農地確權成果應用的制度基礎與實踐形式

高　強

農地確權成果應用的制度基礎與實踐形式

高強

農村土地承包經營權確權登記頒證（以下簡稱農地確權），是中央關于“三農”工作的重大部署。這項改革社會關注度高、牽扯面廣，不僅是實行集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”的制度保障，還是落實農村土地承包關系“長久不變”的基礎前提。從實踐層面看，農地確權不僅有利于解決土地承包經營糾紛、保護農民土地權益、實現土地經營權抵押等財產功能，還能夠促進土地流轉、發展規模經營、促進現代農業建設。這些重大意義的實現不僅依賴于農地確權工作的扎實推進，更與農地確權成果的廣泛應用緊密相關。推進農地確權成果應用需要正確理解其制度基礎，準確把握制度安排之間的邏輯關系，創新成果應用的實踐形式，為鞏固農村基本經營制度提供制度保障。

一、產權理論是理解農地確權的制度基礎

根據阿爾欽的定義，產權是一個社會所實施的選擇，一種經濟品的使用的權利。我們可以將其理解為，人們對物的使用所引起的相互認可的行為關系。產權由所有權、處分權、收益權和處分權四部分構成。它的權能是否完整，可以從所有者對它具有的排他性和可轉讓性等角度進行衡量。產權結構既是多重的、多層次的，又是動態的、不斷變化的。它會隨著技術進步、要素變動與社會經濟條件改變而發生權利的重組和制度的變遷。

土地產權是指圍繞土地的使用而產生的一系列規則。它用來界定人們圍繞土地資源開展的經濟活動中如何受益、如何受損，以及相互之間如何補償的權利關系。我國農村土地實行的是集體所有、家庭承包的制度安排。這意味著農村集體經濟組織成員都有權享有本集體的土地權利，排除了外界成員對該村集體任何成員行使權利的干擾。我國擁有農村集體經濟組織成員身份的農民個人擁有承包土地權利，但必須以戶的形態主張權利。這就要求搞清楚兩個“產權邊界”，一個是村集體的產權邊界，一個是農戶的產權邊界。

從經濟學角度看，一種產權結構是否有效率，關鍵在于看它是否能夠提供將外部性較大地內在化的激勵。目前，我國現行的農村基本經濟制度，使得村集體、農戶和個人都不具備充分的權能。對于農戶而言，從權能角度看，農戶擁有的土地產權是殘缺的；從權利角度看，農戶對土地權利的行使是有限合約。在這種制度安排下，一方面，為實現統一行動，集體成員需要為達成最優談判支付高昂的成本；另一方面，為實現資源有效利用，集體所有者需要支付高昂的成本，以最大限度地減少“搭便車”行為，而集體所有者缺位無疑又加重了這一成本。可見，產權模糊不清存在極大的外部性，有巨大的潛在收益。

同時，隨著經濟社會發展和城鎮化進程的推進，土地變得更為稀缺，對土地的使用需要更為有效的控制和更為集約的經營。這就是農地產權制度演進的推動力所在，也是更準確地定義與配置土地產權的根源所在。從農戶視角看，農地確權可以通過作用于農戶綜合決策，不僅可以影響農業資源的配置方式與效率，還會顯著改變農戶的經濟社會考量，對其勞動力轉移、財產性收入、進城落戶等產生深遠影響。

二、農地確權是一種制度變遷

制度安排是特定群體相互認可的應對不確定性、增加個人效用的行為規則，也是獲取集體行動收益的手段。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。制度變遷是從一種制度安排轉變到另一種制度安排的過程。要素和產品相對價格的長期變動，是制度安排變遷的主要原因之一。在這個過程中，制度不均衡產生的獲利機會是制度變遷的動力，而交易費用的存在是制度安排是否變遷，以及如何變遷的重要決定因素。根據諾斯的觀點，制度變遷不僅會影響資源的使用，而且其本身也是一種資源使用性的活動。

林毅夫將制度變遷劃分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的供給，是由一群人在響應制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷；強制性制度變遷指的是由政府動員或法律頒布引起的變遷。雖然現有的農地產權結構存在潛在獲利機會，但是當前的農地確權更多地表現為對不同群體之間土地產權關系的重構和確認。

由于所有權是一種僅受那些政府規定限制的排他性權利，因此產權內容的變化就必然包括政府干預。同時，作為一種制度變遷，農地確權是一個資源、時間和努力消耗的過程，短期內農民不僅無法獲得潛在收益，而且某些個人有可能遭到損失。因此，農地確權不可能是一個自發的過程，必然依靠政府支持與動員。

