中國法治監督體系的評估研究

摘要：中國法治體系的評估，應該兼具基本原理和本土特色，解決中國自己的問題。監督體系直接制約著法治體系的效果。中國法治監督指標體系由文件監督、執法監督和審判監督三個二級指標和十一個三級指標所構成，數據采集通過調查問卷的方式，區分社會公眾、法學專家和法律執業者三類群體進行不同調查，計算規則采取權重均等的均值計算法。評估結果表現為兩種：一是百分制的得分，二是好評、中評和差評的比例。評估發現：中國法治監督體系居于中等水平，內部監督和人大監督的效果最差，輿論監督的效果最好。未來應該針對監督體系的薄弱環節加強建設。

關鍵詞：法治評估；法治監督；定量評估

法治評估和各種法律評估，是當前中國法學界和實務界的一大熱點。但是，總體上來看，對于“法治評估”的理論探討乃至批判太多，真正著手開展評估的太少，目前已知的僅有浙江余杭法治指數（錢弘道等，2013）、中國社會科學院法學所法治國情調研室的各類“透明度指數”評估、中國政法大學的司法文明指數和法治政府評估（張保生等，2016），以及曇花一現的無錫法治評估、昆明法治指數等等（孟濤，2015）。黨的十八屆四中全會提出把“把法治建設成效納入政績考核指標體系”，目前實施的也只有江蘇、四川等少數省份。法治評估說起來容易、做起來難，評估方案的設計工作就需要花費很長的時間，非常考驗設計者的知識范圍和研究水平，具體的評估工作更是需要耗費大量的人力、物力和財力。對于當前的中國而言，法治評估最需要的，首先是開展各種評估實踐或試驗，不實踐是無法徹底把握評估的真實問題和研究方向的。

在國際上，法治評估也是熱點，目前國際上一共有八種法治評估，最為國人所知的就是世界正義工程（The World Justice Project，簡稱WJP）法治指數（孟濤，2016）。這些評估很多都涉及了中國，但評估結果似乎對中國“不友好”，例如鼎鼎有名的WJP法治指數，2015年給中國的打分是0.48分（滿分1分）。目前尚沒有一個源于我國本土的、反映中國整體法治狀況的評估報告。鑒于此，中國人民大學法治評估研究中心組建課題組，專門研究這一問題。我們認為，中國法治評估的目標不應該僅僅是“爭奪法治話語權”，更應該直面中國自己的現狀、解決中國自己的問題，畢竟評估的成本太高，評估一次不容易。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出建設中國特色社會主義法治體系，為中國未來的法治建設指出了具體目標和方向。如果這些任務能夠真正落實，中國的“法治夢”必然會實現。因此，本著這一務實的目的，我們根據中國特色社會主義法治體系設計了評估方案。

中國法治體系由完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內法規體系所組成。《決定》同時還提出要實現“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”四大要求。如果將中國法治體系與法治要求結合起來，那么法治監督體系將發揮著全局性的作用。理論上，法治理論的核心原則可以歸納為“控制權力、保障權利”（布雷恩·Z·塔瑪納哈，2010），法治監督是實現“控制權力”的最直接方式，也是中國特色社會主義法治體系中最具實質性價值追求的體系。目前我國已經建立了各種各樣的監督方式，既包括各國常見的審判監督、審計監督、輿論監督等等，也有黨內監督、檢察監督、行政復議等等中國特有的監督機制，監督體系看起來相當嚴密。但是，中國法治監督體系的效果如何，迄今卻未見一個全面完整的評估，甚至也沒有一個專項評估。為此，本文將首先介紹我們的評估設計方案，然后給出我們的評估結果，最后對這一評估進行總結和反思。

