立法評估完整性研究及建設路徑

張瓊

摘要：國家對立法質量的重視、地方對立法評估的認可以及學術研究積累的成果共同見證了立法評估發展的歷程，也反映出立法評估領域存在的問題：輕前評估重后評估的慣例影響了評估完整性的形成，導致評估目的的錯位，嚴重影響評估結論的有效性。評估類型的不完整造成立法評估橫向型完整性的缺失。立法評估作為一個整體應在固定期限內連續對實施中的法律進行評估，但我國尚無一項立法評估項目持續追蹤一部法律質量，從時間縱軸上破壞了評估體系的完整性，難以反映法律質量的動態變化。由于完整性意識的不足，多數學者對國外經驗的引介也人為選擇后評估研究成果。鑒于立法評估橫向、縱向完整性以及國外經驗的引入存在偏頗，文章提出從意識、制度、對前評估缺失的彌合及立法評估啟動的常態化四條路徑建設完整的立法評估。

關鍵詞：立法評估；完整性；建設路徑

立法評估實踐發展十數年之久，經歷了從地方到中央的普及過程，先后發展出多個地方模式，如重慶模式、甘肅模式等。盡管立法評估對提升立法質量的價值已受到認可，但我國立法質量仍飽受質疑。十八屆四中全會明確指出“有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出”。立法質量問題也反向說明立法評估存在一定的缺陷，立法評估缺乏完整性即是其中一個問題。以立法進程為劃分依據，立法評估可包括立法前評估和立法后評估。相比于立法后評估的體系化發展，立法前評估不論在理論、制度還是實踐方面都呈現碎片化狀態。為了還原立法評估的完整性，提高評估對立法的效用，減少法律試錯成本，本文在現有經驗基礎上提煉出立法評估完整性缺失的命題，并提出構建完整立法評估的路徑。

一、立法評估發展背景

良法善治是實現法治的前提。亞里士多德（1965）提出一個關于法治的著名觀點為：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”也就是說，制定良好的法律乃為良法善治的源頭，法律的質量關乎法治的實施效力。法律質量的預測與檢驗則可通過評估方式實現。

（一）國家層面：對立法質量的重視推動立法評估的發展

從黨的歷屆會議報告中可看出，立法對完善中國特色社會主義法律體系的重要性呈逐步增加的趨勢。各時期黨和政府的文件精神顯示，提高立法質量已成為當前立法工作的首要任務。黨對立法質量的重視正逐漸加深，如表1所示。

從表1可以直觀地看出，黨的三次報告中“立法”一詞的頻數成倍增加，說明報告有關立法的篇幅也在逐漸增加，這就意味著黨對立法工作的安排與部署也愈漸詳實。在完善中國特色社會主義法律體系中，立法發揮的作用越來越大，從加強自身內部工作到發揮對法治的引領作用，立法的作用受到充分肯定。從法治評估指標體系的建設到引入第三方立法評估，評估的應用更為精細化、專門化。由此可知，提高立法質量將成為立法工作的首要任務，立法評估則是反映立法質量的重要工具。

政府對立法工作的重視表現在多部規章條例對立法工作的規定中。早在2004年，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，其中第六項“提高制度建設質量”指出“政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本”。說明法律質量對后續法律實施成本起決定作用。2008年國務院發布了《關于廢止部分行政法規的決定》，對現行行政法規共655件進行了全面清理。2010年，政府法制辦專門就規章的清理發布《國務院辦公廳關于做好規章清理工作有關問題的通知》，其中明令提出規章清理的范圍和工作任務、清理工作的基本要求和原則。規章的清理即是對規章實施立法后評估的產物。2016年1月國務院常務會議已審議通過了一批行政法規的修改草案，一攬子修改了66部行政法規。

雖然上述規定并非嚴格意義上的立法評估，但其中蘊含的內容與立法評估相一致，如對規章的清理等。政府對提高規章質量的種種措施充分彰顯了建設法治政府的決心，也推動了立法評估的應用。

（二）實踐層面：對立法評估從無到有的倚重

我國立法評估的發展軌跡遵循的是從地方到中央的路線。地方立法評估在制度和實踐方面積累了豐富的經驗，多個省市先后頒布了相關條例，為立法評估提供了制度依據，多地也相繼開展評估實踐，發布評估報告。

