適用范圍、項目管理、權益保障、資金收益和有效期限等做出明確規定，從政策的實施細則和操作規程提出了約束性條件。實施易地扶貧搬遷工程，把貧困戶從分散的舊居住區搬到新居住區集中安置時可節余一部分用地指標，把節余指標通過增減掛鉤在省域范圍內實現交易，會出現土地級差收益，這部分收益全部返還為新區建設和搬遷戶提供資金支持。在融資實踐中，節余指標交易的預期收益可以用作抵押貸款用于易地扶貧搬遷，需要省級政府出臺相應配套政策，進一步規范增減掛鉤政策與易地扶貧搬遷投融資之間的關系。

看增減掛鉤新政策保障易地扶貧搬遷所需資金的份量

按照《方案》易地扶貧搬遷的資金渠道主要包括：中央預算內投資、專項建設基金、地方政府債務、長期信貸資金和貧困戶自籌資金五個方面。易地扶貧搬遷長期信貸資金來源是土地出讓形成的純收益。在建設用地總量控制，節約集約用地國策下，增減掛鉤政策對于易地扶貧搬遷無疑是含金量最高。

用來償還易地扶貧搬遷所需資金的中長期貸款。《方案》提出“十三五”時期完成1000萬建檔立卡貧困人口的搬遷任務，預計總投資6000億元。中央預算內投資800億元，貧困戶自籌200億元。由省級政府發行債券募集資金后向省級投融資主體注入1000億元作為項目資本金。通過國家開發銀行、中國農業發展銀行發行專項建設債券設立的專項建設基金，向省級投融資主體注入500億元項目資本金，中央財政貼息90%。由國家開發銀行和中國農業發展銀行為省級投融資主體提供易地扶貧搬遷長期貸款3500億元，中央財政貼息90%，依靠部分增減掛鉤節余指標出讓收益償還，占易地扶貧搬遷總投資的58%。據測算，增減掛鉤節余指標若以每畝20-30萬元出讓，共需117-175萬畝，平均每年需24-35萬畝，占國土資源部2015年下達增減掛鉤指標90萬畝的27-39%。

節余指標收益優先購買易地扶貧搬遷服務是開局之年的關鍵所在。2016年22個省（區、市）易地扶貧搬遷任務是249萬人，貼息貨款規模為828億元。國土資源部下達2016年城鄉建設用地增減掛鉤指標100萬畝，其中76%下達到有易地扶貧搬遷任務的19個省（區、市）（福建、西藏和新疆除外），與2015年相比增加的10萬畝全部分配到有易地扶貧搬遷任務的省份，從指標投向上體現了傾斜，為易地扶貧搬遷的實施提供了用地空間。若以土地每畝20-30萬元出讓，需用28-42萬畝增減掛鉤節余指標才能滿足貸款規模，土地出讓價格與節余指標數量需為新區留出土地發展權。2016年將增減掛鉤節余指標收益優先用于向省級投融資主體購買易地扶貧搬遷服務，建立國土資源部門與金融部門暢通的投融資渠道，為2017年大規模開展易地扶貧搬遷工程建設邁出堅實的一步。

用好用活增減掛鉤新政策是國土資源部門和金融部門的責任。增減掛鉤新政既是貧困群眾實現易地搬遷脫貧的重要手段，也是易地扶貧搬遷投融資工具。國土資源部門落實好這項政策的關鍵并不限于執行政策本身，而是要擔負起易地搬遷脫貧一批的使命。按照“錢隨人走，同等受益”分配和使用收益，充分尊重貧困群眾的意愿，需要政府建立新的規范統籌管理。對于節余指標的預期收益用于融資抵押還需要金融部門相關政策與之匹配。如果說這項新政“用好”關鍵在于國土資源部門怎樣實施好保障易地扶貧搬遷政策，“用活”就在金融部門怎樣優先用于投融資加快易地扶貧搬遷進度。既要“用好”、“用活”又要“用足”，必須是脫貧攻堅責任主體的黨委政府來強力推動。

看利用增減掛鉤新政策實現易地扶貧搬遷的主要路徑

2006年增減掛鉤政策試點以來，政策的實施已經走過了10年歷程，從最初的5個省份增加到目前的27個，掛鉤指標也從最初的7.4萬畝增加到2016年的100萬畝。由于增減掛鉤節余指標收益在貧困地區可以作為融資抵押長期貸款的來源，大大縮短了易地搬遷脫貧周期，也顯化了這項土地管理工具的重要性。

建立省級易地扶貧搬遷工作路徑統籌規劃管控風險。由省級政府主導，以發改、扶貧、財政、國土、住建、銀行、金融等部門為主體，建立面向全省易地扶貧搬遷規劃管理的工作路徑。按照《方案》明確事項開展工作，制定和落實省級“十三五”時期易地扶貧搬遷規劃和年度工作計劃，對搬遷規模、安置方式、建設任務、投資來源、用地規模、承貸規模、還貸來源等項做出詳細規劃和實施方案。

建立省級融資長期貸款工作路徑保障貼息還款渠道順暢。從2016年起，總規模3500億元的信貸資金由省級分支機構負責承貸，中央財政對貸款貼息90%的貼息期限是從搬遷貸款發放之日起，到搬遷貸款還清之日止，限期20年。這就要求省級投融資主體建立貸款承接、投放貸款、實現貼息、土地出讓、還本付息的有效路徑，保障易地扶貧搬遷工程從搬遷規模、搬遷人口、用地面積、獲得貸款、實施項目、搬遷脫貧等渠道順暢。

建立省級國土資源工作路徑確保增減掛鉤新政策只為貧困地區。省級國土資源部門對適用于增減掛鉤新政的貧困地區，按照易地扶貧搬遷的需要，在工作層面做出頂層設計。調控省會城市與市、縣，貧困地區與非貧困地區，在新增建設用地計劃和城鄉建設用地增減掛鉤指標之間的關系。對增減掛鉤節余指標在市域或省域范圍內流轉統一管理，依據易地扶貧搬遷年度計劃確定掛鉤對應地塊，引導增減掛鉤節余指標合理流轉，防止超限范圍，保證產生的指標能用得出，資金能收得回。

建立高效利用增減掛鉤新政策融資工作路徑，按照流程掛圖作戰。工作路徑的主要節點是：實施搬遷規劃、確定搬遷規模、申請掛鉤指標、測算舊區面積、計劃新區用地、掛鉤對應地塊、產生節余指標、提供補助資金、投放長期貸款、申請中央貼息、建設搬遷安置區、復墾舊區土地、群眾搬遷入住、省內交易指標、逐步還本付息等，以此可以形成從政策執行到貧困戶獲益的流程圖。用增減掛鉤節余指標作為抵押，金融部門及時發放貸款，縮短了貧困群眾易地搬遷脫貧的周期，簡化了增減掛鉤工作過程，也緩解了國土資源部門的壓力。