一、中國法治監督體系的評估方案

本方案的設計，結合了法治評估的基本原理和中國特色。從方法論的角度而言，法治評估可以分為定量評估和定性評估（孟濤，2015）。定量評估，是通過數據的形式客觀展示法治的本質屬性；定性評估，則是根據各種事實情況、評判某個國家符合法治價值的程度。定量評估適合數量巨大的樣本，定性評估則更適合于個案或數量較少的樣本。對于中國這樣一個大國而言，需要采集眾多樣本才能反映，因此本方案采取定量評估的方法。定量評估的步驟有如下：首先對概念進行操作化界定，建立一套指標體系，以明確反映概念的內涵；然后通過調查等等方式收集各個指標變量的數據，方法包括客觀數據和主觀賦值；接著就是確定各個分值的計算規則，最后算出總分（孟濤，2015）。

（一）指標體系

指標是表征和傳達研究對象某方面信息的概念載體，既可以表示數量特征，也可以表示品質特征（伍業鋒，2011）。由于黨的十八屆四中全會已經對中國法治體系進行了明確界定，所以我們可以不必再糾結“中國法治是什么”這一概念難題——雖然這一體系仍有探討的空間，但是如果能真正得以落實，法治中國無疑會在很大程度上實現。如今我們需要做的，就是據此設計中國法治監督的指標體系。中國的監督方式有多種，有的是政治監督或社會監督，不屬于嚴格意義上的法律監督。我們經過反復討論認為，“法治監督體系”應該是法律意義上的監督——這一點會有爭議，后文還會再述。在中國，法律主要有三個領域：立法、執法和司法。每個領域都有相應的監督形式。我們據此設計了如下法治監督體系，由3個二級指標、11個三級指標組成：

指標一“文件監督”由兩個指標組成。“對法律監督”指標，考察我國的立法監督機制是否健全，不符合憲法法律的法規規章的備案審查機制是否發揮作用。“對司法解釋的監督”，考察最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋備案審查機制是否有效。我們認為，司法解釋雖然不是中國法律體系的一部分，但是在司法實踐中的影響絕不亞于法律法規，因此也應該納入監督范圍。所以，對于這類規范性文件的監督，我們采取了“文件監督”的術語。

指標二“執法監督”，考察對行政機關執法活動的監督。目前，我國執法監督的形式主要有四種，相應地概括為四個三級指標。政府部門之間存在的監督機制，我們稱之為“內部監督”；審計部門對政府各部門財務狀況進行的監督，我們稱之為“審計監督”；各級人大對同級政府的監督，我們概括為“人大監督”；最后，行政復議也是中國特殊的一種監督方式（王莉，2012），我們直接沿用了“行政復議”這一術語。

指標三“審判監督”，考察對于司法機關審判活動的各種監督，主要有五種形式。首先是檢察監督，即檢察機關通過審判監督程序對法院的監督。其次是法院通過紀律等各種內部規定對審判人員進行的監督，我們稱之為“內部監督”。再次是法院系統內部通過二審、再審程序對審判進行的監督，我們稱之為“審級監督”。各級人大也以審查工作報告等形式對同級法院進行監督，我們稱之為“人大監督”。最后，社會公眾也會通過各種新聞媒體對法院審判進行監督，我們稱之為“輿論監督”。這樣，審判監督就包括了5個三級指標。

以上指標全部是主觀指標。我國法學界和實務界人士，一直青睞客觀指標，認為其更客觀、更具有說服力，不易被操縱。但是，在法治監督領域，直接可用的客觀指標極少，只能主要依靠主觀指標。事實上，客觀指標也存在著被篡改編造、被曲意誤解等等缺陷。評估本身就是一種主觀性的實踐，不存在絕對的“客觀”，客觀指標的選擇本身就是主觀性的。主觀指標更能反映被評估者的直接看法，更易于統一評估標準，對于實際決策有著更大的影響力，如果精心設計、充分發揮，主觀指標的功能是客觀指標無法替代、無法超越的（孟濤，2015）。

