日本西南諸島的軍事化歷程

編者按：《亞洲安全》雜志于2015年8月18日發布了題為《日本西南諸島軍事化：地方政府干涉和海洋邊界地帶的不安全性》的文章，全文19頁，作者為布拉德·威廉姆斯。針對近期日本國防安全策略發生的一些變化，作者從一個新角度分析了這些變化對日本地方政府產生的深遠影響，其關注焦點是日本的海洋邊界區域——日本列島東南部由沖繩縣管轄的八重山列島地區。作者指出，八重山列島的軍事化—方面削減了當地人尋求自治和通過地方合作提高經濟安全的熱情；另一方面，也使當地派系進一步分化并加劇了彼此間的競爭，使這些島上居民的不安全感增加。

由安倍晉三領導的日本政府已在其國防政策方面進行了廣泛的改革。2012年后期，安倍的政治勢力得以重振，隨后曾進行過一段時間的改革。雖然這些改革措施也只是再次大力重申了一遍前幾屆政府的總體指示，并無任何本質上的不同，但也顯示出日本政府正在從“臨時應對措施和表面調整向國防安全政策制定過程的結構性改革”進行轉變。

日本政府在國防安全領域所發生的主要變化有：建立國家安全委員會，集中和提高政策制定過程；單方面對日本憲法第九條進行重新解讀，解禁集體自衛權；增強日本軍事能力得到再度重視——日本軍費開支已連續10年下滑，而日本宣布2014-2019年問其國防開支將增長5個百分點。軍事開支的增加標志著日本將廣泛運用各種軍事策略，將戰略防衛重點從抵御來自日本北部和俄羅斯的威脅轉向保衛日本西南諸島的主權。日本的國防姿態逐漸強勢，首相安倍的民族主義傾向也再次浮出水面，而中國的態度也越來越“強硬”，地區摩擦不斷。

這些國防策略方面的變化對日本地方政府產生了何種深遠影響？本文將關注焦點放在日本的海洋邊界區域：日本列島東南部且由沖繩縣管轄的八重山列島地區。盡管沖繩主島的軍事化程度很高，且該島20%的地方都被美軍占領，但八重山列島卻是一塊未遭軍事化的處女地。八重山列島地處日本邊緣地帶，為了應對這一現狀，這些邊遠的哨崗轉向與臨近地區進行不同程度的往來和合作。近期，日本政府決定在八重山列島的其中一座島上建立一個自衛隊基地，下一步可能就是將該島軍事化。

日本的地方政客和其他有共鳴的地方力量也為八重山列島的軍事化提供了一定的戰略協助。盡管與那國島和石桓島同屬八重山列島，但兩島的政客出于各自不同的利益考慮而參與軍事-化行動。與那國島的政治精英主要基于“補償政治”的考慮來參與八重山列島的軍事化。“補償政治”指日本政府為了鼓勵地方當局冒著一定的風險、主動接受大量的公共事業而給予“受影響最大的地方政府和組織各種物質上的利益”。與那國島之所以這樣做，主要是因為該島的經濟狀況在不斷下滑。與此同時，石桓島的政治精英則是出于意識形態方面的目的來支持該島軍事化，希望借此能達到一定的威懾目的，或使該島成為孕育右翼人士的搖籃。

日本西南諸島的軍事化給這些地方帶來了很多影響。一方面，人們尋求自治和通過地區合作（這是成為獨立主權國家的過渡階段）來促進經濟發展的熱情開始衰退；另一方面，軍事化使當地派系進一步分化，加劇了彼此間的競爭，使這些島上居民的不安全感增加。這些至今仍鮮為人知的島嶼在冷戰時期經歷了大量去軍事化舉措，如今正慢慢成為軍事化的前哨。

與那國島：寧靜而遙遠的邊境小鎮

石桓島是八重山列島的政治經濟中心，八重山列島位于日本諸島的西南部，共包括32座島嶼，僅有12座島嶼有人居住，人口不過5萬有余。從行政上說，這些島嶼歸3個地方的政府管轄：石桓市、竹富縣和與那國縣。在日本群島中，波照間島（屬于竹富島）和與那國島分別是最南邊的和最西邊有人居住的島嶼。從地理上說，八重山列島與臺北之間的距離，比其與沖繩首府那霸之間的距離更短。

