依法推進江蘇養老服務業健康發展
——《江蘇省養老服務條例》解讀

鈕學興

依法推進江蘇養老服務業健康發展
——《江蘇省養老服務條例》解讀

鈕學興

2015年12月4日，江蘇省第十二屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過《江蘇省養老服務條例》（以下簡稱《條例》），2016 年3月1日起施行，這是江蘇省首部由省人大通過的社會養老服務地方性法規。

出臺背景

江蘇于1986年進入老齡化社會，比全國早13年，是全國最早進入老齡化的省份，也是全國老齡化程度最高的省份。2015年底，全省60周歲以上老年人口達到1648.3萬，比全國高5個百分點。目前，江蘇老年人口呈現基數大、增速快、壽齡高、空巢和失能比例高的特點。江蘇省委、省政府把加快發展養老服務業、完善養老服務體系作為保障和改善民生、推動經濟結構轉型升級的重要舉措。目前，全省已建成各類養老服務機構2568家，其中，公辦養老機構223家，社會辦養老機構1226家，農村五保供養服務機構1119家。民辦養老機構床位數已占養老機構的半壁江山。全省共有各類養老床位58萬張，其中，機構床位44.5萬張，社區居家養老床位13.5萬張，千名老人擁有床位數達35.2張。

《條例》的制定和實施，將有關社會養老服務的成功經驗和政策措施制度化、法治化，發揮立法引領和推動作用，以法治方式全面推進全省養老服務業健康發展，對解決養老服務發展方面存在的突出問題、完善社會養老服務體系、規范社會養老服務工作、更好地滿足老年人日益增長的養老服務需求具有積極的推動和促進作用。

條例特點

制定《條例》是加快完善江蘇養老服務體系建設，促進養老服務業發展，增進老年人幸福的重要保證，是推動經濟轉型升級、擴大消費和就業的有效抓手，也是完善社會治理體制、強化政府基本公共服務職能的有力舉措。《條例》的內容不局限于居家養老、社區養老和機構養老，也不單單著眼于促進養老服務事業的發展，而是對整個養老服務業的全面布局和頂層立法設計。綜合來看，《條例》有以下特點：

一是定位準。《條例》從江蘇基本省情和實際出發，對江蘇特色養老服務體系進行了頂層設計，確立了“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養融合發展”的養老服務體系框架，明確了居家養老和社區服務的內涵外延、功能作用，明確了政府支持養老產業發展的責任，建立了養老機構準入、退出、監管制度，規定了養老服務人才培養、使用、評價和激勵制度，加強了養老機構運營中的糾紛處理和風險防范，提出了大力發展養老產業。這些制度安排，將江蘇省委、省政府關于發展養老服務的方針政策上升為人大意志，將全省發展養老服務的有效經驗上升為法規制度，將各級政府部門保障老年人合法權益的職責上升為法規責任，使社會養老服務各項工作納入法制化軌道，為養老服務業的發展提供了堅實保障。《條例》明確將養老服務業納入國民經濟和社會發展總體布局中統籌規劃；更加清晰地界定了政府、社會、市場和家庭四方的養老責任和互補機制，統籌發揮好政府和市場主體作用，努力構建綜合施策、多措并舉、共同應對的發展格局；確定了積極應對人口老齡化的優先領域，強調老年人養老以居家為基礎，政府建立多層次的養老服務體系。這些制度安排和規范，將省委、省政府關于積極應對人口老齡化戰略部署轉化為根本性、穩定性的法規制度，體現了與時俱進的精神，反映了廣大人民群眾的新期待。