在制度方面，多地已發布較為系統的評估條例，如廣東省、重慶市、南京市、蘇州市、海口市等已頒布評估實施辦法。在實踐上，福建省、四川省、云南省、甘肅省、上海市、重慶市等多地已開展立法評估并發布評估報告。然而，制度建設與實踐經驗的累積并未促進立法評估理論研究的深入發展。受到理論研究的掣肘，實踐發展中的諸多問題未能有效解決，如輕前評估重后評估、重形式輕實質等，這就導致實踐操作者未能客觀理解立法評估的價值，罔顧立法評估完整性。由于理論與制度的缺失，體系化的立法前評估尚未形成。而已開展的后評估項目則出現“一次性評估”現象，未能持續追蹤和反饋立法質量。例如，上海人大常委會2005年發布對地方性法規《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》的立法后評估報告。雖然該法規后續仍在實施，但距今十年內評估工作未再啟動。單次評估項目從啟動到實施再完結，構成一個內部完整的評估體系。但對實施中的法律來說，單次的評估項目只能反映特定時間段的立法質量，完整的評估應持續到法律的廢除。從這一角度而言，我國縱向的完整立法評估體系尚未建立。當然，這并不意味著任一有效的法律都必須進行連續評估。評估對象選擇應進行理性篩選，符合一定標準的法律法規才應投入評估資源。美國設定了規章評估對象的量化標準：一是規章在一年內對經濟、社會和環境的影響達到或超過1億美元，包括成本、收益和轉移支付；二是資源配置影響判斷標準，規章對經濟部門、生產力、市場競爭、就業、公共健康、安全和環境產生了重大影響；三是各級政府財政預算影響判斷標準（席濤，2012）。符合標準的法律應在其有效期開展持續的立法評估。當前，我國立法評估在制度、理論與實踐上的不完整對評估效用的負面影響已日趨明顯，各方主體應協調合作，完善立法評估的完整性建設。

（三）學術層面：立法評估類型研究的偏頗

立法評估類型可從發展進程、評估主體、評估對象等多方面進行歸類，常用的分類以評估發展進程為標準。許安標（2007）認為立法評估按照立法進程可區分為立法前評估、中評估與后評估。但本文主張立法評估可分為前評估與后評估。本文主要以法律實施的時間點以及評估邏輯的完整性作為考量依據。法律的實施意味著法律對社會產生約束力，其權威性應受到保障。法律權威性的意義在于“保障法治暢行，保障法律所體現的人民意志被忠實地執行，保證法律所規定的公民權利得到切實維護，保證違法犯罪行為被依法追究。”（張德淼，1997）所以，一部法律正式實施前的所有評估都是為了從源頭上完善即將實施的法律，因此皆可視為前評估。法律實施后的評估項目則是為了檢驗法律的實際效用，并為后續改善法律質量提供參考意見。基于以上理由，筆者認為立法評估根據立法的進展階段，可分為前評估與后評估。

毛澤東（1975）提出，“感覺只解決現象問題，理論才解決本質問題”。鄧小平指出，“科學的理論來自社會實踐，又是社會實踐的先導”（曲慶彪，2000）。理論上的完善才能夠更好地指導實踐活動。從當前檢索的期刊及出版的書籍可知，學術界多關注立法后評估的研究，僅少數學者涉及立法前評估。李向東（2013）認為行政立法前評估的含義是指“對各種潛在的或者可能的行政立法方案進行的必要性、可行性和有效性等問題的評估和預測分析”。周怡萍（2014）認為，“立法前評估制度是立法工作機構、立法案提案人、其他相關機構或者組織，在法規通過前，按照一定程序、標準、方法對立法目的、內容、必要性、可行性、社會影響以及法規實施的成本效益等進行預測、評估，并將評估意見作為立法機關決策參考和依據的制度”。任爾昕（2011）等認為立法預測和立法規劃集中于理論論證階段。俞榮根（2013）提出立法前評估的必要性在于“我國地方立法的立法主體多，每年制定的地方性法規數量也多，探索和試行立法前評估的積極性高，回旋余地大，制度障礙小，試錯代價低，成效收益顯”。盡管如此，前評估的研究并未引起學界重視。

