我國政府績(jī)效管理參與主體結(jié)構(gòu)研究*
——基于8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)證分析

冉　敏

(甘肅政法學(xué)院 公共管理學(xué)院, 甘肅 蘭州　730000)

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我國政府績(jī)效管理參與主體結(jié)構(gòu)研究*

——基于8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)證分析

冉敏

(甘肅政法學(xué)院 公共管理學(xué)院, 甘肅 蘭州730000)

地方政府績(jī)效管理參與主體是否明確，是地方政府績(jī)效管理規(guī)范化發(fā)展的首要問題。2011年國務(wù)院批準(zhǔn)8個(gè)地方政府開展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作，論文基于對(duì)這8個(gè)地區(qū)有關(guān)績(jī)效管理政府文件的內(nèi)容分析，總結(jié)出地方政府績(jī)效管理參與主體有四種類型：管理主體、評(píng)價(jià)主體、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用主體和數(shù)據(jù)采集主體，并且對(duì)四個(gè)主體的構(gòu)成、權(quán)力和職責(zé)、主體間的關(guān)系三個(gè)問題進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出了完善地方政府績(jī)效管理的對(duì)策建議。

參與主體；權(quán)力；職責(zé)；相互關(guān)系

一、問題提出

自20世紀(jì)80年代我國開始進(jìn)行政府績(jī)效管理的實(shí)踐探索[1]，在《2005年政府工作報(bào)告》中首次提出“建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系”，從此，我國政府績(jī)效管理實(shí)踐和研究都進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的軌道。在中央政府沒有出臺(tái)統(tǒng)一的政府績(jī)效管理制度的情況下，各地方政府開展了形式多樣的政府績(jī)效管理及評(píng)估實(shí)踐探索，如青島市“目標(biāo)管理績(jī)效考核”、沈陽市等“市民評(píng)議政府”、福建省“效能建設(shè)”、甘肅省“第三方評(píng)議”等。各地多樣的政府績(jī)效管理實(shí)踐為提高政府管理水平、改善政府服務(wù)績(jī)效、增強(qiáng)政府對(duì)公眾關(guān)切的回應(yīng)等做出了一定的貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，地方政府績(jī)效管理實(shí)踐也暴露出諸多問題，其中政府績(jī)效管理參與主體的權(quán)力劃分、責(zé)任界定和權(quán)利指向的科學(xué)化與規(guī)范化，是影響整個(gè)政府績(jī)效管理科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的重要因素，也是推動(dòng)地方政府績(jī)效管理制度化和法制化首先需要解決的問題。

目前，我國地方政府績(jī)效管理參與主體機(jī)構(gòu)繁多，涉及到不同的政府機(jī)構(gòu)，以省級(jí)地方政府為例，參與政府績(jī)效管理的主體就有人事廳、公務(wù)員局、監(jiān)察廳、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等。目前學(xué)者主要對(duì)政府績(jī)效評(píng)估主體研究關(guān)注較多，研究公眾、社會(huì)代表、專家學(xué)者等作為地方政府績(jī)效評(píng)估主體，成為參與政府績(jī)效管理的“第三方”主體[2]，對(duì)公眾參與的動(dòng)力[3]、公眾參與的影響因素進(jìn)行分析[4]，也對(duì)第三方評(píng)估效果進(jìn)行分析評(píng)估[5]，研究企業(yè)作為評(píng)估政府績(jī)效主體的機(jī)會(huì)和空間[6]。然而對(duì)于政府績(jī)效管理的參與主體少有分析研究，那么地方政府績(jī)效管理參與主體有哪些？這些參與主體各自有哪些權(quán)力和職責(zé)？不同主體間的關(guān)系是什么？本文通過對(duì)這三個(gè)問題的回答， 來考察當(dāng)前地方政府績(jī)效管理參與主體的現(xiàn)狀、構(gòu)成和存在的問題。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法選擇