二是理念新。《條例》全面運用了最新的工作總結和理論研究成果。（1）共享的新理念。突出廣覆蓋、保基本、托底線，努力實現基本養老公共服務均等化。（2）統籌的新思維。統籌居家養老服務與社區和機構養老服務、護理床位與普通床位、城市與農村、民辦與公辦，硬件與軟件、管理與服務、權利與責任定位，將全省養老服務發展引入科學、健康和可持續的發展軌道。（3）改革的新要求。《條例》適應社會發展新常態要求，以改革創新的理念來推動養老服務各項領域的發展。如，建立服務機構、服務組織誠信檔案，接受社會查詢；建立志愿服務時間儲蓄激勵機制；推動建立長期護理保險制度等。（4）開放的新思路。養老護理員入職補貼、養老服務評估、外埠老年人落戶、適老住區建設和改造、物業公司參與養老等條款均有所突破。（5）政府的新作為。《條例》為政府主導本地區養老服務提供了法律依據，要求政府制定專項規劃和年度計劃，增加財政投入，采取購買服務、直接補貼、提供服務等方式，強化了政府托底及基本公共服務職能。（6）人才隊伍建設的新支撐。免費培訓，對護理人員補貼和獎勵，鼓勵支持高校、中等職業學校等設置養老服務相關專業，培養專業化的養老服務人才。（7）社會參與的新動力。地方各級政府通過購買服務、提供補貼、金融支持等方式，鼓勵和支持社會力量舉辦養老機構和養老服務組織，并推動養老服務設施公建民營，提升社會養老服務效率，充分發揮社會力量在發展養老服務業中的主體作用。（8）產業發展的新導向。《條例》鼓勵發展品牌化、連鎖化養老機構和養老服務組織，建設養老服務業集聚區和養老服務特色產業基地。對采取先進技術、創新能力強的養老服務組織給予獎勵。（9）制度化的新安排。對整個養老服務發展作出了全面、系統的制度性安排。

三是內容實。《條例》求真務實，操作性強，對于養老服務業發展的支持、扶持內容多且具體、實在，為今后全省養老服務快速發展提供了強有力的保障。《條例》共計9章64條7000多字，內容涵蓋規劃和建設、居家養老和社區養老服務、機構養老服務、人才培養和激勵、扶持和優惠政策、監督和管理、法律責任等，也是全國同類養老服務條例中內容最全的法規。《條例》著力從法規層面解決養老服務中存在的問題、補足養老服務短板、加大對養老服務扶持力度，強化養老服務監督管理、提升養老服務業發展水平。如：為了確保養老服務規劃、政策和資金的落實，《條例》明確：縣級以上地方人民政府應當將發展養老服務納入本地區國民經濟和社會發展規劃，制定專項規劃和年度計劃，建立并完善以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養融合發展的養老服務體系。為了確保養老服務資金的落實，《條例》要求：縣級以上地方人民政府應當將養老服務事業經費列入同級財政預算，并根據本行政區域老年人口自然增長情況等因素，建立穩定的經費保障機制，增加對養老服務事業的財政投入。為了確保優惠政策落到實處，《條例》詳細明確了養老服務設施用水、用電、用氣、用熱，按照居民生活類價格標準收費；有線電視基本維護費按照當地居民用戶終端收費標準減半收取。養老服務設施安裝電話、有線電視、寬帶網絡免收一次性接入費。鼓勵有條件的地區加大優惠力度。

四是要求嚴。《條例》要求嚴格，約束性條款多，鼓勵性、引導性要求少，獎勵大，處罰重。《條例》要求民政部門應當建立養老服務投訴舉報制度，公布投訴舉報電話、郵箱；對公民、法人和有關組織的投訴舉報，應當在二十日內核實處理。《條例》明確審計機關按照國家有關規定，對政府投資舉辦或者接受政府補貼的養老機構和其他養老服務組織進行審計監督，并依法向社會公布審計結果。價格主管部門依法開展價格管理監督，及時查處未落實收費優惠規定等價格違法行為。《條例》還對養老機構的多種違法行為作出處罰規定，最高給予罰款10萬元；對違法騙取補助資金或者社會養老服務補貼的行為作出處罰規定，除追回之外，還可處以非法所得2倍以下的罰款。

