社會影響評價視野下的怒江開發

于曉剛，云南省大眾流域管理研究及推廣中心主任，“綠色諾貝爾獎”之稱的戈德曼獎獲得者，菲律賓政府麥格賽賽獎獲得者。

怒江在21世紀初進入了不平靜的年代。

我國啟動了西部大開發。中央和地方政府把“西電東送”作為體改+技術+資金+市場一體化整合推進的模式。首先解決國企壟斷問題，把巨無霸中國電力公司資產拆解成為5家發電集團和兩家電網集團。讓其在市場上競爭博弈。這五兄弟旋即開始了瓜分水電資源：落差、壩址或整條江河。河流被簡單化為水能基地，怒江成為中國水電基地之一。

水電公司投入資金和技術，地方政府投入政策和國土資源（大部分靠低價向村民征地）。云南省主政的書記白恩培（貪官已判刑）在2004年云南省省委全會報告上要求云南省統一意志把水電為主的電力建成云南支柱產業。但電力市場在哪兒？該計劃認為市場是可以創造的，云南一位副省長去廣州請求廣東政府為云南電力開放市場，甚至要求中央政府促廣東購電。然后在云南又號召多建水電支持廣東發展。（這為后來的產能過剩、水電站大量棄水埋下伏筆）當然，這段時間也少不了大造輿論，國家戰略論、綠色能源論、水電脫貧論，以及西部大開發戰略機遇期的宏大敘事充斥在官方和非官方媒體上。

有關流域生態破壞和移民社會影響，邊疆少數民族自治問題卻很少被重視。云南山地占94%，壩區僅6%，而人口大多居住在河谷壩區。水電開發必然造成大量移民。另外三江并流地區河谷多為少數民族原住居民，這些不同文化、不同生產生活方式，權利意識幾無的人群將在大開發旗號下為水電公司讓路而背井離鄉。在改革開放二十年后，這么低廉的移民成本（包括低權利意識）和地方政府GDP沖動，真可謂極佳的戰略機遇。從水電開發的財務可行性研究來看成本效益足以支持上馬更多水電。從工程技術可行性研究來看西部山高谷深，多處壩址可建高壩大庫。然而，生態環境影響、社會影響、地質地震風險、水壩多個梯級開發其累積影響是否也可行？大量不確定性和無法預知的風險，忽略還是事先防范？顯然，水電戰略機遇隱藏巨大危機。怒江十三級水電計劃就是在諸多不確定條件下出臺的。

為何保護怒江

我為何關注怒江？這與我研究流域管理有密切關系。1998年，作為云南社科院民族學研究人員，我在亞洲理工學院做有關流域管理方面博士論文，我一直希望把民族學與環境保護學結合。這年長江下游發大水，我進入金沙江一帶做流域天然林和社區發展調查。

一系列問題展現在我面前：天然林商業性砍伐、林業財政、社區資源權屬，GDP導向的水電開發等等。因為麗江拉市海流域問題集中，筑壩蓄水為打造高原水鄉——麗江古城，淹沒了拉市海周邊農田，失地農民生存發展困難，上下游顯失環境公正。山區彝族水源林保護與壩區湖泊保護區沒有建立生態補償關系，保護者和受益者成本效益倒置。拉市海濃縮了很多流域開發決策問題，我打算把論文調查點就設在拉市海，后來形成了拉市海參與式流域管理的項目。

我本來可以只專注于拉市海流域管理和完成我的博士論文，然而，中國西南流域大開發的迅猛趨勢使我如坐針氈。云南瀾滄江漫灣電站于1985年上馬，1996年建成發電，裝機容量125萬千瓦，當時是中國西南最大的電站。2001年，漫灣電站運營5年，被列為水電行業投資最省、效益最高的范例。但我也得知庫區生態災害頻發，移民生存困難，大量社會遺留問題未獲解決。我向樂施會申請了調研經費走進漫灣庫區。

我在亞洲理工學院讀博士期間除了學習環境管理知識，還特別關注了被稱為應用社科前沿的“社會影響評價”。我還接觸到一份文件叫《世界水壩委員會報告》。這是個由多方利益代表組成的委員會，有政府、水電公司，科研部門、公民社會參與，經過多年調研和大量案例分析得出結論的報告。報告最重要的觀點之一是“影響應該與受益相當”，水庫移民利益不應該被剝奪。帶著這份報告和社會影響評價方法，我和社科院一位朋友在漫灣庫區一個月走訪了5個有代表性的受影響社區。收集到的信息和初步評估又反饋到當地縣級政府（5套班子）。我們又用兩個月時間分析整理撰寫了180頁的漫灣水電社會影響評估報告。不久新華社內參部記者把其濃縮為《國內動態清樣》，呈現到時任總理的朱镕基的辦公室。總理指示云南省政府即刻著手解決社會問題。后來得知這份報告的含金量是8千萬移民補償款（可能更多的含金量是報告的建議在2006年頒發的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》有所顯現）。庫區移民和政府都寫來了感謝信。