本文對(duì)于上述三個(gè)問題，采用文件分析方法進(jìn)行分析，并以前兩個(gè)問題為重點(diǎn)。選擇文件分析方法，是因?yàn)槲覈呤且环N文件政策：中央政策向地方傳遞通過文件，政策在不同層級(jí)間的政府傳導(dǎo)也是依靠文件。文件政策意味著所有政策規(guī)制都是由文件傳遞關(guān)鍵信息，文件最終將抽象的政治理念和現(xiàn)實(shí)操作聯(lián)系起來[7-8]。因此運(yùn)用文件分析法，是一種能夠有效分析政策形成和政策意圖的研究方法，是研究分析我國行政改革的有效方法之一。依據(jù)研究問題，對(duì)相關(guān)文件內(nèi)容進(jìn)行提煉和概括，從而提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)狀描述，為進(jìn)一步的分析和理論構(gòu)建服務(wù)。

(二)研究對(duì)象選取

2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市、深圳市8個(gè)地區(qū)開展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作。本文選取這8個(gè)地區(qū)政府發(fā)布的有關(guān)政府績(jī)效管理規(guī)范性文件，作為文件分析方法的分析單位。自2011年至2014年底，上述8個(gè)地區(qū)頒布的有關(guān)地方政府績(jī)效管理的最新規(guī)范性文件文本共計(jì)32個(gè)。這些文件的收集是通過搜索8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的政府網(wǎng)站獲得,其中包含1個(gè)條例，2個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)。條例是“國家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)依照政策和法令而制定并發(fā)布的，是比較全面系統(tǒng)、具有長(zhǎng)期執(zhí)行效力的法規(guī)性公文”，它是法的表現(xiàn)形式之一，已屬于法律文件；地方標(biāo)準(zhǔn)，在沒有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)情況下，在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)由行政主管部門制定，并報(bào)國務(wù)院相關(guān)部門備案。雖然條例和地方標(biāo)準(zhǔn)總共只有3個(gè)，但是表明試點(diǎn)地區(qū)的政府績(jī)效管理活動(dòng)進(jìn)入到標(biāo)準(zhǔn)化和法制化的階段。表1是這些公開文件的簡(jiǎn)要統(tǒng)計(jì),“TL”代表地方條例，“BZ”代表地方標(biāo)準(zhǔn)，“BF”代表管理辦法。

表1　通過Internet收集8個(gè)地區(qū)政府文件的簡(jiǎn)要統(tǒng)計(jì)

三、分析與討論

政府績(jī)效管理，是指運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府履行職責(zé)所產(chǎn)生的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效率、效益、效果、滿意度等方面進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)對(duì)政府績(jī)效的改善和提高。結(jié)合政府績(jī)效管理的特點(diǎn)，分析8個(gè)樣本地區(qū)的政府績(jī)效管理相關(guān)文件，政府績(jī)效管理參與主體依據(jù)實(shí)踐內(nèi)容可分為四類：管理主體、評(píng)價(jià)主體、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用主體和數(shù)據(jù)采集主體。下文分別對(duì)這四個(gè)主體的組成、權(quán)力、職責(zé)進(jìn)行分析，并討論四者之間的關(guān)系。

(一)管理主體

管理主體，是指掌握地方政府績(jī)效管理權(quán)力，承擔(dān)管理責(zé)任的組織機(jī)構(gòu)。目前8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的政府績(jī)效管理都有明確的管理主體，如北京市政府績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、福建省機(jī)關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、四川省人民政府目標(biāo)績(jī)效管理委員會(huì)、吉林省績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、廣西壯族自治區(qū)機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組、新疆維吾爾自治區(qū)行政機(jī)關(guān)效能考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組、杭州市綜合考評(píng)委員會(huì)(即杭州市績(jī)效管理委員會(huì))、深圳市政府績(jī)效管理委員會(huì)。這些領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會(huì)都分別下設(shè)了辦公室，負(fù)責(zé)日常和具體的政府績(jī)效管理工作。