日本二戰投降之后，石桓島上的居民出于對解除武裝的日本士兵和剛剛到來的美軍的恐懼，成立了治安維持會，后于1945年12月變成了八重山居民協會。大約同期，美國當局發布—項條例，宣布在宮古島和石桓島分別建立1個軍事政府。同沖繩島其他地方一樣，八重山列島也歸美軍管轄，直至1972年才歸還給日本。冷戰時期，八重山主島地區軍事化程度很高，是美國在太平洋地區的關鍵一環，但美軍并沒有涉足八重山列島的其他地區。就在同期，在美國琉球群島民事局（USCAR）的幫助下八重山主島地區實現了貨幣化，建成了市場經濟，產業結構也得到改革。然而，USCAR的一系列社會經濟改革也加劇了八重山列島各島間的差異，使與那國島和竹富島逐漸被邊緣化。對此，與那國島可能會先尋求地方主義，然后通過補償政治來促進經濟發展。沖繩主島的南部和北部地區之間也存在這樣一種“核心-外圍”關系，這也是“沖繩群島地區與日本內陸之間密切的政治經濟聯系的縮影。”

通過地方合作實現自治和提高經濟安全

由于地緣關系，八重山列島成為地處琉球群島乃至整個日本邊緣地帶的貧困島嶼，因此，當地政府積極促進與周邊地區尤其是與臺灣的地方合作。

如果說是地緣原因促進了與那國島和臺灣之間的聯系，那么該島不斷下滑的經濟狀況則促成了其進一步進行地方合作的愿望。泡沫經濟破滅，日本政府也采取了新自由主義經濟政策，大量削減對基礎設施建設和服務業發展至關重要的巨額財政撥款。首當其沖的是與那國島，日本政府決定關閉當地的國民司法部和移民部的分支機構及氣象觀測局，使本來就日漸下滑的經濟形勢雪上加霜。與那國島變成了一個典型的“過疏”地區（人口稀少的地區），甚至變得比之前更邊緣化和不受重視。于是當地政府又轉向臺灣，尋求經濟穩定和增強相互理解。

1982年，與那國島開始從臺灣進口建筑用的碎石。2年之后，又開始實驗性地從臺灣購買各種商品。1990年，1艘日本渡船拿到臺灣當局頒發的特許執照，允許與那國島居民直接通過合法渠道赴臺旅游，成為自二戰以來的首例。后來，石桓縣和竹富縣當局拒絕了與周邊其他八重山島嶼進行合并的提議，但又擔心軍事化會卷土重來，于是與那國縣當局于2005年3月提出了“自治前景”構想。

這一宏偉提議的主要目標就是密切與臺灣之間的關系：若把與那國島建成一個“特別國際交流區”，經濟交流定會大大得到加強。與那國島的這一提議，開創了島嶼自治的先河。

2007年5月，與那國縣縣政府在花蓮市成立了駐臺辦事處，意味著與那國島與臺關系邁出了切實的一步。駐臺辦事處的成立具有雙重意義：標志著與那國縣政府成為日本第一個在外交未得到認可的臺灣設立此類機構的地方政府；與那國島政府的駐臺辦事處是迄今為止第一個由人口稀少的地方縣級（町）政府成立的辦事處。

如果與那國縣尋求地方主義的宏偉藍圖能在沖繩得到熱切反饋和支持，也意味著將失去來自日本政府的支持，但根據日本現有規定，與那國縣依然可以進行國際貿易。把國家利益置于地方利益之上，把島內本來就很匱乏的資源也轉讓給國家，限制了與那國縣與臺灣地區之間的經濟往來。這一具有開創意義的辦事處還是被悄悄關閉了，與那國縣想要成為具有獨立主權的“自然經濟體”的夢想也已破滅。與那國縣不得忍痛做出調整，滿足日本政府對國際交流的要求。而與此同時，已有越來越多的人表示支持與那國縣軍事化。

與那國縣軍事化：通往經濟安全之路的另一通道？

如上文所述，八重山列島在二戰后一直保持著非軍事化的狀態。八重山列島及其附近的宮古島這些邊境島嶼成了沖繩本島和臺灣之間的“防衛空缺”。20世紀末，美國和日本逐漸意識到這一漏洞的嚴峻性，并開始改變這些地區的現狀。

