基于長期補償的水電工程移民安置實施方案編制研究

陳垚森，何艷虎

基于長期補償的水電工程移民安置實施方案編制研究

陳垚森1，何艷虎2，3

（1.中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東廣州 510610；2.南昌工程學院水利與生態工程學院，江西南昌 330099；3.中山大學水資源與環境研究中心，廣東廣州 510275）

隨著長期補償安置方式在我國水電工程建設中的應用及推廣，此安置模式逐步得到移民群眾的接受和支持。但對長期補償方式在不同水電工程實際的移民安置實施方案編制，還未形成完善的工作機制。以華南地區的M大型水電工程移民安置實施方案為例，探究了基于長期補償的水電工程移民安置實施方案編制工作實踐，并對移民安置實施方案的實施效果進行了預期分析，以為水電工程長期補償移民安置實施方案的科學編制與有效實施提供理論參考及技術支持。

實施方案編制；移民安置；長期補償；水電工程

0　引言

我國水能資源豐富，水利水電工程眾多。作為可再生的清潔能源，水電資源的開發是國民經濟的支柱產業之一，我國在今后較長時期內水電資源開發事業仍將科學有效的發展［1］。然而，水利水電工程的建設必然會引起大量的農村水庫移民的搬遷安置，以往“以土從農”的傳統靜態安置補償方式，在人地矛盾突出的今天受到嚴峻考驗和挑戰；同時，以土為本的傳統安置模式要配置原有的耕地數量、等同質量的耕地十分困難。隨著移民群眾對未來生產生活的期望和訴求越來越高，安置難度逐漸增大。因此，有效的探索創新長期補償安置方式對水電工程建設和移民安置具有深遠的意義［1］。1975年，長期補償起源于廣西梧州市蒙山縣在古湄河水電站工程建設，并得到有效實施［2］。2005年，貴州省在羅甸縣雙河口水電站進行試點長期補償安置并取得良好的實施效果。隨后，長期補償在包括貴州省在內的全國各地水電工程中得到應用和推廣，對緩解庫區安置容量不足，解決移民長遠的生產生活問題起到了積極而重要的作用［2］。然而，長期補償方式缺乏有關政策和配套措施的支撐，在不同水電工程實際的移民安置實施方案編制中也沒有統一的工作機制和技術規程?；诖耍瑸橐幏堕L期補償安置實施方案的科學編制，保障長期補償安置方式的有效實施，本文以M水電工程為例進行移民安置實施方案編制的分析研究，探究了基于長期補償的水電工程移民安置實施方案編制工作實踐，并對移民安置實施方案的實施效果進行了預期評價。

1　長期補償及移民安置實施方案

1.1長期補償

長期補償是相對于傳統的移民安置“一次性”補償而言的，其實質還是對征地補償和移民安置模式的一種發展和創新。它是指在水電站運行期內以水利水電項目水庫淹沒耕地（含樞紐工程建設占地）的地類、面積與經核定的年凈產值為補償標準，按照“淹多少、補多少”的原則，由項目法人每年以實物折算現金的形式對其所有權人或法定承包人進行逐年補償的移民安置方式。水電站運行一年，補償一年，直至電站運行壽命結束，有效保證移民從水電項目開發中受益，并盡快恢復和提高移民原有生產生活水平。長期補償安置模式就是采取“長期補償+一次性補償+后期扶持”的方法解決移民補償問題的一種途徑［3］。長期補償也是水利水電工程建設征地補償和移民安置相結合的產物，與其他征地補償和移民安置方式產生相同的規律，具有土地的物化、補償的動態性、對象的唯一性、責任的無限性、目的的明確性等優勢和特點。

1.2移民安置實施方案

移民安置實施方案是為進一步加強和規范水電工程移民安置實施工作，保證水電工程移民安置實施管理工作的規范化、科學化，保障移民安置規劃有效的實施，根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）的有關規定和其他有關政策法規，按照審定批準的《水電工程建設征地移民安置規劃報告》，結合水電工程移民安置實施管理工作和庫區及移民安置區的實際情況，而編制的實施方案。