分析各地區(qū)政府績(jī)效的管理主體的名稱和機(jī)構(gòu)設(shè)置可發(fā)現(xiàn)：首先，這些管理主體除了北京市和吉林省的機(jī)構(gòu)名稱相同外，其他地區(qū)管理主體名稱各異。這一方面是由于目前中央政府未規(guī)定統(tǒng)一的地方政府績(jī)效管理主體的機(jī)構(gòu)及名稱，另一方面也反映了各地區(qū)對(duì)于政府績(jī)效管理的定位，如福建省和杭州市的管理主體都是當(dāng)?shù)卦械恼荚u(píng)機(jī)構(gòu)，吸收和引入了新的政府績(jī)效管理理念后繼續(xù)承載相關(guān)工作；其他地區(qū)都是在開展政府績(jī)效管理工作時(shí)，成立的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)。其次，只有杭州市設(shè)立了有獨(dú)立編制的管理機(jī)構(gòu)，其他地區(qū)都是將績(jī)效管理日常機(jī)構(gòu)辦公室設(shè)立于其他政府部門內(nèi)，如北京設(shè)立在市政府辦公廳、四川設(shè)立在省直機(jī)構(gòu)、福建、廣西和新疆設(shè)立在監(jiān)察廳。雖然將政府績(jī)效管理主體機(jī)構(gòu)直接設(shè)立于其他政府機(jī)構(gòu)內(nèi)，可以精簡(jiǎn)人事，便于靈活調(diào)整，但是其弊端也顯而易見，即績(jī)效管理組織缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性，管理人員專業(yè)化水平易受到影響。杭州市設(shè)立正局級(jí)獨(dú)立編制的綜合考評(píng)委員會(huì)(績(jī)效管理委員會(huì))辦公室，其績(jī)效管理工作多年持續(xù)不斷，不僅保證了績(jī)效管理的連續(xù)性，而且隨著對(duì)政府績(jī)效管理認(rèn)識(shí)的深入，規(guī)范化和專業(yè)化水平不斷提升。

目前地方政府績(jī)效管理主體的權(quán)力主要有四類：一是組織權(quán)，指管理分散的機(jī)構(gòu)和人員使其作為整體，有系統(tǒng)地運(yùn)行，來完成政府績(jī)效管理目標(biāo)的權(quán)力，其主要職責(zé)體現(xiàn)在組織制定績(jī)效目標(biāo)、組織其他主體規(guī)范有序地參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)、組織匯總評(píng)審結(jié)果等。二是審議權(quán)，指對(duì)政府績(jī)效管理中相關(guān)事項(xiàng)審查評(píng)議的權(quán)力，其職責(zé)體現(xiàn)在審查政府績(jī)效管理中的績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)估結(jié)果等的科學(xué)性和規(guī)范性，并提出相應(yīng)的評(píng)議結(jié)論，地方政府績(jī)效管理主體將上述各事項(xiàng)的審議結(jié)果報(bào)送省委省政府，或市委市政府審定。其中，吉林省、深圳市對(duì)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、績(jī)效結(jié)果直接審定。三是監(jiān)督權(quán)，指對(duì)地方績(jī)效管理工作實(shí)施過程的監(jiān)督，其職責(zé)主要體現(xiàn)在定期或不定期地對(duì)績(jī)效運(yùn)行情況、績(jī)效目標(biāo)實(shí)施情況、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施等進(jìn)行監(jiān)督，防止發(fā)生弄虛作假的情況。管理主體主要是監(jiān)督評(píng)價(jià)主體和數(shù)據(jù)采集主體的職責(zé)實(shí)施。四是評(píng)價(jià)權(quán)，指在政府績(jī)效管理體系中管理主體對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)價(jià)權(quán)力，此權(quán)力將在下文評(píng)價(jià)主體分析部分詳細(xì)說明。