2007年6月，與那國縣軍事化步伐初露頭角，2艘美國掃雷艦在該島的索奈港口停靠，據稱“這是自1972年沖繩回歸日本以來美軍首次在沖繩民用港口事停靠。”早在同年5月，2艘自衛隊掃雷艇就已在該島停靠。這使人們懷疑二者之間存在一定的關聯關系。據稱此次登陸承載著“收集情報的秘密任務”，因為據1位美國高級政府官員透露的秘密文件信息，“一旦臺灣海峽告急”，與那國島可能會成為前沿作戰基地。與那國島距臺灣只有110千米，天氣晴朗時甚至可以看到臺灣東海岸。1996年，中國大陸軍隊在臺灣外海進行了震懾力十足的軍事演習，并試射了幾枚導彈，與那國島附近漁民被迫暫停作業，因此這些漁民也深諳再次卷入臺海危機的代價。

差不多在同期，日本安全負責人員以及保守派支持者們也開始籌劃，在與那國島上建立永久性的軍事部門。在剛剛改革的防衛省的推動下全日本防衛協會與那國縣分會（“一個同防衛省聯系密切并包括前自衛隊成員及其合伙人的國家機關”）于2007年成立，隨即就開始宣傳在該島建立供自衛隊使用的設施。此時，與那國島上只有2名“武裝”警察負責維持該島的法律和秩序。2008年，與那國縣政府大會通過了一項決議，支持該島的軍事設施建設；次年6月，在行將參加換屆選舉的縣長外間首吉（自衛隊基地建設的支持者）的帶領下，大會向日本政府提交了一份正式提議。

有趣的是，與那國縣對建設自衛隊基地的游說要早于中國對其領海地區執法和海洋軍事活動的加強。對與那國縣來說，這無疑也悄然暗示著，除軍事安全問題之外，經濟安全也是一大問題。日本民主黨執政時期（2009-2012年），由于日本政府和與那國島縣政府在土地征用補償問題的協商上存在分歧，遲遲不能達成一致，自衛隊基地的建設被暫時擱置。2013年3月，外間縣長要求日本政府向與那國縣縣政府撥付10億日元（約800萬美元）的“不便費”，該要求使與重掌政權的自由民主黨達成一致變得更加艱難。2013年8月，外問領導的親（自衛隊）基地派系在選舉中險勝，之后與那國政府降低了土地征用補償金額數額，這為雙方于2014年3月簽訂的土地租賃協議奠定了基礎。借此東風，沖繩自回歸日本以來的首座自衛隊基地終于在同年4月破土動工。建成后，與那國島將擁有1支150人的海岸監視部隊，可在距釣魚島僅有150千米的2個雷達配置點監控過往飛機和船舶。

事實證明，人們對建設新自衛隊基地看法褒貶不一。支持自衛隊基地建設的人主要還是從“補償政治”的角度出發，認為基地建設及其他各種形式的支出能使島上蕭條的社會經濟狀況起死回生。自衛隊基地的建設也符合島上一些保守派支持者的利益，因為他們也看到了這背后的經濟利益。防衛省每年要向與那國縣政府支出1500萬日元（約合12萬美元），作為占用島上21.4公頃土地的租金。此外，還有謠言稱，日本政府還要給與那國縣政府10億日元，用于支持漁業和與廢物管理有關的基礎設施建設。需注意的是，和沖繩的情況一樣，軍事基地的建設并不一定能使經濟社會持續地發展下去。拿更為切題的對馬島來說，在建立了自衛隊基地之后，島上人口反而減少了。此外，如果與那國島真的建成了自衛隊基地的話，國際貿易也會受到—定影響。

在與那國縣成立自衛隊基地是日本政府軍事化其西南諸島的第一步。此前，日本自衛隊的職責和一種新形勢有關，有關該形勢的表述第一次出現在2010年版日本新《防衛計劃大綱》里：即“灰色地帶”爭端。這一術語有一定的歧義，處于和平時期（白）和緊急情況（黑）之間。前者指的是若外國船只闖入日本領海或外國人擅入日本領土，執法部門，如警察和海岸警衛隊有權對該情況采取行動；后者則指的是如果有外國軍隊入侵日本，日本政府有權下達命令進行防衛性軍事調遣，這也滿足《美日安保條約》第五條款的使用要求，即在此情況下美日需聯合起來快速做出反應。然而，“灰色地帶”形勢則指武裝襲擊規模并不構成大規模入侵的行為，比如一幫武裝成漁民的外國人秘密潛入，并占領日本某島嶼，在這種情況下，日本政府無權下達命令進行防衛性軍事調遣，也使得與美國的雙邊協議無效。

