攪翻南海戰略穩定 美菲同盟意欲何為

張旭東

中國政府對于所謂的裁決結果旗幟鮮明地予以反對，重申了中國關于在南海諸島主權的嚴正立場。在7月下旬老撾舉行的東盟外長會議上，中國同東盟國家外長發表了重要的關于全面有效落實《南海各方行為宣言》的聯合聲明，再次強化了中國與東盟解決南海爭端的“雙軌思路”。美國國務卿克里也表明美方對南海仲裁結果不持立場，支持中菲恢復雙邊對話，應盡快翻過仲裁案這一頁，使南海局勢降溫。

圍繞南海爭端，一個臨時組建的仲裁庭，就菲律賓阿基諾三世政府單方面提起的南海仲裁案作出的所謂裁決終于出爐。并不出乎意料，這張“廢紙”幾乎做出了一邊倒支持菲律賓立場的裁決。中國政府對于所謂的裁決結果旗幟鮮明地予以反對，重申了中國關于在南海諸島主權的嚴正立場。菲律賓外長則發表聲明稱頌這一裁決是具有里程碑意義的重要貢獻，菲律賓新政府接二連三含混而矛盾的表態，其真實意圖尚有待觀察。

無論怎么看仲裁庭的所謂裁決結果，都像是徇私舞弊的主考官握著考生的筆依葫蘆畫瓢寫下的考卷答案。而為這張蹊蹺的考卷提供標準答案者，則在仲裁出臺后一味強調裁決具有終審性和法律約束力，希望中菲雙方均能遵守，殊不知自己慣于藐視國際法庭裁決的斑斑劣跡常為國際社會所詬病。令人異常困惑的是，這場所謂的菲律賓訴中國仲裁案，作為域外國家的美國不斷搶刷存在感，不僅高調宣布所謂的中立立場，又道貌岸然地強調和平解決爭端的重要性，更揮出遵守國際法與規則的大棒要中國必須接受裁決，否則就是與國際社會和國際法原則相對抗。在近3年的仲裁進程中，美國調集所有能動員的盟友和國際輿論向中國發難，裁決之前就認定中國必輸無疑甚至不去深究裁決的事項為何，裁決之后也自居國際民意的代表，一副“替天行道”的國際法護法形象。

人們不禁要問，國際仲裁庭的“一邊倒裁決”與美國的主張如何暗通款曲？究竟是什么原因讓作為域外國家的美國在南海仲裁案中如此興奮起勁，背后涉及怎樣的美國利益？美國潛移默化間推行了怎樣的外交和軍事戰略，扮演了怎樣的角色從而哄得菲律賓前任政府是非顛倒、背信棄義、信口開河，成為國際法舞臺上的跳梁小丑？面對復雜局面中國應當如何平息南海波瀾，使其真正成為和平、友誼、合作之海。

美國海洋主張的滲透影響

2016年7月12日，國際仲裁庭就中菲南海仲裁案做出的所謂最終裁決大致可以分為兩個部分，其一是部分待決的管轄權問題，其二是關于實體性問題。因為中國不參與整個仲裁程序，所以仲裁庭的組成對菲律賓顯著有利是必然的結果。與此同時，庭審和裁決過程中所使用的證據也多由菲律賓方面提供，自然也對菲方有利。即使仲裁庭在某些問題上指派所謂的獨立專家參與調查和研究，其傾向立場和所使用的材料也多受菲方影響。暫且不論仲裁所使用的各種證據和專家報告是否全面、客觀、充分地滿足了仲裁需要，僅仲裁庭在關鍵問題上的傾向性預設立場，就對裁決的公正性產生了嚴重影響。