(二)評(píng)價(jià)主體

評(píng)價(jià)主體，是指對(duì)政府績(jī)效實(shí)施評(píng)價(jià)的組織和人員。本文對(duì)收集到的32個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，總結(jié)出我國地方政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)主體主要有三類：政府領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)公眾和政府機(jī)構(gòu)，并且統(tǒng)計(jì)三個(gè)主體評(píng)價(jià)的權(quán)重比例(見表2)。1.政府領(lǐng)導(dǎo)，有廣義和狹義兩種：狹義的政府領(lǐng)導(dǎo)只包括直轄市、省級(jí)地方政府、副省級(jí)市的黨委書記和行政首長(zhǎng)，其中包括副職；廣義的政府領(lǐng)導(dǎo)，除上述外還包括四套班子領(lǐng)導(dǎo)成員等。8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)除福建省未將政府領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)的比例列出外，其他地區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)的權(quán)重占5%以上。2.社會(huì)公眾，此類評(píng)價(jià)主體組成最為廣泛多樣，包括人大代表、政協(xié)委員、學(xué)者專家、管理服務(wù)對(duì)象、企事業(yè)單位管理人員、城鄉(xiāng)居民等，其權(quán)重在10%以上，其中廣西壯族自治區(qū)是將政府領(lǐng)導(dǎo)合并在社會(huì)公眾主體中，兩者比重共計(jì)25%。3.政府機(jī)構(gòu)，主要包括前文提到的績(jī)效辦或效能辦(即管理主體的下設(shè)辦公室)，以及由多部門組成的考評(píng)組、部門之間互評(píng)等。這類評(píng)價(jià)主體，主要是依據(jù)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系進(jìn)行考核，并且對(duì)政府部門的績(jī)效完成報(bào)告進(jìn)行查訪核驗(yàn)。政府機(jī)構(gòu)作為評(píng)價(jià)主體所占的權(quán)重，除新疆較低為30%，其他7個(gè)地區(qū)達(dá)到了65%以上。

表2　8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)評(píng)價(jià)主體分類比例統(tǒng)計(jì)

通過三類評(píng)價(jià)主體的組成和權(quán)重分析，表明對(duì)地方政府績(jī)效的評(píng)價(jià)仍以政府內(nèi)部評(píng)價(jià)為主，但評(píng)價(jià)體系不再是完全封閉的自評(píng)價(jià)系統(tǒng)，引入了新的社會(huì)公眾主體；對(duì)于社會(huì)公眾評(píng)價(jià)，部分地方政府委托第三方機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，這使得社會(huì)公眾評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性、科學(xué)性更有保證。

評(píng)價(jià)主體在政府績(jī)效管理中主要有評(píng)價(jià)權(quán)，是指在政府績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行測(cè)量，并得出評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)力。因此，評(píng)價(jià)主體職責(zé)即公正、公平地依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要有客觀標(biāo)準(zhǔn)和主觀感受兩類，政府機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)主要是客觀指標(biāo)測(cè)量，社會(huì)公眾評(píng)價(jià)主要是依據(jù)主體滿意度，而政府領(lǐng)導(dǎo)則是將二者結(jié)合。

(三)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用主體

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用主體，是指直接或間接使用政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的機(jī)構(gòu)及人員。政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)，其目的不僅是不同主體參與評(píng)價(jià)，更重要的是將評(píng)價(jià)結(jié)果合理有效地運(yùn)用于被評(píng)價(jià)對(duì)象的管理，以此來提高作為被評(píng)價(jià)對(duì)象的政府機(jī)構(gòu)行政績(jī)效。8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用主體都是政府機(jī)構(gòu)，運(yùn)用方式分為直接運(yùn)用和間接參考兩類。

1.直接運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果主體，指將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果直接作為其相關(guān)考核的工作依據(jù)，此類主體主要包括被評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)自身和各地區(qū)的黨委和政府。首先是被評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)，8個(gè)地區(qū)都規(guī)定了被評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)要運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)機(jī)構(gòu)相關(guān)工作進(jìn)行績(jī)效改進(jìn)，提高政府績(jī)效。其次是各地區(qū)的黨委和政府，如四川省對(duì)市州績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果就直接納入省委省政府對(duì)市州的年度綜合考核。直接運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，可以極大地增強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性，并且優(yōu)化原有的考評(píng)體系。