石桓縣的“右傾”之風

自20世紀90年代初期以來，民族主義之風在日本日漸興起。從很大程度上說，這種民族主義情感的劇增和日漸激進的國民情緒是由日本國內持續的社會經濟危機造成的，這些危機使人們變得更加沒有安全感，對涉及日本主權的行為也變得更為敏感。日本左翼政治勢力在冷戰時期消亡，保守派的修正主義傾向得到一定的遏制，再加上那些親歷二戰的日本老兵紛紛離世，為民族主義的滋生提供了有力環境，使重握政權的安倍政府可以對日漸激進的國民情緒加以利用。

盡管有調查顯示，日本民眾對憲法改革持謹慎態度，但還有其他因素也助長了石桓島和日本其他地區的民族主義之風。就政治領域而言，日本似乎是在以一種消極的態度看待中國。據2014年10月進行的最新日本內閣調查結果顯示，有83.1%的受訪者“對中國并無好感”，這是自1978年以來民意調查指數最高的一次。

沖繩人對中國的態度也很消極。2013年，沖繩縣政府公布了一份關于本地人對中國印象的調查報告。該報告顯示，89%的受調查者對中國印象不好。如果說中國已經成為沖繩人以及日本其他地區人民的民族主義焦點的話，那么中國在爭端島嶼問題上的“強硬態度”一定是造成該結果的主要原因。由于釣魚島地區的自然環境并不適合居住，能源資源財富也不明確，因此爭奪這些島嶼的主權并不是出于“純粹生存”的目的，更多的是關乎民族的榮辱，所以保衛島嶼主權問題已成為日本民族主義分子的標志性口號，再加上媒體的煽動，這些民族主義人士已聚集在一起，大肆宣揚所謂的“領土民族主義的魅力”：“一種認為本國國土‘可能被他國占有的受害者心理，這種心理反過來會激起人們‘必須捍衛領土的情感”。

這種被放大了的民族主義情感在石桓縣尤為突出，當地政客也處于民族主義運動的前列。2010年12月，石桓縣議會頒布了一項條例，將1月14日定為“尖閣諸島（釣魚島）開拓日”，以紀念1895年日本吞并這些島嶼。2005年，島嶺縣議會通過了“竹富島日”這一條例，旨在宣稱日本對2座由韓國控制的小島具有主權。石桓縣的這一民族主義行徑無疑是對后者的翻版。當4名石桓縣議員在2012年1月登上釣魚島其中的一座小島的時候，還故意使用“行動”這一措辭。2013年，在一次紀念儀式上，該縣縣長在發表開幕詞時公然聲稱，“我想告訴全世界，尖閣諸島（釣魚島）是日本領土主權不可分割的一部分。”

日本還在教育領域宣揚其對爭議島嶼的主權論。2011年，八重山教育局決定使用由日本育鵬社編訂的高中歷史教科書。據悉，育鵬社與日本歷史教科書改革協會有一定關聯。這一修正主義協會包括學術人士和社會評論家，其編訂的歷史教科書因對日本帝國主義的罪行進行省略或輕描淡寫而飽受詬病。育鵬社所出版的教科書的特點就是對日本歷史的描寫完全是為了迎合了民族主義分子的意識形態，尤其是強調“尖閣諸島”（釣魚島）地區在歷史上和法律上都是日本的一部分，還高度贊揚自衛隊的重要作用，呼吁憲法改革。

石桓島的政客也與民族主義分子聯合起來到日本各地宣傳日本的領土主權。前育鵬社與日本歷史教科書改革協會會長藤岡成松日前曾對地方民族主義運動表示過支持，即向“尖閣諸島（釣魚島）開拓日”的策劃者發送賀電。前東京都都長暨民族主義運動擁護者石原太郎在2012年提議東京都政府收購“尖閣群島”，引起了巨大爭議。隨后，石原一手打造的地方政府主義外交給日本首相帶來了_一定壓力，提出了“尖閣諸島國有化提議”，得到了石桓縣議會全體成員的一致贊成。事實上，對那些來自日本本島的民族主義分子來說，石桓縣似乎成了他們的圣地，他們定期到島上來，宣傳日本對“尖閣諸島”的主權，利用該島人民關系的問題和不滿來宣傳他們的政治目標。眼下石桓縣已成為右翼分子的滋生地，自衛隊征兵標語和強調“中國威脅論”的標語隨處可見。

領土利益、安全困境和地方不安全性

當與那國縣的政客們正大膽籌劃如何通過加強與鄰居臺灣的地方合作來提高經濟安全性時，日本國防安全負責人員試圖對該島負責人進行哄騙，承諾如果他們同意服從日本政府的國防策略統籌，將得到一些物質上的補償。八重山列島已被軍事化，與那國縣也面臨著財政緊張的困境，這使人們對地區經濟化的熱情有所減退，把邊境線變成海上自由貿易區的愿望也暫遭擱置。