首當其沖的一點是，仲裁庭關于中國歷史性權利依據和“九段線”合法性的裁決與美國的立場高度一致，存在嚴重偏頗。在這里不得不先提及美國國務院于2014年12月5日發布的一份名為《海洋界限：中國在南中國海的海洋主張》的文件。該文件幾乎成為了此次仲裁庭在管轄權和實體性諸多關鍵問題上的參考指南。為了規避主權與海洋劃界問題導致仲裁庭不具有管轄權，仲裁庭認為：中國主張對“九段線”內資源的歷史性權利，而非對南海海域的歷史性所有權。如此一來，等于仲裁庭為“九段線”進行了定性，否定了中國對該線域內島礁及相關海域的所有權，而只局限于域內的海洋資源，從法理上否定了中國對南海的整體性主權主張。仲裁庭還認定《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）意在全面分配締約國對海洋區域的權利，因此所有締約國除了明文在《公約》中提及的例外，則其余權利均不可超出《公約》規定的范圍。換言之，中國在傳統漁業、天然氣和石油開采、航行飛越等方面均只具有《公約》中規定的權利，而一切《公約》產生前的歷史性權利全都隨《公約》生效而不復存在。至于《公約》中確有提及的例外，諸如歷史性海灣等權利，仲裁庭認為南海之前屬于公海性質，中國在南海的航行和捕魚是在行使公海自由，仲裁庭認為沒有證據表明中國對南海行使了排他性控制或阻止其他國家開發資源，所以認定南海與歷史性海灣條款不符。

對于仲裁庭的這些裁決依據和法學觀點，對比美國國務院的那份文件便可看出二者之間緊密關聯的端倪。在美方文件的第19頁專門提出：《公約》不承認中國在“九段線”內主張的歷史性海灣或所有權。《公約》的文本和起草歷史表明除了非常有限的例外如歷史性海灣和海洋劃界的歷史性權利以外，當代國際法并不認可歷史作為海洋管轄權的基礎。這一立場異常關鍵，這種觀點直接左右了仲裁庭關于中國在南海歷史性權利依據的效力以及《公約》產生之前的權利在與《公約》不符情況下的合法性。不僅如此，美方文件還強調：《公約》中關于專屬經濟區、大陸架和公海的條款不包含歷史性權利的例外，《公約》條款優先于任何歷史性權利主張。美國還認定中國于1958年頒布的關于領海的聲明中使用了“公海”一詞，按照美國的國際法理論這意味著不具歷史性權利。美國理解該聲明中可能涉及的歷史性海灣為渤海，而非南海。正是按照這種邏輯，仲裁庭做出了前述對中國嚴重不利的偏頗裁決。

值得注意的是，美國還專門提出了其認為一國的歷史性權利主張需要滿足的三個法律標準：1、公開、明確和有效地在某海域行使管轄權；2、在某海域連續有效行使管轄權；3、在該國于該海域行使管轄權期間其他國家未提出反對或抗議。根據這些標準，美國認為中國始終沒有公開明確就“九段線”的性質以及其所包含的權利內容對外發布正式官方文件，歷史上所存在的各種地圖不具充分效力。美國的這種立場影響了相當多國家的態度，菲律賓也正是基于此在仲裁申請中認為中國在南海缺乏或不存在明確歷史性權利的主張。而且，美國的立場強調連續有效管轄，突出了事實占有而不關注占據的過程及合法性，更對歷史淵源置之不理，這也就等于默許了20世紀70年代以來包括菲律賓在內的部分東南亞國家非法搶占中國島礁的行為，使武力強占不僅不遭到法律和道義的懲罰與譴責，反而可以保留不當獲利，這將嚴重不利于中國在南海和東海部分爭議島礁問題的解決。考慮到美國雖然不在爭議島礁的主權歸屬問題上選邊站隊，但是同菲律賓等國家存在同盟關系，依照同盟條約有義務對其具有管轄權的領土進行防衛，等于事實上美國對同中國存在爭議的同盟國家的島礁進行軍事防衛。這不僅是明目張膽地選邊站隊，更是直接將中國與相關國家的爭議轉化為中美之間的軍事對抗，嚴重損害南海地區的戰略穩定。