移民安置實施方案能有效促使審定批準的移民安置規劃設計方案更具有可操作性，是水電工程移民搬遷安置實施的依據和指南，對確保移民搬遷的順利進行、促進庫區和移民安置區的經濟發展、維持社會穩定和提高移民的生產生活水平具有十分重要的現實意義。特別是具有創新性的長期補償安置實施方案，能夠有效地推動長期補償在水電工程建設中的有效實施，保障庫區移民群眾權益。因此，長期補償安置實施方案是目前市場經濟條件下讓移民共享電站建設成果、破解移民難題的有效辦法和途徑。

2　M電站的移民安置實施方案編制實例

2.1M 水電工程概況

M水電工程是位于廣東省境內新建的一座抽水蓄能電站。該工程屬一等大（1）型工程，電站規劃裝機2 400 MW，擬分期開發，本期裝機1 200 MW。電站建成后，主要服務于廣東電網，在電網中承擔發電、調峰、填谷、緊急事故備用任務，兼有調頻、調相和黑起動任務。

根據實物調查匯總成果，M電站涉及影響人口、房屋及耕地為1個鄉鎮1個行政村7個村民小組。電站建設征地涉及搬遷人口585戶2 553人，均為農業人口；涉及房屋總面積98 171.77m2。M電站建設征地總占地面積為546.68 hm2，其中水庫淹沒面積149.17 hm2，樞紐工程建設區面積397.51 hm2（其中重疊區198.06 hm2）。

2.2長期補償安置規劃方案

M電站工程建設征收的耕地（含可調整園地，下同），按照審定的《電站建設征地移民安置規劃報告》確定的規劃水平年（2017年）耕地年凈產值。其中，水田按照每公頃每年25 455元，旱地按照每公頃每年20 355元的標準，依據工程建設征收的耕地數量核算長期補償款，兌付給耕地使用權所有者（村組集體經濟組織或土地承包戶）。由當地縣人民政府負責分解發放到戶。

考慮市場物價增長等因素，耕地的凈產值每三年調整一次，評估后認為需要調整標準的，由當地縣人民政府批準后公布實施，報上級人民政府備案。從移民搬遷之日的下一個月起，對工程建設征收的耕地實行長期補償安置，直到電站完全報廢為止。

2.3長期補償資金及風險管理

電站移民長期補償安置方案，即由縣人民政府統籌規劃水平年（2017年）耕園地的土地補償和安置補助費進行投資，實現移民資金的保值增值，按有關協議逐年支付。

資金注入形式：由庫區搬遷移民的村民委員會與縣人民政府簽訂委托投資協議，縣人民政府與相關的投資公司簽訂投資協議，移民資金以類似優先股的形式注資。移民資金投資公司應為當地較有實力的國有獨資企業，移民資金注資后，投資公司需根據國家有關法律法規進行公司改組和管理。縣政府與移民不直接參與投資公司日常運營與管理?？h政府按相關協議獲取相應投資收益，并優先分配稅后利潤，投資回報基準額度為規劃水平年核定的耕地年凈產值。根據各移民戶的耕地數量，分配支付等同耕地年凈產值的相應利潤。

風險管理：投資公司稅后利潤優先滿足電站移民長期補償生產安置的需要，當投資公司無法支付時，由縣人民政府負責組織籌措，為保證縣政府統籌的長遠性和合法性，可考慮以立法的形式獲當地縣人大常委會的通過。

2.4長期補償兌現及辦理程序

長期補償資金每年支付兩次，分別于每年6月底和12月底前，由縣政府或移民主管部門按規定計算建設征收農村集體土地權屬人長期補償資金，經縣財政部門審核縣人民政府批準后，將補償資金撥入縣財政移民資金專戶，并及時按有關規定分解到移民戶，差額部分由縣人民政府籌措。

實行長期補償安置移民個人財產補償費、搬遷運輸補助費、墳墓補償費、過渡期生活補助費按相關標準補償給移民。在規劃的集中安置點安置移民的基礎設施補助費用于集中安置點基礎設施建設，不發給移民個人，由縣人民政府統一規劃、統一建設。

辦理程序：移民以戶為單位向所在村組集體經濟組織提出書面申請，并簽字確認；村組集體經濟組織向所在鎮人民政府書面申請實行長期補償安置，并加蓋公章確認；鎮人民政府對村組集體經濟組織申請審核后，上報縣移民主管部門審定；縣政府或移民主管部門與相關村組集體經濟組織或移民個人簽訂長期補償合同協議。