隨著中國在東海問題上的態度“愈發強硬”，日本政府加快了將日本西南諸島軍事化的進程。近年來，中國人民解放軍海軍軍艦經由日本海域附近到太平洋進行軍事演習的頻率越來越高。2008年11月-2013年5月期間，中國海軍軍艦共11次通過日本本州北部以及北海道與沖繩本島以及日光之間的津輕海峽，且每次通過的時間都不相同。中國軍艦近年來才開始在該海域航行，而且這種行為也并未構成對國際海洋法的違反。但讓日本政府感到不安的是，繼由日本民主黨領導的日本政府于2012年9月宣布將8座“尖閣諸島”中的3座進行國有化之后，中國海軍正不斷加強在爭議島嶼周圍12海里內及附近海域的巡航工作。

很顯然，中國的態度越來越堅定。據日本防衛省透露，僅2013年一年，中國共闖入日本領空415次，比上一年增加了109次，航空自衛隊不得不對之“進行驅逐”。2013年后期，中國宣布在中國東海劃出“防空識別區”（ADIZ），此前日本和韓國都曾宣稱對該識別區對應的海域擁有主權，空中緊張氛圍進一步升級。盡管此前日本、韓國、臺灣地區以及美國也都曾宣布劃分過防空識別區，但考慮到中國政府的長遠意圖，劃分這樣一個緩沖地帶使得該地區的緊張氣氛進一步惡化。由于防空識別區重疊，中日兩國高速飛機的碰面幾率很高，比如在2014年5月和6月期間，幾架中國戰斗機和日本偵察機幾乎是擦肩而過（距離僅有30～50米）。

中國在日本海洋和空中附近勢力的劇增也是出于地緣政治方面的考慮，即如若遇到敵對情況，中國能有效阻止日本和美國進入西太平洋海域。第一島鏈北起日本西南諸島，向南依次包括朝鮮半島、沖繩列島、臺灣島、菲律賓群島和婆羅洲。中國政府的策略就是爭取到釣魚島（日本稱為“尖閣諸島”）的島嶼主權，或者至少促使日本政府承認中日兩國之間存在領土糾紛這一事實。自日本政府于2012年9月開始對“尖閣諸島”進行國有化起，中國的行動更加猛烈。

有專家指出，在中日兩國針對彼此而不斷進行的軍備重整和軍事競賽背后蘊藏著2種動機。第一種動機，是對中國東海地區主權之爭而起的直接沖突；另一種則很可能是由于雙方對彼此現有意圖的互不信任而造成的一種抽象意義上的安全困境。

從中國是如何對待日本將其西南諸島軍事化這件事就可看出這兩個地區大國之間的信任是何等缺乏。《中國日報》稱，日本在與那國縣建立自衛隊基地是“日本政府采取的一系列使兩國關系加劇緊張的挑釁措施的”一部分。中國國防部發言人聲稱，與那國縣自衛隊基地的建設是“日本40多年來首次在其西部島嶼鏈上進行軍事擴張，中國會繼續在該地區進行戰備巡邏，軍事訓練及其他相關活動。”此時必須指出的是，與那國縣的自衛隊基地其實只是1個雷達站，旨在提高日本的監控能力。

中國東海地區不斷升級的緊張局勢也使八重山地區居民越來越沒有安全感。人們對建設自衛隊雷達基地這一決策的制定過程表示不滿。除此之外，島上人們普遍擔心與那國島將從充滿和平的地方變成一個軍事堡壘或“自衛隊島”，如果真有沖突發生，與那國島很可能會淪為軍事目標。人們之所以擔驚受怕，一是因為1945年的沖繩戰役，二是因為日本政府曾為了維護自身統治，拖延日本本島遭到侵略者入侵而殘忍地將日本南部的島嶼割讓給美國，日本民眾對這樣的痛苦回憶還記憶猶新。此外，八重山列島地區的居民還遭受過來自盟軍和日本軍隊的雙重壓迫。雖說如今的日本已不再是一個獨裁國家，自衛隊也并非日本帝國軍隊，然而還是有很多當地人認為，擁有軍事武裝的主要目的在于保衛國家主權完整，而非保障國民利益。由此，我們不難理解為何有如此多的當地人反對日本政府軍事化八重山列島的計劃，以及他們為何對此懷有如此之深的恐懼之情。