從依法行政淺談法治政府的建設(shè)路徑

徐靜

【摘要】法治政府就是依法治理的政府或法律之下的政府，是指作為行使國家行政權(quán)力的各級政府及其組成單位要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定產(chǎn)生和建立，其職權(quán)和職責(zé)由法律規(guī)定，其行使權(quán)力的方式和程序由法律確定，其是否越權(quán)和濫用權(quán)力由法律評價，其權(quán)力的行使過程及其結(jié)果受到法律監(jiān)督和控制。

【關(guān)鍵詞】依法行政;法治政府;建設(shè)路徑

一、基本內(nèi)涵

1、“人治”與“法治”的兩次辯論

第一次辯論：春秋戰(zhàn)國時期，儒家和法家針對“人治”還是“法治”展開了歷史上的第一次辯論。儒家主張人治，孔子說：“文武之政，布在方策，其人存，則政舉;其人亡，則其政息”;法家主張法治：“昔者先君桓公之地狹于今，修法治，廣政教，以霸諸侯。威不兩措，政不二門，以法治國，則舉措而已。”

第二次辯論：古希臘思想家柏拉圖和亞里士多德在“人治”和“法治”上展開了又一次的辯論。柏拉圖主張“哲學(xué)王”的賢王政體，寄政治優(yōu)良之希望于君王的賢明、愛智、靈活之特性上;而亞里士多德則希望通過理性來掌管政府，懷疑由柏拉圖提出的賢王政體的可靠性與穩(wěn)定性。

2、“依法行政”從思想里走到制度上

法國啟蒙時期思想家孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”

黨的十一屆三中全會確立：“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法治十六字方針;十五大確立了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略;十八屆四中全會將深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府作為第二大任務(wù)提出;2016年十八屆六中全會《準(zhǔn)則》和《條例》給黨內(nèi)政治生活提出明確要求。

3、基本概念

依法行政，是指國家機關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對國家的政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等各項社會事務(wù)，依法進行管理的活動。

法治政府就是依法治理的政府或法律之下的政府，是指作為行使國家行政權(quán)力的各級政府及其組成單位要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定產(chǎn)生和建立，其職權(quán)和職責(zé)由法律規(guī)定，其行使權(quán)力的方式和程序由法律確定，其是否越權(quán)和濫用權(quán)力由法律評價，其權(quán)力的行使過程及其結(jié)果受到法律監(jiān)督和控制。

二、依法行政基本要求

十八屆四中全會提出了建立法治政府的科學(xué)藍(lán)圖——職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。因此，要想做好依法行政工作，必須做到以下要求：

1、合法行政

行政主體資格、行政權(quán)力的享有和行政權(quán)利的行使必須要有法律依據(jù)，法外無行政。法律具有最高的權(quán)威，人人受法律支配，人人只受法律支配，即“王”在法下。當(dāng)行政執(zhí)法時遇到相關(guān)法律條文沖突時，下位法必須服從上位法。洛陽李惠娟法官案就是最直接的說明。2003年5月27日，李慧娟在一起民事案件中判決《河南省農(nóng)作物種子管理條例》的某項條文和《中華人民共和國種子法》相沖突，因此“自然無效”。該案判決引起了河南省人民代表大會的強烈不滿，要求撤銷李慧娟的法官職務(wù)，洛陽中院隨即免去了李慧娟助理審判員的職務(wù)并撤銷其審判長之職。但在學(xué)術(shù)界的強烈反對下，2004年李慧娟恢復(fù)了工作。

2、合理行政

合理行政是合法行政原則的補充和平衡，它要求行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時要公正、理性，同時還要適當(dāng)、合理。

3、程序正當(dāng)

任何人不得成為自己案件的法官，對他人做出不利的行政決定前，應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，并聽取其意見。

4、高效便民

行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

5、誠實守信

誠實守信不僅是政治道德在法律上的表現(xiàn)，也是依法行政的重要內(nèi)容。行政機關(guān)的行為代表國家，而國家法律法規(guī)會發(fā)生修改、廢止，政策也會發(fā)生調(diào)整，這就需要政府負(fù)責(zé)地、誠實守信地承擔(dān)責(zé)任，以維系政策的持續(xù)性。

6、權(quán)責(zé)統(tǒng)一

法律賦予行政機關(guān)的職權(quán)，實際上是賦予行政機關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，行政機關(guān)必須采取積極的措施和行動依法履行其職責(zé)，擅自放棄、不履行其法定職責(zé)或違法、不當(dāng)行使其職權(quán)，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、推進過程中面臨的突出問題