（二）調查方法

本研究采取問卷調查的方法，調查時間是2015年10月至12月。調查對象分為三類：公眾、專家和執業者。我們針對這三類主體的各自認知能力，分別設計了三份不同的問卷，均委托中國人民大學的中國調查與數據中心進行調查。公眾問卷采取抽樣問卷形式，共回收3983份。統計學研究指出，如果調查的總體數量非常大（1000萬人以上），需要2500個左右的樣本才能得出較為準確的結果（勞倫斯·紐曼、拉里·克羅伊格，2008）。我們的調查樣本已將近4000份，足以反映中國公眾的整體狀況。并且，這些樣本分布在28個省、市、自治區，見表1：

專家問卷以法學專家為對象，選取中國法學會下屬的研究會理事為對象，包括法理學、憲法、行政法、刑法、刑事訴訟法、民法、商法、財稅法、經濟法、環境法、法學教育、比較法、立法學、國際經濟法等研究會的理事。專家問卷共發放248份，回收有效問卷231份。各法學專業領域問卷所占比例分別是：憲法行政法占26.2%，法理學占15.3%，經濟法13.7%，訴訟法9.3%，環境法8.9%，國際法6.5%，刑法6.O%，民商法5.6%，法史學5.6%，社會法0.8%。由于問卷的設計主要涉及法治的宏觀層面，所以憲法行政法和理論法學占到47.1%。所調查專家的工作單位，依次是高等院校占85.1%，科研院所占4.8%，國家機關政策研究室占2.4%，其他占7.7%。這和我國專家的分布大體一致。

執業者問卷以法官、檢察官、律師、警察、人大機關工作人員、行政機關工作人員為問卷對象，收回問卷共251份，其中完成211份，有效卷187份，占74.5%。各類執業者的比例分別如下：律師占34.2%，法官占21.4%，檢察官占18.7%，行政機關工作人員占15%，警察占4.8%，人大代表占4.3%。其中律師、法官、檢察官共占74.2%，中共黨員占68.5%，主要工作在縣級以上的城市，年齡主要集中在18-49歲年齡段，男性居多。

（三）計算方式

我們問卷的每個問題，都有五個選項，分別對應好、較好、中間、較差、差五級。每個選項都賦予一定的分值。我們經過反復考慮和討論，最終把每個等級分別賦值為90、80、70、60、50。所以，讀者需謹記：我們的賦值區間是50～90分，最終得出的具體分值，可以根據其他計算規則進行換算。此外，為了表述方便，我們又把五級分值分為三等：好評（好與較好的百分比之和）、中評（中間的百分比）和差評（較差和差的百分比之和）。因此，我們研究的分值表現為兩種，一種是百分制的得分，另一種是好評、中評和差評的比例。有效問卷回收以后，我們首先計算公眾問卷、專家問卷和執業者問卷的各自得分，然后按照權重均等的原則，計算三卷的平均分，最后算出各個指標的分值。

二、中國法治監督體系的評估結果

（一）文件監督

這一領域過于專業，社會公眾基本上不了解，所以本指標的調查對象是法律執業者和法學專家。問卷調查的問題是：如果某件法規或規章/司法解釋出現了超越法定權限、同上位法相抵觸等情形，有監督權的機關是否對此進行審查和糾正。“對法律監督”指標的專家卷和執業者卷得分分別是71.3分和71分，平均得分是71.2分。“對司法解釋監督”指標的專家卷和執業者卷得分相同，都是70.7分。兩個指標的平均得分是70.9分，也就是“文件監督”指標的得分。總體來看，對法律監督的效果，比對司法解釋的監督效果更好。這說明：我國未來更要強化對于司法解釋的監督，防止其超越法律法規之上。下圖反映了該指標的評價比例：

