國際互聯網治進程中的多利益攸關方模式分析

◎孟慶順

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國際互聯網治進程中的多利益攸關方模式分析

◎孟慶順

當前，“多利益攸關方”（multistakeholderism）模式在國際互聯網治理中發揮著重要作用。一方面為發展中國家參與互聯網治理帶來契機，另一方面，多利益攸關方主體間的地位、訴求、利益的不同，國家、區域間的信息化發展差距，使得這種模式成為一把治理的“雙刃劍”。分析各方主體的在模式中的作用，對研判目前國際互聯網治理形勢和思路及未來戰略方向有著重要意義。

近年來，美國加大力度試圖最大限度的主導國際互聯網話語權，尤其是在“棱鏡計劃”被曝光后，既有的由美國國家主導的、以“互聯網名稱與數字地址分配機構（ ICANN） ”為核心的全球互聯網治理模式被廣泛質疑。2014 年3 月14 日，美國商務部宣布放棄對ICANN 的控制權，但明確拒絕由聯合國或其他政府間組織接管，只同意由ICANN 董事會與全球“多利益攸關方”（ Multi-Stakeholder） 討論接管問題。2016年3月互聯網數字分配機構IANA將管理權移交方案提交給美國政府，并在4月6日由ICANN與Verisign公司啟動了為期90天的“平行測試期”，來驗證IANA管理權移交成功完成后，通過根區管理系統（RZMS）所生成的根區文件數據是否保持正確完整。至此，由多利益攸關方模式主導的國際互聯網治理進程取得了階段性進步。

多利益攸關方發展進程

有關國際互聯網治理模式——多利益攸關方的論述可以追溯到2003年12月舉行的信息社會世界高峰會議日內瓦階段會議。其中闡述：互聯網已發展成為面向公眾的全球性設施，其治理應成為信息社會日程的核心議題。互聯網的國際管理必須是多邊的、透明和民主的，并有政府、私營部門、民間團體和國際組織的充分參與。它應確保資源的公平分配、促進普遍接入，并保證互聯網的穩定和安全運行，同時考慮到語言的多樣性。

2013年10月全球各大組織中負責互聯網技術基礎設施協調的相關領導人在烏拉圭發表《互聯網合作的未來——蒙得維的亞聲明》（《Montevideo Statement on the Future of Internet Cooperation》）。其中號召加快互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）和互聯網號碼分配機構（IANA）的國際化進程，將其建設成為所有利益主體包括各國政府，均能平等參與的平臺。

2014年4月24日《NETmundial 圣保羅多利益相關方聲明》（《NETmundial Multistakeholder Statement》）中闡述了互聯網治理流程的原則，即互聯網治理必須建立在民主的多利益相關方流程之上，確保所有利益相關方，包括各國政府、私營部門、公民社會、技術社群、學術社群和用戶都能秉著負責的態度，有益地參與進來。互聯網治理機制和流程應能包容所有利益相關方，并對其開放。流程，包括決策機制，應采取所有利益相關方均能全面參與進來的自下而上的方式。

《信息社會突尼斯議程》明確了各利益有關方的地方和作用

2005年11月18日，信息社會世界高峰會議（WSIS）突尼斯階段會議舉行第八次全體會議，會議發布了《信息社會突尼斯議程》（《Tunis Agenda for The Information Society》）。其中重申互聯網的管理包含技術和公共政策兩方面的問題，并應有所有利益相關方和相關政府間和國際組織的參與。

地位及作用。各國政府：有關涉及互聯網的公共政策問題的決策權屬國家主權，各國有權利和責任處理與國際互聯網相關的公共政策問題；私營部門：繼續發揮其在技術和經濟領域的重要作用；民間團體：繼續發揮其在互聯網事務方面的重要作用，特別是在社區層面；政府間組織：重點在協調與互聯網相關的公共政策問題中發揮作用；國際組織：繼續發揮在制定與互聯網相關的技術標準及相關政策中的作用。

總體設計。此次宣言中明確提出了應盡可能在各個層面采用多利益攸關方模式參與國際互聯網治理。各國政府均應在有關互聯網的國際公共政策問題上（而不是在日常的技術和操作問題上）平等發揮作用并履行職責，同時有必要啟動并酌情強化一個透明的、民主的和多邊的進程，讓多利益攸關方參與其中、各司其職，以此創建合適的機制和框架，推動國際相關協議的制定。