美國海洋霸權的幽靈不散

在整個南海仲裁案的演進過程中，都可以隱約看到在臺前賣力表演的菲律賓背后有美國黑手不斷在操縱和策劃。在2010年之前南海整體局勢非常穩定，中國與各存在爭端的東盟國家基本維持良好的雙邊關系，“擱置爭議，共同開發”的共識也為各方所接受。然而，2010年奧巴馬政府開始推行所謂的亞太再平衡戰略，在美軍強化向亞太地區部署，緊密拉攏軍事盟友以強化美國的地區主導地位的態勢下，菲律賓前任政府開始利用黃巖島挑釁中國在南海的主權利益，隨后單方面強推仲裁配合奧巴馬政府的戰略推行。

美國對外戰略的核心在于維護美國在全球的霸權地位。為此，美國要避免在全球各重點區域出現有可能挑戰其地區主導權的區域性強權。美國的外交政策均是為這一對外大戰略所服務。具體到亞太地區，盡管奧巴馬政府并不會明言，但是美國軍方始終將崛起中的中國視為最有可能挑戰美國在該地區主導地位的區域潛在霸權。美國包括亞太再平衡戰略在內的一系列戰略舉措都是以防范所謂的中國威脅這一預設前提出發進行設計的。

客觀上，進入新世紀以來，中國的國防現代化建設取得了迅猛的發展。美國自冷戰結束以后再也沒有遇到過可以對其構成真正挑戰的潛在對手。有美國戰略界的專家認為，以海軍為代表，中國海軍正日益成為與美國海軍旗鼓相當的競爭對手，美國軍方也將中國快速崛起的軍事力量視為核心挑戰加以應對。

美國戰略界認為，海軍現代化可以幫助中國實現多重戰略目標，其中較為顯著的三項包括：1、捍衛中國在東海和南海的領土主權；2、管理中國專屬經濟區內的外國軍事活動；3、取代美國在西太平洋地區的影響力而成為區域甚至全球性強權。

美國國防部的官員曾經公開表示，擔心美軍在技術和質量上的優勢相對于某些國家正在縮水，中國軍事現代化正是導致這種優勢空間被壓縮的重要原因之一。與此同時，由于美國政府財政緊縮導致的軍費開支被壓縮，美國在配置應對中國軍事現代化的資源上也顯得捉襟見肘。美國海軍官員曾在美國參議院的聽證會上警告，如果美軍依然按照2011年的預算控制法案規定的規模發展海軍，將無法完全履行其2012年國防部公布的戰略規劃文件所部署的全部使命。

為了應對中國海軍現代化的挑戰，維護美國海軍的相對優勢地位，美國國防部近年來采取了一系列的舉措，這對于南海地區的戰略穩定產生了深遠影響。為了配合美國的亞太再平衡戰略，美軍戰略部署的調整被外界視為針對中國的遏制戰略的重要環節。特別值得強調的是，美國國防部還針鋒相對地提出了“海空一體戰”概念。經過數年的發展，如今這一戰略已經升級為“全球公域介入與機動聯合概念”，正逐步成為美軍的指導性作戰理念，針對中國的意味尤其濃厚。

美國海軍的兵力部署更直接反映出美軍遏制中國軍力發展，力求壟斷軍事主導地位的意圖。近年來，美軍采取了諸多戰略性舉措：1、根據2006年版的《四年防務審查報告》，美國海軍調整部署6只航母戰斗群和60%的潛艇至太平洋區域；2、在2020年之前將太平洋地區母港停靠的艦船比例由目前的55%提升至60%；3、在預算允許的情況下，美國海軍到2020年前將太平洋地區前沿部署或駐扎的實時艦船量從2014年的51艘增加至67艘；4、美國海軍將部署最為先進的艦船、飛機以及作戰人員優先至太平洋區域以提升作戰能力；5、將關島停靠的攻擊型潛艇數量從3艘增加至4艘；6、在2017年前在新加坡部署4艘瀕海戰斗艦，在2022年前將在日本部署的瀕海戰斗艦增加至7艘；7、2014年4月，美菲雙方簽署協議將使美軍可以使用菲律賓的軍事基地；8、2015年9月，美軍太平洋艦隊司令提議將美國東太平洋地區的第三艦隊的部分艦艇調至西太平洋地區的第七艦隊執行任務。2016年4月至6月間，這項提議已經開始執行，預示著美軍太平洋兩大艦隊開始部分聯合以增強實力。除上述之外，美軍還在亞太地區開展各種各樣的作戰演習與培訓演練，并同澳大利亞、日本以及印度等國在南海等爭議地區展開巡航等多邊性海洋軍事合作。