1、有法不依

對“有法必依”中的“法”的理解存在偏差。

在我國，黑頭文件主要是指具有法律性質(zhì)的文件;紅頭文件則專指行政機關(guān)針對不特定的公民和組織而制定的文件，是具有普遍約束力的規(guī)范性文件;白頭文件是區(qū)別于紅頭文件而言的，是指那種非正式的，發(fā)文機關(guān)色標(biāo)識的，用于一般日常性通知之類的文書的俗稱。然而，在日常的行政過程中，因為領(lǐng)導(dǎo)干部的一句招呼、關(guān)照，使得黑頭的（法規(guī)）不如紅頭的（文件）、紅頭的不如白頭的（領(lǐng)導(dǎo)批示），將依法行政工作無法推行。

黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

2、執(zhí)法趨利

某些執(zhí)法單位從部門利益出發(fā)，給執(zhí)法人員下達(dá)罰款任務(wù)，對于違法行為不及時制止，而是任其發(fā)展，有的故意設(shè)置“圈套”，引誘行政執(zhí)法相對人違法。《經(jīng)濟半小時》欄目曾報道，江蘇徐州交警亂罰款成為當(dāng)?shù)匾缓Γ患夜疽荒陜?nèi)被罰200萬，執(zhí)法人員竟直言：不這么罰任務(wù)完不成。

3、執(zhí)法不嚴(yán)

我們在看歐美電影是應(yīng)常會有這個場景——你好，我是警察，這是我的證件，就某個案件需要調(diào)查，請配合。你有權(quán)保持沉默，但你說的每一句話都會成為呈堂證供。它很好地體現(xiàn)了執(zhí)法程序的正當(dāng)要求。而我國行政人員在執(zhí)法過程中，存在著著裝和證件不到位、未告知相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)、為能夠?qū)嵉厮鸭匾淖C據(jù)、未能夠依法聽取必要的陳述和申辯等。

4、法治觀念薄弱

過去三十多年的改革開放過程中，我國公民，包括黨員干部的法治觀念的提升并沒有與法律的完善和法律知識的增長保持同步，法治精神還沒有扎根，“權(quán)大于法”的歷史根基沒有撼動。特別是一些高級干部中的極少數(shù)人政治野心膨脹、權(quán)欲熏心，將法律隨意丟棄。王珉、呂錫文、范長秘、牛志忠被開除黨籍就是因為他們違法亂紀(jì)所致。

四、法治政府的具體建設(shè)路徑

1、依法全面履行政府職能

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。目前我國的政府職能主要有宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會治理、環(huán)境保護等。

2、健全依法決策機制

目前我國的重大行政決策法定程序是：公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定。然而在具體的實施過程中，時常會出現(xiàn)一把手一人說的算的結(jié)局。十八屆六中全會中就黨組成員的相關(guān)監(jiān)督責(zé)任做了明確規(guī)定，書記是第一責(zé)任人。

我國還需要建立重大決策終身責(zé)任追究制度，即責(zé)任倒查機制。對于決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時做出決策，但久拖不決造成嚴(yán)重?fù)p失惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。十八屆六中全會已經(jīng)提出，要全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

3、深化行政執(zhí)法體制改革

十八屆四中全會將深化行政執(zhí)法體制改革作為三大任務(wù)之一，并要求堅持立改廢釋并舉，推動重點領(lǐng)域立法，做到重大改革于法有據(jù)、決策和立法緊密銜接。行政強制執(zhí)行體制、城管執(zhí)法體制、行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度、行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制等都需進行完善。

4、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

近幾年，行政人員在執(zhí)法過程中常因道德、民意、國法三方面的沖突成為熱搜頭條。如何才能將執(zhí)法過程更加公正、文明成為十六屆四中全會后政府行政的一大重要內(nèi)容。完善執(zhí)法程序全過程記錄制度，建立重大執(zhí)法決定法制審核制度，健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度迫不及待。

5、強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

自由是相對的，它需要法律規(guī)范，權(quán)力是相對，它需要監(jiān)督來制約。目前我國的監(jiān)督體制還不完善，因此需要加強監(jiān)督制度建設(shè)，加強對政府內(nèi)部權(quán)力制約，并且完善審計制度。

十八屆四中全會《決定》為人民“加冕”了三個新的法治定位：忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。這正是法治中國的牢固基石，法治風(fēng)尚的精神載體。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 孟德斯鳩. 論法的精神（上冊）[M]. 北京： 商務(wù)印書館， 1961：154.