2002年底，我參加了在肯尼亞內羅畢由聯合國環境署舉辦的水壩與可持續發展論壇。之后我和朋友翻譯了《世界水壩委員會報告——公民指南》，并由水利部內部出版印刷，廣泛散發到云南一些水庫移民社區。一位搞漂流的老外在瀾滄江漂流時看到這本書激動得當時就落淚，后來找到我表示敬意，說這條江有最壞的開發方式，但也有這本最好的“弱者的武器”。2003年國家環保總局也翻譯出版了《世界水壩委員會報告》（簡稱《報告》），還聘我為審校。我以為出版傳播這個《報告》，中國水電發展應該走上正路。2010年我驚訝地發現這份報告還積壓在出版社倉庫中，據說原因是《報告》的傳播可能阻礙水電開發。

2003年初，怒江開發開始有了動靜。其實在2002年云南電力企業已成熱鍋螞蟻，被各大央企集團分割和并吞著。2003年年頭，怒江的開發已經見諸報端。華電集團與云南省政府簽署了《關于促進云南電力發展的合作意向書》。 年中云南華電怒江水電開發有限公司成立。這年全國各地被SARS病毒侵擾，而云南避免了SARS卻受水電熱灼烤。水電開發與江河保護的天平明顯失衡。

不過也有兩件事為天平的保護一端加碼，一件是7月份，三江并流申請世界自然遺產成功，作為環保人我們都很高興，既然申請了世界自然遺產就有責任保護。另一件是9月正式實施的《環評法》，雖然《環評法》沒提到社會影響評價，但已有一點公眾參與內容。我們NGO可以進一步參與決策過程，保護怒江自然遺產。

在8月初，綠色流域和云南大學共同組辦了漫灣環境與社會影響評價匯報會。參會有80人，參會單位除國家環保總局、省委、省政府研究室、電站所在地市的發改委，華能集團（漫灣電站），還有自然之友、綠色和平及湄公河觀察民間組織。我負責介紹漫灣社會影響，云南大學學者負責介紹環境影響。會上我極力推介《世界水壩委員會報告》，希望建立一個網絡，促進流域開發更加可持續。

8月14日《怒江中下游流域水電規劃報告》（兩庫十三級開發方案）提交國家發展與改革委員會評審。環保部門官員提請發改委等待9月1日《環評法》正式實施后專項審議。9月3日北京傳出消息，在有關怒江開發專家座談會上一些專家和NGO人士反對怒江開發。

由于年初SARS事件媒體噤聲導致事態擴大的教訓，這時有關怒江開發的不同聲音開始在媒體出現。綠色流域決定利用國慶長假驅車考察怒江峽谷。在考察過程中我們得知國家環保總局解振華局長和保護司司長楊朝飛考察怒江，云南省徐省長陪同。我立即與楊朝飛聯系，得知解局長也希望聽取地方NGO的聲音，我們就約定在貢山見面。不料因云南發生礦難，解局長不得不縮短行程，會見被取消。

但是，在這一次的考察中，我們在怒江的一些壩址，特別是怒江峽谷內對植被類型、地貌險要、地質脆弱、河流美景、風土人情等拍攝了大量圖片。我們還與怒江傈僳族自治州州長、旅游局長和發改委官員見面座談。我介紹了國際上大壩建設的新趨勢：環境和社會的可持續性。介紹了世界遺產地發展旅游一些成功案例。我對州長說，怒江已經獲得世界自然遺產的桂冠，等于已經獲得博士答辯資格，保護好了可以獲得可持續發展博士學位。開發水電頂多只是個工程碩士，將丟失更有價值的學位。州長笑笑回應：身不由己。

應北京環保NGO邀請，綠色流域10月至年底做了多場有關怒江和瀾滄江水電與環保的講座。11月又與綠家園、自然之友等NGO一同參加由泰國組辦的60個國家NGO參會的國際河流大會。會上60國NGO代表簽署了請求聯合國教科文組織關注怒江開發的聯署信。12月初與泰國和緬甸NGO草擬聯署信懇請溫家寶總理關注怒江開發對下游薩爾溫江流域的影響。這封信遞交中國駐曼谷使館，并被《曼谷郵報》報道，泰國時任總理他信回應記者：相信中國作為一個負責任的大國不會做出公民社會所指的事。

2004年1月初，綠色流域與中國社會科學院環境與可持續發展中心及四個研究組織合作，在社科院大樓舉辦了“水電工程的經濟，社會和生態環境影響”研討會。參會者不僅有社科研究人員，也邀請NGO和媒體參加。會議成果豐盛：出版會議論文《科學發展觀與江河開發》（社科院鄭易生先生主編），包括哲學思考，決策程序，開發方式，具體項目社會影響，環境影響分析水電發展，內容很豐富，成為水電慎建派的一個指南。2月份，媒體組團訪問怒江（之后綠家園組織了“江河十年行”，每年訪問怒江）。NGO與科學界、媒體界建立互聯關系；主持會議的社科院兩位鄭教授總結了會議，會議紀要通過社科內參呈國家領導人閱。民間社會與科學界雙贏：民間話語得到科學提升和增強，社科對象從抽象原理轉入到可持續發展的真問題。之后這種合作雙贏局面一直維系。