就在南海仲裁案的所謂最終裁決公布前夕，美軍“斯坦尼斯”號和“里根”號雙航母戰斗群共同在南海地區游弋，凸顯出美軍對中國強化戰略威懾的態勢，而美國與菲律賓則開展大規模的軍事演習，兩國防長見面并共同視察部隊顯示出美菲同盟在南海問題上的強硬姿態。美國口口聲聲宣稱要求各方保持克制，反對武力施壓和強迫，自己卻大張旗鼓調動重兵前往南海耀武揚威，還慫恿鼓勵自己的盟友一步步地進行軍事和言語挑釁，這樣的雙重標準令人側目。就在7月12日仲裁庭做出所謂的裁決之后的新聞發布會上，面對記者們的追問，美國國務院發言人約翰·科比（John Kirby）只能理屈詞窮地不斷強調美國作為太平洋國家有國家利益需要保護，更有維護盟友安全利益的責任，而且美國在南海地區的軍事行動長期存在，所以美國沒有任何的挑釁性語言和行為。這樣的“神邏輯”或許十分貼切地驗證了中國的一句古語：“只許州官放火，不許百姓點燈。”

美軍“橫行自由”的狂妄不羈

國際仲裁庭所謂的裁決，有一點十分出乎中方意料，就是裁定南沙群島的所有高潮時高于水面的島礁在法律上均為無法產生專屬經濟區或者大陸架的“巖礁”。這一裁定引發了大陸與臺灣的強烈不滿，齊聲質疑仲裁庭所依據水文地理等資料的科學性與合理性。這一裁決產生了連環性的負面影響：一來，它使得中國在南沙群島海域的權益“空心化”，否定了中國在南沙相應的全部專屬經濟區和大陸架，僅余部分高潮時高于水面島礁在尚且存在主權爭議的情況下，可能具有的領海與毗鄰區。二來，中國與菲律賓等存在爭端的國家的專屬經濟區及大陸架劃定只能依據本土海岸線，則包括美濟礁、仁愛礁等諸多巖礁落入依菲方按照其海岸線劃設的專屬經濟區和大陸架范圍，極大地支持并擴張了菲律賓的非法權益。三來，中菲在專屬經濟區和大陸架上的這種此消彼長，給了美國等域外國家更廣泛的空間行使所謂的航行自由，對美國憑借武力對華抵近偵察和施壓提供了更大的便利，也使得中美在南海地區可能的軍事競爭更加激烈。

作為《聯合國海洋法公約》的非締約方，“航行自由”在美國是一個具有特殊含義的概念。在美國國防部2015年8月發布的《亞太海洋安全戰略》文件中明確提出，美國所指的“海洋自由”是指基于國際法認可的合法使用海洋與海空之所有權利及自由，包括軍事艦船與戰機。此概念是19 83年3月10日時任美國總統里根就美國的海洋政策所發表聲明的延續，然而并沒有在國際法中被明確規定，實際上也缺乏國際社會廣泛認可。包括中國在內的許多沿海國家都對外宣布，根據國際法有權對在自身專屬經濟區內活動的外國軍艦和軍事飛機進行管理。美國認為大部分西方國家并不認可這種權利，認為海洋法公約只給予沿岸國管理專屬經濟區內經濟活動的權利，而不涉及12海里領海之外的外國軍事行動。

然而，根據美國海軍自己2012年的統計，全世界至少有27個國家限制外國軍事力量在本國專屬經濟區內的活動，這其中亞洲國家就占了16個，接近2/3。而且，南亞印度洋地區的國家有5個，東盟國家也有5個，包括同中國存在南海爭端的馬來西亞和越南。換言之，限制美軍“航行自由”的規定至少在亞太地區并不見得是少數，反而是相當通行的做法。