具體實施。議程認為各國政府需要與各利益攸關方協商制定公共政策，成立了互聯網治理論壇（IGF），作為一個多邊的、多利益攸關方參與、民主和透明的論壇，推動國際互聯網治理進程。

多利益攸關方模式的分析

多利益攸關方模式的初衷是值得肯定的。其展現了互聯網時代下多方參與的互聯網共治理念，對欠發達國家和地區互聯網基礎設施建設起到了一定的推動作用，對縮小互聯網基礎服務方面的數字鴻溝，保證人民使用互聯網的基本權力起到了促進作用。同時，多利益攸關方模式也為目前國際各國平等參與互聯網治理提供了基礎，使各方意識到隨著互聯網的深度普及而帶來的網絡治理問題愈加復雜，未來互聯網的治理絕不是單靠一方或一個國家能夠掌控或者協調的，在多利益攸關方的作用下，未來國際互聯網必然會朝著你中有我，我中有你的命運共同體方向發展。

以ICANN為代表的多利益攸關方治理模式

多利益攸關方模式的核心話語權仍然掌握在發達國家手中。實際上還是延續了現有的世界互聯網治理格局，意圖強化現有的互聯網資源分配關系。從多利益攸關方組成來看，表面上兼顧了政府、私營部門、技術社區及社會團體、組織等各方互聯網治理主體，各主體之間又是以一種松散的結構在實際運行著，但是發展中國家無論從技術、資金、影響力等都遠遜于發達國家，其在國際多方談判中所起的實際作用很有限，實際訴求很難真正實現。

以“八大金剛”（思科、IBM、谷歌、高通、英特爾、蘋果、甲骨文、微軟）為代表的美國互聯網公司，幾乎滲透了全世界互聯網的所有關鍵節點。而美國已經成功地將它的意志植入到“多利益攸關體”互聯網治理的實踐、功能和規則中［］，并不斷加強同私營部門之間的利益結盟，一方面加固企業在市場中的壟斷優勢，另一方面也在篩選合適的企業推動其進入利益攸關方內，占據更多有利優勢。

多利益攸關方模式的本質就是打破或遏止政府過多的主導或影響現有的國際互聯網格局。一些國家主張將限制政府角色發揮作用當作多利益攸關方模式評價機制的重要一環，尤其在限制其國際利益和主權意識方面，試圖遏制新興國家在互聯網治理中的影響力。從制度設計之初可以看到，當時的克林頓政府選擇把制定互聯網政策的權力交給非國家成員，而不是通過國際協議或政府間組織。美國計劃阻止所有政府參與其中，甚至幾年后連自己也不例外。但是，這一機構被單一的主權國家美國監管，并對其負責。

因此，雖然政府組織被加入到攸關方中，在一些已達成國際共識的領域（如打擊網絡犯罪、保護個人信息、促進數字發展等）能夠發揮一定作用。但從目前看來，國際互聯網資源分配仍然掌握在以美國為代表的國際互聯網寡頭公司手中，各多利益攸關方主體間的話語權不平等，實際影響力皆受私營部門的限制，特別是在涉及一些關鍵問題上，如網絡主權問題，各利益攸關方是無法也無權代表政府來表達意見的。

多利益攸關方模式的問題在于各方主體間的不信任。政府組織希望成為互聯網管理或治理的主要仲裁者，尤其在涉及有關國家利益、國家安全等關鍵方面。但如何界定國家利益和國家安全的邊界從來都是一個不休的爭論。在個人信息保護與國家利益間、知識產權保護與反壟斷間、信息自由流動與文化輸出間，各攸關方都有自己不同的立場。私營部門必然以商業利益最大化為前提；技術社群將不阻礙技術發展，允許不同網絡自愿進行協調作為使用互聯網的“騎士精神”。各方主體所處的地位從一定程度上限制了決策的有效性，更增強了相互間的不信任，這種不信任致使任何一方都不愿妥協，結果自然不盡人意。

（北京郵電大學人文學院）