2.5長期補償配套保障

在電站集中安置點安置的農村生產安置人口，每人配置一定面積的自留菜地。自留地的分配以戶為單位，按核定后生產安置人口指標進行核算，各戶以抽簽的形式完成分配，各戶自留地經核定不得買賣或改變土地用途。

將長期補償安置移民納入城鎮就業服務體系，加強移民職業技能培訓、職業技能鑒定等就業服務，幫助符合就業條件的移民戶培訓轉移勞動力就業。符合農村居民最低生活保障條件的移民，按規定享受農村居民最低生活保障待遇，符合其他社會救助條件的，按規定享受相應待遇。

縣移民管理部門負責對電站工程建設影響的農村移民（含搬遷安置人口及推算至規劃水平年的生產安置人口）進行登記造冊存檔；并按照有關規定逐級上報，納入國家后期扶持范圍，由國家每人每年補助600元，自完成搬遷之日起扶持20年。

2.6實施方案編審過程

為了保障移民安置實施方案科學、合理、可行，保證移民安置工作的順利實施。實施方案編制及審核過程中采取了輪值會的模式，由縣政府或移民主管部門組織項目法人、鄉鎮政府、村委村組、移民群眾代表、縣直部門、省市移民主管部門等單位或部門輪流召開專項專題征求意見會議，討論移民安置實施方案的編制過程，研究預期實施工作中出現的各種問題及解決辦法，修改完善實施方案并最終獲得頒布實行。具體的編審路線如圖1所示。

圖1　移民安置實施方案編審路線

3　M水電工程移民安置實施效果預期

3.1生產生活水平預期

根據批準的生產安置規劃，測算得M電站征收耕地長期補償資金投資收益每年不低于267.37萬元，即規劃水平年（2017年）人均耕地凈收入不低于1 228元，高于規劃水平年人均耕地凈收入目標1 195元（按當地近三年的耕地產值測算）。通過長期補償安置方式使人均耕地凈收入得以恢復，并且移民不需對耕地進行投入和管理就有“旱澇保收”的穩定收益，加上每年度600元/人的后期扶持費，實際上較搬遷前的水平是人均增加了633元/a（見表1）。

表1　M電站移民搬遷前后的收入水平比較　元

3.2社會效益

（1）大部分移民在本鄉（鎮）或本縣安置，無需要外遷安置，原有的社會關系、生產生活方式遭受影響較小，移民能較快的恢復或超越原有生產生活水平［2］。

（2）由于大部分搬遷安置移民不需要調劑耕地進行安置，由此將大幅減少對耕地的需求量，使得人地矛盾得到有效化解；同時也有效減少了建房、基礎設施配套建設和生產安置用地。

（3）移民長遠生計得到保障。長期補償保證移民長期的耕地生產效益。在沒有大量土地調劑情況下，耕地征收對移民安置區農業生產造成較大影響，移民富余勞動力可通過就業和實用技術培訓，因地制宜地發展養殖業或就近務工、外出務工等，實現家庭經濟的良性循環，有效保障長遠生計。

（4）促進移民搬遷，維護庫區和移民安置區的和諧穩定。由于搬遷安置移民不再需要調劑耕地，保障了移民群眾的補償利益，使其生產生活水平逐步提升，有效規避和化解了庫區和移民安置區的矛盾。

3.3生態效益

（1）長期補償安置方式是改善庫區人均耕地不足，改善經濟系統和環境系統良性運轉的有效措施。

（2）通過長期補償安置搬遷，減輕了原庫區的人口壓力和生態壓力，給當地充足的發展空間，有利于促進工程建設區生態環境的自然恢復。

（3）通過長期補償安置，轉變移民安置區移民群眾傳統的生產生活方式，合理規劃布局生態建設，滿足移民安置區土地、水等資源與環境的生態承載能力需求，有效保護了庫區和移民安置區的生態環境［4］。

4　結論與展望

（1）征地移民安置實施工作涉及到國民經濟和社會等多領域多方面，技術性、社會性和政策性都很強，在實施方案編制過程中需要充分考慮移民合法的利益訴求，維護移民的知情權、參與權及監督權。在安置方案擬定、安置點建設、移民人口核定登記、安置方式選擇等各個方面都要充分聽取移民的意見［5］。