為了宣揚并鞏固自己賦予的“航行自由權”，美國通過在全球范圍內采取航行自由計劃（Freedom of Navigation Program，FON）主張并行使這一權利。近年來，中美圍繞在南海中國專屬經濟區的軍事摩擦愈演愈烈，從2001年的EP-3飛機事件，到2013年遼寧號航母與考彭斯號巡航艦近距離相遇，再到最近不斷爆出的中美軍機空中相遇事件，都使雙方游走在沖突的邊緣。

確保美國自身的“航行自由”可以保障美軍能及時利用海空通道抵達危機地點加以應對，對于維護其遍布于全球的利益以及各地盟友的經濟與安全有著重要意義。如果中國在“九段線”主張的海洋區域影響到美國行使所謂的“航行自由”，則不僅對美國及其該地區盟友的利益可能構成挑戰，同時也使得美國在世界其他各地暢行無阻的軍艦與戰機面臨挑戰。因此，在南海爭端中否定中國在南海諸島廣闊的專屬經濟區和大陸架對美國就具有極端重要的意義。

穩定南海波瀾需要各方的大智慧

這場仲裁案不僅直接反映了菲律賓的仲裁訴求，更牽扯著美國復雜的利益關聯，隱含著美國軍事安全方面的綜合性戰略考量。可以說，南海問題中美國作為域外國家不僅扮演了非常負面的角色，更具有決定性而揮之不去的影響。如今對于穩定南海局面，有效管控分歧，嘗試解決爭端，必須在三個維度著手：

首先，中國與美國需要進行充分的戰略溝通并達成戰略性共識，確保南海爭端不誘發戰爭。“南海無戰事”須成為地區及域外所有國家必須遵守的原則，無論任何時候各方都不應該慫恿挑釁而主動嘗試利用武力解決爭端。在這方面，中美作為亞太地區的大國，負有特殊責任，只要中美雙方均能保持足夠克制，主動緩和并降低軍事緊張局面，則南海的和平與穩定就有基本把握。2016年7月25日，習近平主席同來華訪問的奧巴馬政府國家安全事務助理賴斯進行會晤，便是中美保持高層戰略溝通的重要舉措之一。

其次，中國堅持同包括菲律賓在內的任何爭端相關國家，在遵守國際法與海洋法公約以及《南海各方行為宣言》等國際規范的基礎上，充分尊重歷史依據和雙邊既往協議，通過和平談判的方式積極推進爭端的解決，即使面臨艱苦的馬拉松式談判，也應該積極展開，而不淺嘗輒止，強調中國與東盟國家間協商一致、相互尊重、和平解決爭端的處理問題方式，鞏固東盟內部團結而避免對抗式施壓。2016年7月13日，中國政府已經發布了《中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議》的官方立場文件，率先邁出了重要一步，端看菲律賓方面如何做出進一步的回應。在7月下旬老撾舉行的東盟外長會議上，中國同東盟國家外長發表了重要的關于全面有效落實《南海各方行為宣言》的聯合聲明，再次強化了中國與東盟解決南海爭端的“雙軌思路”。美國國務卿克里也表明美方對南海仲裁結果不持立場，支持中菲恢復雙邊對話，應盡快翻過仲裁案這一頁，使南海局勢降溫。

再有，中國通過繼續大力支持東盟共同體建設，推進中國倡議主導的地區性一體化和“一帶一路”等方面的廣泛合作，使中國與存在爭端的各方淡化爭議，回歸合作的主流，通過互利互惠的深化合作強化利益共同體意識，為南海的有序開發和商業航行自由的維護奠定堅實的基礎。從海洋科學調查、環境保護、海上救災等相對低敏感度領域的海洋合作逐步擴展至漁業資源和油氣礦物等資源的共同勘測與開采，為涉及主權和劃界問題的談判爭取足夠的時間并營造恰當的政治氣氛與民意環境。