相比于立法前評估理論研究的薄弱，立法后評估研究呈現噴薄之勢，但正是由于忽視前評估的研究現狀造成學術界對后評估的擴大化認識。一方面，概念的擴大化。周旺生（1999）教授認為：“立法評價實際上就是立法后評估，這二者沒有什么區別”。這一觀點夸大了后評估的效用，把后評估作為立法評估整體，所以未能全面認識立法評估。另一方面，內容的擴大化。雖然現今多數學者認為立法前評估與后評估存在區別，但在具體評估內容上二者存在的多處重合誤導學者們認為后評估可以涵蓋前評估的內容。比如，汪全勝（2012）認為“立法前評估主要是對立法的必要性、可能性、技術方案、制定條件進行分析以及對立法未來的社會效果進行預測；立法過程評估也一樣；立法后評估除上述內容外，還要對立法決策、實施效率及實施運行狀況進行分析。”汪全勝（2012）的觀點可以理解為后評估的內容不僅包括了前評估內容且范圍大于前評估。但筆者認為立法前評估與后評估的內容因為目的不同而存在顯著差別，如立法可能性、制定條件等都屬于前評估內容，是為制定法律服務，必要性、合法性等應是重點考察標準。相反地，立法后評估目的主要是評估法律的實施情況以反映法律質量，社會、經濟和環境的影響力應是考察重點。但大部分研究者都不對二者內容作區分，把必要性等標準作為后評估的主要內容，評估結論也將受影響。這也是目前立法評估研究面臨的嚴重問題。

目前，僅席濤較系統地辨析了立法前評估與立法后評估的區別。他主要著眼于評估內容（評估什么）和方法（如何評估）的區分，首次深入地對前評估與后評估做了嚴格區分，對該領域的研究具有矯正作用。但本文與席濤研究視角卻不一致，本文主要從外部視角分析二者混用造成的負面影響并從多個面向加以區分二者的差異。

二、立法評估完整性缺失的表現

通過對研究成果與實踐經驗的梳理，我國立法評估完整性缺失可表現為兩方面：橫向型完整性缺失與縱向型完整性缺失。橫向型缺失指立法評估內部構成類型的不完整，縱向型缺失指立法評估作為一個整體在時間序列上不能持續對實施中的法律進行跟蹤式評估。此外，對國外經驗引介的主觀選擇也影響理論研究的完整性形成。

（一）橫向型完整性缺失

立法前評估與后評估發生的領域、評估主體、評估方法、評估對象乃至評估內容的多面重疊導致評估領域以偏概全的現象，即把后評估視為完整的立法評估，忽視前評估的價值，這一做法將影響法律質量的改進。

當前，立法后評估的研究多集中在探討后評估的運用，如對域外經驗的介紹、后評估程序和后評估標準的陳述、指標體系的設計等，前評估與后評估的區分研究尚未引起重視。現實中，前評估尚未如后評估一樣形成一個完整體系，僅存在零碎性的帶有前評估性質的立法程序。這一現象導致立法后評估“兼并”了前評估，以至于部分學者視后評估為完整的立法評估，后評估的指標設計也摻雜了很多前評估元素。前評估的缺失意味著立法評估整體性受損，后評估定位不明確則影響立法質量真實性的表達。這種情況下，既無法實現前評估的目的，又浪費后評估耗損的資源。

立法前評估與后評估雖都以提高法律質量為最終目的，但二者的邏輯卻是呈現十分清晰的時間序列關系——立法前評估一立法一立法后評估（如圖1所示）。以法律頒布為中點，立法前評估發生于法律制定之前，立法后評估則發生在法律實施一段時間之后，二者具有不可替代性。立法前評估是為了論證法律制定的必要性及可行性，最終目的是為制定法律提供建議，并在法律制定過程中通過各種方式聽取完善建議。在法律體系基本完善以后，每一部法律的制定都應謹慎，并開展立法前評估論證，以實現科學立法的目的。此外，前評估結論與后評估結論可進行對比研究，更充分地檢測法律預期與現實情況的差異，探尋法律質量問題根源，有的放矢地制定解決措施，提高評估效率。

然而，從中央到地方，僅少數法律的制定通過評估完成。正因為前評估的缺失，后評估主體往往不加區分地在后評估中設置前評估的內容及標準，如立法的必要性和可行性、立法的合法性等。如果立法不具備必要性、可行性和合法性，那么法律不能進入制定程序，更無從談論立法后評估。如果法律通過前評估得到有效實施，前評估的成果也可提高法律運行的效率。以“法律是否存在沖突”這一評估內容為例，如果在立法前已經對制定中的法律進行銜接性的評估，那么法律實施后將會大大降低沖突的可能性，提升法律運行的效率。從功能上而言，立法前評估意味著預防，立法后評估意味著檢測。法律質量的控制應始于預防。但評估邏輯的模糊造成前評估的價值未受重視。