五是標準高。主要體現在《條例》條款的標準高，在規劃、建設、補貼、扶持、人才隊伍建設、監督管理等方面都提出了較高的標準。例如，對新建小區和老小區養老服務用房的標準，提出了每百戶擁有20和15平方米以上的最低要求；城鄉醫療衛生機構應當為老年人建立健康檔案，開展健康管理，通過信息化手段實現信息共享等。為了推進養老服務標準化，《條例》強調省標準化行政主管部門應當將養老服務標準納入地方標準編制計劃，加強地方養老服務標準制定工作，促進提高養老服務質量。為了推進養老服務信息化，《條例》要求民政部門應當建立老年人口基本信息管理系統，完善老年人信息服務平臺，實現對老年人信息的動態管理，并主動征詢老年人的養老服務需求，提供養老服務供給信息。又如，為推進適老社區改造，《條例》要求設區的市、縣（市、區）人民政府應當推進老舊住宅區的坡道、樓梯扶手、電梯等與老年人日常生活密切相關的公共服務設施的無障礙改造。為了保證老人遷徙自由，《條例》要求外埠老年人到子女所在城市與子女共同生活的，有關部門應當在戶口安置、醫保結算、公共交通、進入公園等方面給予便利。

條例亮點

《條例》為養老機構的發展提供了新的機遇。公益性養老機構設施用地，可以依法使用國有劃撥土地或者農民集體所有的土地。經營性養老機構設施用地，依法辦理有償用地手續，優先保障供應。地方各級人民政府應當按照規定，對符合條件的養老機構、其他養老服務組織給予相應的建設補貼和運營補貼。《條例》還鼓勵養老機構和其他養老服務組織投保養老機構綜合責任險，為入住老年人投保意外傷害保險。

《條例》為社會力量參與養老服務業提供了新的政策。《條例》規定地方各級人民政府和有關部門應當通過購買服務、提供補貼、金融支持等方式，鼓勵和支持社會力量舉辦養老機構、其他養老服務組織；或者通過購買服務、委托管理、承包經營、合資合作等方式，鼓勵和支持社會力量運營政府投資建設的養老服務設施。

政府通過貸款貼息、直接融資補貼、融資擔保和風險補償等措施，引導信貸資金和社會資金投向養老服務業。縣級以上地方人民政府應當幫助養老機構和其他養老服務組織拓展融資渠道，支持通過發行債券、證券等渠道融資。支持金融、保險機構參與養老服務業發展。支持保險資金通過全資、股權合作、股權投資、投資信托基金等方式，促進保險服務業和養老服務業融合發展。

《條例》進一步激勵和扶持養老服務業發展。《條例》明確要鼓勵發展品牌化、連鎖化的養老服務組織。縣級以上地方人民政府及其有關部門應當加大扶持力度，完善市場機制，引導社會力量成為發展養老服務業的主體。同時，要求鼓勵發展品牌化、連鎖化的養老機構和其他養老服務組織，鼓勵合理規劃、建設養老服務業集聚區和養老服務特色產業基地。對采用先進技術、創新能力強的養老機構和其他養老服務組織，可以按照省有關規定給予一次性獎勵。

《條例》推進養老機構養老和醫療相結合的新措施。《條例》明確提出了養老機構應當根據自身規模，在內部依法設立醫療機構或者衛生室、醫務室等衛生設施，也可以與醫療衛生機構簽訂合作協議，為入住老年人提供醫療服務。養老機構應當配備康復設備或者設置康復區，開展專業化康復服務。衛生計生部門應當給予支持，并提供便利。符合條件的內設醫療衛生機構和老年護理院等向人力資源社會保障、衛生計生部門申請納入相關城鄉基本醫療保險的定點結算范圍的，人力資源社會保障、衛生計生部門應當將其納入。

《條例》鼓勵高素質專業人才進入養老服務領域。《條例》提出，建立高等學校和職業技術學校畢業生的入職獎勵和補貼制度。對取得養老護理員職業資格并從事養老護理崗位工作的人員，按照相應等級，由設區的市、縣（市、區）財政按照省有關規定給予一次性補貼。對在本省連續從事養老護理崗位工作滿五年的高等學校、中等職業學校畢業生，由縣級以上地方財政給予一次性入職獎勵。

（作者系江蘇省民政廳副廳長）