（2）實行移民長期補償安置是移民安置方式發展的必然要求，是緩解移民安置壓力和矛盾沖突的必然要求，是保障移民長遠生計的有效保證。建議國家及地方有關部門組織研究制定長期補償機制相關政策，并配套頒布相應的法規性文件，對實施長期補償的適用范圍、標準、方法、措施等作指導意見，既作為《移民條例》的補充，又規范實施長期補償安置［2］。

（3）基于長期補償安置方式的實施方案編制工作還是處于前期探索階段，長期補償安置機制還不夠完善。只有通過廣大水庫移民相關工作者的不斷積極探索、工作實踐、研究總結、分享交流，才能有效的推動長期補償安置實施方案編制工作的發展及成熟，保障水庫移民長期補償安置政策等各項政策有效實施并落到實處。

［1］胡寶柱，周金存.水庫移民長期補償安置實施方式與效果分析［J］.人民長江，2011，42（7）：95-98.

［2］何林.貴州省水庫移民安置機制研究［D］.北京：清華大學，2013.

［3］劉東，王鄂豫，楊華榮，等.對水電工程移民長期補償機制若干問題的探討［J］.人民長江，2010，41（6）：95-99.

［4］王永平，周丕東，黃海燕，等.生態移民與少數民族傳統生產生活方式的轉型研究—基于貴州世居少數民族生態移民的調研［M］.北京：科學出版社，2014.

［5］郭紅春，徐粵.阿海水電站移民安置實施方案及效果分析［J］.水力發電，2012，38（11）：16-18.

［6］張穹，矯勇，周英.大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例釋義［M］.北京：中國水利水電出版社，2007.

（責任編輯陳萍）

雅礱江兩河口水電站實現大江截流

2015年11月29日，目前我國藏區綜合規模最大的水電站、擁有世界第二高土石壩的雅礱江兩河口水電站順利實現大江截流，開始圍堰填筑，標志著兩河口水電站全面進入主體工程施工階段。

兩河口水電站總裝機容量300萬kW，設計年均發電量110億kW·h，是雅礱江中游的龍頭梯級水庫電站。電站建成后，將對下游電站產生巨大的補償調節效益，極大改善川渝電網“豐余枯缺”的不合理電源結構。電站建成后，每年相當于減少燃煤消耗1330萬t 減少二氧化碳排放2 130萬t，減少二氧化硫排放20萬t，生態環境效益巨大。同時還可減輕長江中下游防洪壓力，減少長江三峽水庫的泥沙淤積，對長江中上游生態屏障建設具有重要作用。

經過中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司移民綜合監理部的艱辛的努力，在四川省各級政府的大力支持下，在各實施單位的共同努力下，現階段整體移民安置工作開展順利，圍堰截流淹沒影響范圍內各項移民安置任務已全部完成，并于2015年11月25日通過了截流階段移民安置專項驗收，為最終電站按期截流打下了堅實的基礎。

（王琰青）

Study on Implementation Program Establishment of Hydropower Project Resettlement Based on Long-term Compensation

CHEN Yaosen1，HE Yanhu2，3
（1.China Water Resources Pearl River Planning Surveying and Designing Co.，Ltd.，Guangzhou 510610，Guangdong，China；2.College of Water Conservancy and Ecological Engineering，Nanchang Institute of Technology，Nanchang 330099，Jiangxi，China；3.Center for Water Resources and Environment，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，Guangdong，China）

With the application of long-term compensation resettlement method in the construction of hydropower projects in China，this resettlement mode is gradually accepted and supported by the resettled people.However，the long-term compensation method has not yet formed a sound mechanism in actual implementation of resettlement program for different hydropower project.Taking the resettlement program of a large hydropower project M in Southern China as an example，the establishment of resettlement program based on long-term compensation method is explored and the implementation is also analyzed.This study will provide theoretical and technical supports for the scientific establishment and effective implementation of long-term resettlement program of hydropower projects.

implementation program establishment；resettlement；long-term compensation；hydropower project

TV743；D632.4

A

0559-9342（2016）02-0007-04

2014-09-09

陳垚森（1987—），男，福建安溪人，工程師，碩士，主要從事GIS/RS的水利應用、水利水電工程建設征地移民規劃設計研究等工作.