（二）執法監督

該指標包括四個三級指標。由于執法領域過于寬泛、領域太多，不可能一一調查，因此我們選擇了最常見的問題進行調查。在內部監督領域，我們針對政府招投標這一常見現象進行調查，具體問題是“如果政府招標不公開透明，會受到政府采購監管部門監督”，由于社會公眾也常常參與招投標，有一定的了解，所以該指標的評估對象有三類：公眾、專家和執業者。在審計監督領域，由于其比較專業，只有專業人士才能做出評價，因此該指標的評估主體是專家和執業者，考察的問題是：“審計機關通過財務審計監督政府部門按規定執行財政預算”。在人大監督領域，我們選取的是人大最重要的監督之一：財政預算監督。考察的問題是：“如果政府的年度財政預算有不合理之處，同級人大能夠發現并監督政府糾正”，評估主體有公眾、專家和執業者三類。最后，在行政復議領域，我們選擇了常見的漏稅處罰復議。考察的具體問題是：“如果某個體工商戶有漏稅行為，按具體情節應該罰款1萬元，但實際上被罰5萬元，他向地稅局上級機關申請行政復議予以糾正”，評估主體有公眾、專家和執業者三類。最終結果如下：

從上述圖表來看，就各種監督方式而言，審計監督的評價最高，分值為70.7分，是當前最有力的執法監督方式。其次是行政復議，分值為70.5分。這兩種監督評價得分高出人大監督和內部監督較多，后兩者的效果幾乎差不多。這種評價結果較為真實地反映了現狀。此外，人大監督和內部監督的差評率也是最高，幾乎都在41%左右，好評率僅在24%～21%之間。行政復議和審計監督的好評率在32%～33%之間，差評率僅在24%左右，可見其監督效果比較不錯。不過，行政復議和審計監督的中評率在40%～43%之間，比例太大，隨時可以轉化為好評或差評，所以，這兩種監督方式還有著很大的改善空間。總體來看，執法監督的平均值是69分，也不高，需要進一步改進。從三類主體的評價來看，公眾的評價最高，然后是專家，評價最低的則是“體制內”的執業者。這種現象似乎有悖人們的通常認知。因為人們往往認為，在當前社會“戾氣”過重的背景下，社會公眾對政府執法的怨恨不滿情緒最大。但是，從調查結果來看，社會公眾的不滿情緒似乎并沒有那么大，“體制內”執業者的評價卻最差，個中原因為何，值得我們深入反思。

（三）審判監督

該指標包括五個三級指標。首先，在檢察監督領域，我們選擇了檢察機構最基本的業務——公訴——進行調查，調查問題是“如果法院審理公訴案件違反訴訟程序，檢察院的監督能起到糾正作用”，調查對象包括社會公眾、專家和執業者三類。其次，在內部監督領域，我們選擇了一個非常常見的現象：法官與當事人或律師的私下接觸。具體問題是：“如果法官與當事人或其律師私下接觸，會受到法院紀律的懲罰”，調查對象包括社會公眾、專家和執業者三類。在審級監督領域，我們選擇了最常見的二審監督，具體問題是：“如果一起訴訟案件一審適用法律錯誤，二審能夠發現和更正”，調查對象也包括社會公眾、專家和執業者三類。在輿論監督領域，考慮到社會公眾對于法院內部的反應不了解，因此我們只調查了法學專家和法律執業者，調查的問題是：“如果法官判決不公，新聞媒體曝光可以起到很大作用”。最后，在人大監督領域，考慮到其更為專業，不僅社會公眾不了解，一般的法學專家也可能不了解，所以把調查對象只定為法律執業者。調查的具體問題是：“人民代表大會監督同級人民法院的審判工作是否有效”。評估結果見表2：

從上述結果來看，在各種監督方式中，輿論監督得分最高達到74.8，其次是檢察監督，74.4分，與輿論監督差不多；人大監督的效果最差，僅有68.4分，內部監督的效果也僅有69.4分。在不同的監督方式中，檢察監督獲得的好評最多，占比51.5%；內部監督獲得的好評最少，占比28.7%；人大監督獲得的差評最多，占比42.1%；輿論監督獲得的差評最少，占比8.0%；總體來看，審判監督的總得分是72.1分，屬于中上水平，好評的比例是40.8%，差評的比例是21.7%，社會認可度較好，但是還有明顯的提升空間。

