新政策形勢下土地開發建設融資模式思考

◎ 鄧源 羅瑋（中國建設銀行重慶市分行，重慶40010）

新政策形勢下土地開發建設融資模式思考

◎ 鄧源 羅瑋（中國建設銀行重慶市分行，重慶40010）

2016年財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會聯合下發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（以下簡稱：“財綜［2016］4號文”）明確提出“自2016 年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款”，標志著“土地儲備貸款”這一銀行傳統貸種將退出歷史舞臺。該文件的實質新意還在于推動建立新的土地儲備投融資體制，區分了土地收儲政府管理與土地市場開發的邊界。

1　土地儲備項目融資政策演進

1.1傳統業務模式的弊端逐步顯現

土地儲備是城市土地出讓制度的配套制度，指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，

本文對歷年土地儲備項目融資政策進行了梳理研究，提出了在新政策形勢下，以政府服務購買等模式為切入點，商業銀行通過創新金融服務支持土地開發項目融資的對策和建議。

土地整治儲備 融資 政府購買金融創新依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為，現行土地儲備制度在地方政府實施城市土地供應、調節市場供求等方面發揮了重要作用。

在“經營城市”的大潮中，各級政府曾經將大量待開發土地注入政府平臺公司，土地儲備業務從無到有、急劇膨脹。由于土地收購儲備中征地、拆遷、基礎設施改造與建設各個環節都需要強有力的資金支持，在近10多年的城鎮化快速發展進程中，融資主要來源于銀行貸款，利用土地儲備機構融資也成為地方政府擴充債務的重要途徑，兩者具有不可分割的關系。土地儲備經營雖然可獲得超額級差地租收益，但是對土地財政的過度依賴，收益分配不公、“水漲船高”推動房價以及農地強制征收的社會問題較突出，日益顯現出傳統業務模式的弊端。

1.2近年來土地儲備融資政策逐漸收緊

再來需要強調的是在繁雜的場景中選擇突出的焦點非常關鍵。畫面前景可以加入一些樹樁、巖石，或者林間小路這樣的線條來引導觀眾的視線。

自2012年以來，土地儲備融資監管政策逐步趨嚴，整體上與國家行政管理體制和轉變經濟發展方式的進程一致。在經歷逐步建立規范、強化管理，平臺公司剝離土地儲備職能等變遷后，設立融資規模控制卡、上收信貸審批權至商業銀行總行、納入地方政府性債務統一管理、執行地方政府性債務管理的統一政策。

2　土地儲備新規影響分析

2.1進一步規范土地儲備和資金管理行為

財綜［2016］4號文的核心是規范土地儲備和資金管理行為，實質不僅僅是要求“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款”，更深層次意義在于區分政府土地收儲與土地市場開發的邊界，政策、法律風險由政府承擔，通過規范政府采購模式將項目建設和財務風險交由市場承擔。

2.1.1體現了規范地方政府舉債融資機制，“修明渠、堵暗道”的核心要義。十八屆三中全會以來加強地方政府債務管理的政策規定以“修明渠、堵暗道”為重點，一是剝離融資平臺公司政府融資職能，明確政府和企業責任承擔，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任；二是完善政府預算體系，優化財政支出結構，加強政府購買服務資金管理，建立跨年度預算平衡機制；三是新“預算法”賦予地方政府依法適度舉債權限，大力推廣PPP模式，并推進融資平臺公司市場化轉型和融資。

從政策延續性上看，財綜［2016］4號文是對《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等前述一系列加強地方政府債務管理文件精神的延續和細化，核心是規范土地儲備和資金管理行為。

2.1.2推動土地收儲業務模式由政府壟斷轉為政府服務購買，是政府管理方式的重大轉變。

政府加強土地管控，全面規范土地供應的渠道；徹底剝離土地儲備機構以及各類城投公司的土地融資職能，土地儲備資金最終來源于財政預算安排，從根本上保障了土地儲備機構回歸公益一類事業單位的政府服務本質。

（2）土地儲備業務由政府壟斷經營轉為探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。區分政府土地收儲與土地市場開發的邊界，通過規范政府采購模式將土地拆遷和一級開發工作交給市場，開發投資和建設風險由市場承擔。拆遷安置補償和與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設探索政府購買有償服務，上述原屬于各級政府壟斷的業務將按照《預算法》、《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《政府購買服務管理辦法》等法規通過政府采購、公開選擇項目承接主體或供應商，按合同義務履約的項目管理方式實施，從而構建新型的土地一級開發市場。

“十三五”期間新型城鎮化建設和基建投資帶來巨量融資需求，土地整治、棚戶區改造、產業園區建設等涉及土地項目開發仍將是其中不可或缺的重要內容。

2.2.1土地收儲和一級市場開發融資需求和融資模式將發生根本性轉變。以地方土儲中心為融資人、依托土地抵押借款——預期出讓收入還款的“以地生財”模式將徹底終結。新的土地收儲管理方式下，土地儲備機構僅限于“熟地”的儲備，土地拆遷和開發工作將交給市場辦理。融資需求來自于征地補償、拆遷安置和與儲備宗地相關的基礎設施建設中各個環節，政府采購承接主體或供應商成為融資主體。

2.2.2與儲備宗地相關的基礎設施建設項目轉化為市場化項目。土地儲備機構作為政府部門制定項目管理辦法，并向社會公布項目實施內容、承接主體或供應商條件、績效評價標準、最終結果、取得成效等相關信息。項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數額獲取報酬。項目融資的還款來源將不再直接對應該宗土地的出讓收入，而是納入預算管理的財政支出。土地儲備機構作為政府采購主體代行土地收儲的政府職能，土地收儲服務及項目合同執行按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規，納入政府采購預算和政府購買服務預算管理。