三、需要系統評估農地確權的制度績效

根據制度經濟學的觀點，任何一種制度安排不是孤立存在的，而是與其他制度安排相互聯系、相互依存，共同構成一種制度結構。因此，某個特定制度安排的變遷，必定會影響其他制度安排的存在狀態。以農村改革為例，改革的綜合性越來越強，僅靠單兵突進難以奏效，必須樹立系統性思維，做好整體謀劃和統籌安排。正是基于此，2015年11月，中央從提高農村改革的系統性、整體性、協同性出發，制定了深化農村改革綜合性實施方案。

同樣，對于一項制度安排的評價，也應該秉承整體的、系統的觀點。原因在于，制度安排是“嵌在”制度結構中，它的效率取決于該制度安排在制度結構中所處的地位，以及其他制度安排實現它們功能的完善程度。具體到農地確權而言，其效果評價應該更多地著眼于農村集體產權制度、農業支持保護制度、城鄉一體化體制機制等其他制度領域，挑出農地確權并絕對地討論它的效率是沒有多大意義的。

四、農地確權成果可以有多種形式

農地確權的政策效應最終要通過成果應用體現出來。2016年，農業部等四部門發布的《關于進一步做好農村土地確權登記頒證工作的通知》，對于“積極探索創新，拓展成果應用”做出明確要求。在成果應用方面，一些試點地區要求在做好承包地確權登記頒證工作的同時，與土地經營權流轉、農業適度規模經營一同研究，與農村集體產權制度改革、農村土地經營權抵押擔保等配套推進，取得了積極成效。

土地是農民最主要的集體資產。從土地所有權角度看，著眼于土地資源管理，可以充分利用確權成果，開展土地承包經營權自愿有償退出試點，如寧夏平羅、重慶梁平；可以探索長久不變的有效實現形式，如四川成都、西藏曲水；可以推進互換并地，解決農地細碎化問題，如湖北沙洋；一些地方還提出，農地確權將是征地補償的依據。

土地是農民安身立命的經濟社會基礎。從農戶承包權角度看，著眼于提高農民財產性收入、基本完成確權登記頒證的地方，應探索推進成果在農業保險、農業補貼等涉農政策扶持方面的應用，如海南省個別縣市；可以與農村集體產權制度改革相銜接，如廣東南海、山東諸城。

土地是農業生產最基本的生產要素。從土地經營權角度看，著眼于推進現代農業建設，可以探索確權成果在新型農業經營主體發展、土地流轉與適度規模經營、土地整治、農業規劃、生態保護治理、農田基礎設施建設等方面的應用。如四川省著力拓展確權成果應用，實現對土地流轉和適度規模經營的監測和管理、農業區域發展規劃空間化查詢和土肥信息的實時監測。一些“兩權”抵押試點地區，也將農地確權作為開展試點的前提條件。

五、農地確權成果應用需要政策支撐

一是嚴把確權工作質量關。當前，應進一步加大對各地制定農地確權成果檢查驗收具體操作辦法的指導力度，確保成果質量。在工作推進中，應要求基層部門對照成果驗收辦法，嚴格確權登記工作規范，重點對登記工作流程、地塊位置圖制圖規范、檔案管理及系統操作要領等內容進行督促指導，并加強日常工作的督促推進，確保登記試點工作進度和質量。

二是工作推進和制度建設相結合。要以成果應用為確權登記頒證工作的政策指向，鼓勵基層創新，逐步完善政策辦法和操作程序，使試點實踐和制度建設共同推進。中央層面，應加強頂層設計，盡快明確“三權分置”的制度框架與“長久不變”的實現形式，加快推進農村集體產權制度改革，加快中央數據庫建設進程，搭建全國農村土地承包經營權信息應用平臺，建立集影像、圖形、權屬為一體的農村土地承包管理信息數據庫和管理信息系統，為確權成果應用奠定基礎。

三是堅持試點試驗，系統部署。一方面，可以將確權成果應用與農村改革試驗區工作相結合，放大試點探索效果。目前，全國共有58個農村改革試驗區已經在圍繞農村土地制度、農村金融、鄉村治理等試驗任務開展試點試驗。在新一輪的改革試驗布點調整和項目申報過程中，應充分體現土地制度改革的需要，對農村土地承包經營權確權成果應用等內容進行安排。另一方面，要注重改革的協同性、系統性，強化試點跟蹤、督導和考核，及時評估效果，總結推廣經驗。

（作者單位：農業部農村經濟研究中心）