對于這些結果，可以進行深入反思。體制外的輿論監督效果最好，但是輿論監督容易引發“民意綁架審判”的問題，如何區分輿論監督和輿論的不當影響，是需要仔細研究的一個問題（庹繼光，2010）。檢察監督的效果也不錯，但是檢察機構兼具“公訴機構”和“法律監督機構”的雙重身份，既是“運動員”也是“監督者”，如何合理地配置這兩種，也是需要討論的（鄧繼好，2012）。人大監督的效果最差，這個問題在“執法監督”中也出現過，因此，如何整體提升人大機構的全面監督能力，是未來需要著重研究的一個問題。

三、總結與反思

根據上述三個二級指標的得分情況，我們采取線性計算法，得出了法治監督的總分：70.7分。這個分數屬于中等，不高不低，但是對于法治國家來說是不夠的，法治國家應該具備很高的監督效果，未來我國的法治監督體系還有很大的提升空間。在三大監督領域中，效果最差的是執法監督，最好的是審判監督，所以未來的重點建設是執法監督領域。圖6進一步指出了我國法治監督體系的薄弱環節：

從上圖可見，70分以下的三級指標有四個，其實只有兩個：內部監督和人大監督。我國的監督體系構建，曾多次強調要加強內部監督，但是其效果并不彰顯。不過，內部監督的效果不好也在情理之中，絕不能指望自己監督自己，世界上不存在能夠有效自我監督的機構。監督，關鍵還是要依賴外部監督，由外部的力量發揮作用。人大監督是我國的國家權力機關，掌握著最高的權力，超然于政府、司法機構和社會之上，理應發揮最好的外部監督職責。但是，在所有的外部監督中，人大監督的效果卻是最差的，這是未來最需要提升的。人大監督之缺位或不力，早已被無數文獻所討論過了（邱家軍，2007），各種改進措施也在不斷提出。但是，從我們的最新評估來看，人大監督仍然是力度最弱的，以前的各種改進措施似乎沒有什么實質性效果。未來，我們還需要探討新的監督方式。

2016年4月10日，中國人民大學法治評估研究中心組織了《中國法治評估報告2015》發布會，會上筆者發布了關于中國法治監督體系的報告，收集了一些評論意見。這些意見在肯定我們這一研究的同時，也提出了不少批評和改進意見。我們在會后也進行了反思。當前的這個法治監督體系評估，還有不少需要改進的地方。筆者把最需要改進的歸納為兩點：

首先，未來的法治監督指標體系還需要重新修訂。黨的十八屆四中全會《決定》提出了中國的八大監督體系：黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督。我們設計的這一監督體系，遺漏了“民主監督”，也就是政協的監督，這是不應該的。另外，紀檢監察部門的監督，無疑是我國最強有力、最為全面的監督方式，但是在我們的指標體系中權重卻不高，考察的具體內容也極為有限，這些以后都是要修改的。如果對“黨內監督”進行充分評估，我國的法治監督效果會更好。未來，甚至可以考慮改變我們的“文件監督一執法監督一審判監督”指標框架，采取“實質法治”的理念，適用《決定》的八大監督體系框架，重新評估我國的監督效果。此外，我們的這次評估，采取的都是主觀指標，在監督領域是存在一些客觀數據的，例如檢察監督領域等等。以后，我們可以制定一些客觀指標，與主觀指標結合起來，形成更加完善的指標體系。

其次，調查問卷與調查對象應該更相宜。調查的目的，不是簡單地獲取“滿意度”，而是要揭示事實真相。調查問卷，應該發給那些真正了解情況的人士。不同人士的調查問卷也應該區分出來，法學專家和法律執業者了解的情況不可能完全一樣，法官、檢察官、律師所了解的情況，甚至同一職業不同崗位的人了解的情況都不會一樣。所以，未來需要對調查問卷進行再區分，分別針對不同職業群體的人士制定不同的問卷。法治監督領域，有不少都是很專業的領域，比如審判監督領域。社會公眾如果沒有親身參與過審判實踐，幾乎不可能給出符合事實的回答。我們的這次調查有不少專門問題都面向公眾調查，以后這是需要避免的。以后的調查問卷和調查方式還應調整，以盡可能地接近現實、避免差錯。

責任編輯 汪曉清