2.間接運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果主體，指將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為其相關(guān)考核工作的參考依據(jù)。8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)范文件中都提出政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是干部提拔任用、公務(wù)員考核、財(cái)政預(yù)算、行政問責(zé)的重要依據(jù)，這表現(xiàn)出政府績(jī)效管理嵌入我國政府行政管理改革的意圖，但是各地區(qū)對(duì)于這個(gè)“重要依據(jù)”如何具體使用的規(guī)定詳細(xì)程度不一，且總體處于初步探索階段。一是組織部門將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為干部考核、任用提拔的重要依據(jù)。目前關(guān)于組織部門負(fù)向運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的方式規(guī)定較明確，如新疆自治區(qū)規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)不得參加年度“一把手”評(píng)優(yōu)；但是組織部門正向運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的方式、程度卻未明確，即沒有明確規(guī)定是否評(píng)優(yōu)和是否提拔績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部。二是公務(wù)員考核運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。福建省、四川省、吉林省和杭州市規(guī)定：人力資源和社會(huì)保障廳對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的單位提高其年終公務(wù)員優(yōu)秀比例，并具體規(guī)定了提高的比例數(shù)；反之對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果較差或不合格單位下調(diào)年終公務(wù)員優(yōu)秀比例，同樣規(guī)定了調(diào)低的比例數(shù)。三是紀(jì)檢監(jiān)察部門運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施行政問責(zé)，8個(gè)地區(qū)都提出二者要結(jié)合，但只有福建省、吉林省、新疆維吾爾自治區(qū)明確規(guī)定了結(jié)合的方式，如對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“差”等級(jí)的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員啟動(dòng)行政問責(zé)，且問責(zé)的形式為誡勉教育、通報(bào)批評(píng)和告誡，對(duì)連續(xù)2年結(jié)果等次為“差”的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)提出組織處理意見。四是財(cái)政部門將績(jī)效結(jié)果與績(jī)效預(yù)算關(guān)聯(lián)，屬于績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的前沿領(lǐng)域。福建省、廣西壯族自治區(qū)和深圳市提出根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算支出的方向和結(jié)構(gòu)。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用主體，都擁有對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的考核權(quán)，紀(jì)檢監(jiān)察部門還有問責(zé)權(quán)，即在具備發(fā)起行政問責(zé)條件時(shí)對(duì)責(zé)任主體實(shí)施問責(zé)，并做出相關(guān)處理的權(quán)力。但是這種考核權(quán)和問責(zé)權(quán)，并不是由于政府績(jī)效管理及評(píng)估所賦予的，而是這些政府職能部門自身本來就擁有的。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用主體的職責(zé)主要還是其原有的相關(guān)法定組織職責(zé)，只是職責(zé)范圍拓展到政府績(jī)效管理及評(píng)價(jià)領(lǐng)域。

3.數(shù)據(jù)采集主體。數(shù)據(jù)采集主體，是指根據(jù)績(jī)效管理機(jī)構(gòu)工作需要，有關(guān)機(jī)構(gòu)采集、匯總、分析被考評(píng)地區(qū)和部門績(jī)效管理的相關(guān)情況和數(shù)據(jù)，并提供給績(jī)效管理主體。數(shù)據(jù)采集主體職責(zé)的正常履行，對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果的信度和效度有直接的影響。數(shù)據(jù)采集主體的確定，主要依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)相關(guān)的政府職能部門，因此此類主體涉及機(jī)構(gòu)最廣泛。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，當(dāng)評(píng)價(jià)對(duì)象是下級(jí)政府時(shí)，數(shù)據(jù)采集主體包括上級(jí)政府的職能部門，如四川省、吉林省、廣西壯族自治區(qū)都規(guī)定了省級(jí)政府評(píng)價(jià)市、州，數(shù)據(jù)采集主體有省統(tǒng)計(jì)局、省財(cái)政廳、省人事廳、省審計(jì)局等；當(dāng)評(píng)價(jià)對(duì)象是政府職能部門時(shí)，數(shù)據(jù)采集主體主要包括同級(jí)綜合部門，如福建省規(guī)定由績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會(huì)辦公室、機(jī)關(guān)工委等采集數(shù)據(jù)。此外在政府系統(tǒng)外，北京市和廣西壯族自治區(qū)規(guī)定了受績(jī)效管理主體委托的調(diào)查機(jī)構(gòu)，如各類專業(yè)調(diào)查公司，科研院校的評(píng)價(jià)中心等，也成為數(shù)據(jù)采集主體之一。