［小貼士］

生地是指土地已經繳納土地出讓金或者取得土地的合法使用手續后未經任何額外投資的未開發的土地。熟地是指取得上述手續后，對土地進行了拆遷，整理，對土地進行以及開發后開發程度達到了n通一平，這里的n通是指當地土地部門要求的：“3通”、“5通”、“7通”，包括通電、上水、下水、訊、燃氣、路、供暖等。平是指土地整平。達到此標準才能稱為熟地。

2.2.3推動原城投公司等政府融資平臺市場化轉型，或引入社會資本組建PPP項目公司，作為土地開發項目承建主體及融資主體。一是在符合相應法律法規的前提下推動原城投公司等政府融資平臺公司轉型成為承接土儲機構或政府發包的征地補償和土地一級開發項目的承接主體或供應商。二是繼續推進PPP模式，以委托經營、管理合同等“政府付費”服務外包PPP模式吸引更多實力較強的社會資本推進新型城鎮化進程。

3　商業銀行的機遇

從傳統土地儲備業務內涵看，如果管理職能與業務內容相分離，即將政府壟斷“生地”收儲和“熟地”出讓的管理職能除外，征地補償、拆遷安置和與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設等構成了土地開發項目的主要建設內容，上述每一個環節均需要大量的資金投入。適應新型政府采購模式的融資模式將成為商業銀行土地開發項目融資的重要切入點和轉型發展的重大機遇。

3.1合理確定土地儲備總體規模、規范土地儲備資金使用管理、為金融服務支持新型城鎮化提供了根本保障

基礎設施項目融資是商業銀行中長期信貸的傳統領域，創建與新機制相適應的金融服務方案，積極支持國家重點領域和重大項目建設，有利于破解當前外部實體經濟增長乏力、直接融資替代、同業間競爭加劇的困局，促進資產業務穩定持續增長。

3.2由規范政府采購合同支持的項目建設融資在業務合規性和付款能力保障性上均得到大幅提升

首先，原政府融資平臺市場化轉型后采用政府購買公共服務模式后的業務可被視作市場化項目，銀行在進行風險評估后自行做出的決策判斷，更符合銀監會的平臺公司融資監管政策。

其次，融資方式及工具多樣化。可綜合運用傳統貸款、信托、投資理財、產業基金等多層次、系列化產品，滿足客戶投融資需求，建立新型銀政合作關系。

最后，融資工具流動性趨于合理。傳統土地儲備貸款期限相對較短，如果貸款期內土地出讓進度不能達到評估預測進度，有可能引發流動性風險。采用政府購買服務模式后，根據未來年度政府按協議所支付的現金流確定信貸產品期限及還款計劃，還款現金流更加匹配。

4　推動新型土地開發融資模式的建議

4.1創新“政府購買服務”融資機制

土地收儲從政府壟斷轉為政府服務購買，是公共服務領域推進政府職能轉變和服務型政府建設的重大舉措。在承接主體和供應商選擇上，政府管理部門依托政府采購信息平臺，綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作伙伴，并向社會公布項目采購信息；付款資金來源不再與具體宗地的預期出讓收入掛鉤，而是按合同約定數額獲取報酬。

從具體的業務模式和資金籌措上與傳統收儲、整治、賣地模式有著本質上的區別，商業銀行應配合地方政府推進政府采購和購買服務工作，以各級政府的購買服務管理流程制度為依托，創新“政府購買服務”融資機制，支持適用的工程建設、服務供給領域中社會力量參與政府購買服務的融資需求。

還款來源從預期土地預期收益轉為評估綜合判斷政府預算支出的可行性，即據政府購買服務所簽署的采購合同協議等要件中明確政府購買服務的邊界，特別是雙方協議中的購買量、價格以及產出標準等要素，政府支出部分應明確其支付金額、支付方式、支付路徑和支付時間等因素，以及中長期財政規劃的統籌平衡能力。

4.2探索購買服務協議預期收益質押等擔保方式創新

創新信貸服務，支持購買服務協議預期收益質押等擔保方式創新。改變銀行信貸以土地、房產抵押等為擔保方式的傳統，抓住“政府購買服務”融資的關鍵要素，即政府采購合同項目應收賬款的價值確認和還款現金流，創立應收賬款質押等預期收益質押擔保方式，有效降低授信業務的經濟資本占用水平。結合開立資金監管專戶等風控措施，對合同項目下的政府采購資金實現全周期的封閉運行，保障資金安全。

4.3建立地方政府土地收儲項目償債能力評價方法

政府采購和服務購買的本質要求是從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，建立跨年度預算平衡機制是構建現代財政制度的重要內容。土地收儲與項目直接收入脫鉤，由“政府付費”的根本保障在于有可持續發展的中長期財政規劃為基礎，以及政府部門對項目全生命周期內的財政支出進行財政承受能力論證和績效評估后的合理決策。這就需要政府根據當地經濟發展水平、上年度地方財力狀況、近三年土地供應量、上年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素，首先從總量上控制土地收儲項目投資總額，其次具體項目實施內容基本條件、績效標準有清晰的約定，信息向社會透明公開。此外，新預算法賦予省級政府發行地方政府債券籌集資金的權限，在推行分級政府性債務限額管理基礎上，由省級政府將或有負債納入負債總規模進行上限控制，避免區縣土地開發投資沖動，最終影響政府履約能力。

[1] 蘇朋，賈西津，孫潔，韓俊魁.中國政府購買公共服務研究.財政研究，2010（1）.

[2] 何翔舟，王琰.政府購買公共服務研究的重點和主題.天津行政學院學報，2015（3）.

[3] 閔義.棚戶區改造貸款現狀及難點分析.現代金融，2015（9）.

[4] 趙然.PPP模式下的土地一級開發項目應用研究.中國房地產，2015（30）.