數(shù)據(jù)采集主體的權(quán)力主要是統(tǒng)計(jì)調(diào)查權(quán)，政府相關(guān)職能部門大多數(shù)由于自身行政職能而擁有法定統(tǒng)計(jì)調(diào)查權(quán)，如統(tǒng)計(jì)局；此外，受管理主體的委托授權(quán)，擁有相關(guān)事項(xiàng)的數(shù)據(jù)調(diào)查采集權(quán)力，如績(jī)效管理辦、第三方組織。數(shù)據(jù)采集主體的職責(zé)是科學(xué)、公正地采集和統(tǒng)計(jì)績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)所需的情況和數(shù)據(jù)，不能弄虛作假。

4.地方政府績(jī)效管理參與主體間的關(guān)系。通過前文對(duì)四個(gè)主體的組成、權(quán)力和職責(zé)分析，可知四者之間的關(guān)系如圖1所示。

圖1地方政府績(jī)效管理參與主體間的關(guān)系

如圖1所示，管理主體在四個(gè)主體中處于核心組織者地位，管理主體將其他三個(gè)主體關(guān)聯(lián)起來，使得政府績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)“評(píng)價(jià)—反饋—評(píng)價(jià)”的循環(huán)系統(tǒng)。評(píng)價(jià)主體和數(shù)據(jù)采集主體，一方面接受管理主體的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面反饋相關(guān)信息給管理主體；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用主體，則是通過管理主體獲得相關(guān)績(jī)效信息，促進(jìn)其職能進(jìn)一步發(fā)揮；最終目的是提高評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效，即政府部門行政績(jī)效的提高和完善。因此，管理主體權(quán)威的確定、權(quán)力和職責(zé)明晰、組織運(yùn)行的科學(xué)規(guī)范，都將直接影響到整個(gè)地方政府績(jī)效管理的成效。

四、結(jié)論

本文通過對(duì)8個(gè)地方政府績(jī)效管理試點(diǎn)地區(qū)績(jī)效文件的基本內(nèi)容分析，對(duì)地方政府績(jī)效管理參與主體進(jìn)行討論，得出基本結(jié)論如下：

(一)政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體仍以政府系統(tǒng)內(nèi)部組織為主，但是評(píng)價(jià)主體多元化成為趨勢(shì)，尤其涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的行政績(jī)效評(píng)價(jià)

8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)公共服務(wù)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)，都采用社會(huì)公眾作為評(píng)價(jià)主體測(cè)量公眾滿意度，并且為了提高公眾評(píng)議的公正性和有效性，北京市和廣西壯族自治區(qū)委托第三方機(jī)構(gòu)組織和評(píng)議政府績(jī)效。

(二)數(shù)據(jù)采集主體呈現(xiàn)規(guī)范化和專業(yè)化趨勢(shì)

數(shù)據(jù)采集主體是整個(gè)績(jī)效管理中確保信息真實(shí)、科學(xué)和有效的重要組織依托。8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的數(shù)據(jù)采集主體具體實(shí)施部門，都是在績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系附件中予以具體說明，但只有福建省、廣西壯族自治區(qū)對(duì)數(shù)據(jù)采集主體的職能、工作流程、責(zé)任做出了明確的規(guī)定。

(三)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用主體對(duì)于績(jī)效信息的利用還不充分明晰

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用主體中，除了績(jī)效考評(píng)組將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的直接依據(jù)外，其他相關(guān)組織都直接將績(jī)效信息作為其相關(guān)職能行使的重要依據(jù)，但運(yùn)用方式、程度和范圍等都無明確規(guī)定。

(四)在理論上地方政府績(jī)效管理四類參與主體分工各不相同，但在實(shí)際的機(jī)構(gòu)構(gòu)成上可以重合，即同一政府組織承擔(dān)多個(gè)主體職能

例如，績(jī)效委員會(huì)或績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)小組，既是管理主體，同時(shí)又作為評(píng)價(jià)主體之一承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)職能；政府職能部門如財(cái)政廳，是數(shù)據(jù)采集主體之一，同時(shí)也作為相關(guān)績(jī)效指標(biāo)的評(píng)價(jià)主體。

基于這些基本結(jié)論，為完善和改進(jìn)我國地方政府績(jī)效管理，提出以下政策建議：一是對(duì)數(shù)據(jù)采集主體的權(quán)力、責(zé)任和運(yùn)行程序進(jìn)行規(guī)范，以確保政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)可信。除了福建省、廣西壯族自治區(qū)通過地方標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定了數(shù)據(jù)采集主體的工作流程和責(zé)任，其他地區(qū)只規(guī)定了各類指標(biāo)數(shù)據(jù)采集的相應(yīng)職能部門，但對(duì)于其具體工作流程、數(shù)據(jù)處理方式、工作責(zé)任、異議申訴等都未做明確說明，因此今后政府績(jī)效管理應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范數(shù)據(jù)采集主體的有關(guān)內(nèi)容，以確保政府績(jī)效評(píng)價(jià)的公正和科學(xué)、政府績(jī)效管理的有效性。二是對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的間接運(yùn)用，應(yīng)以績(jī)效評(píng)價(jià)信息為中介關(guān)聯(lián)財(cái)政管理、行政問責(zé)等方面，對(duì)其相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行完善和補(bǔ)充現(xiàn)有規(guī)定。三是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用主體的相關(guān)權(quán)責(zé)利亟需明晰完善。此結(jié)果的運(yùn)用既是整個(gè)政府績(jī)效管理形成循環(huán)提高系統(tǒng)的關(guān)鍵，也是實(shí)施政府績(jī)效管理的目的。四是推動(dòng)地方政府績(jī)效管理法制化。8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中，目前只有福建省和廣西壯族自治區(qū)有政府績(jī)效管理的地方標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，福建省還有相關(guān)的地方條例。其他地區(qū)目前都是通過文件規(guī)定政府績(jī)效管理實(shí)施內(nèi)容和主體權(quán)責(zé)，因而權(quán)威性和持續(xù)性受到影響。政府績(jī)效管理的法制化可以鞏固各地已有的經(jīng)驗(yàn)和成果，也為未來的全國性統(tǒng)一立法進(jìn)行了探索。

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(責(zé)任編輯：張蕾)

A Study on the Participation Subject of Government Performance Management in China—AnEmpiricalAnalysisBasedon8PilotAreas

RAN Min

(School of Public Management, Gansu Institute of Political Science and Law, Lanzhou, Gansu, 730000)

The primary problem of standardization development of local government performance management is to define the participation subject.In 2011,the State Council approved the 8 local governments to carry out the pilot work of government performance management.Based on the analysis of the main contents of the above-mentioned documents,the paper concludes that there are four types of participation subject of the local government performance management:they are subject of management,subject of evaluation,subject of using performance evaluation results and subject of the data acquisition.This paper analyses the composition,powers and duties as well as the relationship of the four subjects,and puts forward suggestions to improve the performance management of local government．

participation subject;power;responsibility;relationship

2015-11-01

甘肅政法學(xué)院重點(diǎn)科研資助項(xiàng)目“我國政府績(jī)效評(píng)估法制化研究”(項(xiàng)目編號(hào)：GZF2012XZDLW22)階段性成果之一。

冉敏(1981-)，女，甘肅政法學(xué)院講師，蘭州大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生。

D630.3

A

1004-342(2016)01-01-06