在云南，對白恩培書記水電作為經濟支柱特別是開發怒江的決策，一些民主黨派有看法。綠色流域主動與民盟聯系，共同草擬在2004年3月政協會議的建議案。政協會議是為了聽取各黨派的意見，過去多是支持或彌補政府決策的建議，但這次與白書記意見相左的建議案在大會發言，被收入政協提案。第二天《中國政協報》大幅進行了報道。

這些倡導活動推動了我國領導人對怒江慎重決策。溫家寶總理在國家發改委上報的怒江開發計劃書上指示：“對這類引起社會高度關注，且有環保方面不同意見的大型水電工程，應慎重研究、科學決策。”

2004年，當水電專家、政府官員與環保界人士就怒江流域保護還是大型水電開發爭議不休時，當地村民默默無語。他們對水電開發和移民計劃并不知情。對政府說發電之時就是怒江人民幸福之日，以及環保人說的環境和社會影響都半信半疑。綠色流域在5月份，協助怒江兩個潛在移民村村民14人訪問了漫灣電站移民村。沒有得到土地賠償的漫灣移民淪為拾荒者搶拾垃圾的場景令怒江人震驚。他們回去后把了解到的情況告知了怒江其他村民，引起極大反響。這不僅促進了漫灣遺留問題的解決，也促進了云南新移民政策出臺，移民補償從漫灣人均5千提到人均約8萬。訪問過程被環保人史立紅拍成錄像《怒江之聲》廣為傳播。

中國媒體和外國媒體對西南水電（包括怒江）開發與環境影響表現出井噴似的關注。幾乎一個星期就有一家報紙或雜志采訪或需要了解綠色流域的觀點，我們也熱情接待所有前來的媒體記者。我們知道許多媒體是承擔壓力和風險報道怒江的。而我們也需要把所了解的問題、理論分析和民間詮釋通過媒體告知公眾。

2003年底，CCTV新聞調查欄目找到我，請我和攝制組一起去怒江，他們希望拍攝一部20年之后才能解禁的紀錄片（攝制組認為或許多年后解禁，還可以告訴后人，怒江開發有不同聲音）。我還為這種悲觀精神說服了。超出預料，2004年3月兩會期間竟然播出了《怒江的選擇》，成為兩會焦點之一。

2003年至2006年民間揭示水電環境和社會風險的報道約百余篇。媒體多是外省來的，云南媒體已全被“打招呼”。2004年，怒江開發被列為國內廣受關注事件第九位。媒體放大了民間聲音，盡管這些報道也都力求政府、水電開發商和NGO的輿論平衡。綠家園汪永晨和中青報張可嘉組織的每月一次記者沙龍使得許多在京媒體關注水電并獲得報道線索和方法。《人民日報》《中國青年報》《經濟觀察報》《21世紀經濟報道》《國際先驅導報》《南風窗》《南方周末》《新京報》都有大篇幅的報道。《中外對話》提供了一些專業性且中英雙語的江河環境報道。有些報道的時間十分關鍵，為中央決策提供了契機。

話語、權力和NGO參與

至今，水電和環保的輿論硝煙還沒有散去。在“西部大開發”和“西電東送”水電強勢“輿論炮轟”下，許多似是而非的水電話語和敘事成為政策或為政策的支撐。如“怒江發展的唯一出路是水電”，據說2003年在怒江州，每一個部門都要出一篇文章從職能部門角度論證“唯一出路”。可見水電挾持了怒江地方政府決策。再如，那時人民常常聽到，每一條江河都應該發電，為什么要留一條自由流淌的江河，讓水白白浪費？（順便提及一下，仇和書記（貪官已被雙規）也有類似言論，云南的水都流到國外了，大中小水庫要蓄起來）。能源增長必須超前，能源安全經濟才安全，社會才安定。中國水電資源世界最優，目前已開發占可開發量比例還很低。中國水電技術成熟。只有水電是可以大規模商業開發的可再生能源。是實現可持續經濟增長，資源節約環境友好最正確的選擇。水電開發可是使移民脫貧致富，創建和諧社會。這些話語以斬釘截鐵的語氣不容商榷和反思，并由科學或工程專家的口中涌出，為決策論證合理性并合法化。通過學術專家和職能部門技術官僚，學術話語和決策行動被精巧設計，把還在探索中的假說或預設情景變成需要統一各界各級意志的戰略、政策和規劃。再補充一些支持決策的文件如環境影響評價、地震安全評價等（出錢搞定，特別通過紅頂評價機構）。萬事具備，東風強勁，白恩培披袍掛帥發號施令黨政統一意志把水電培育為云南支柱產業。地方宣傳部門對決策的大力宣傳和屏蔽其他聲音也是程序所需。這可以使（可能還是值得商榷的）一些發展路線和項目合法化、合理化并內化為每個人認知。

民間組織如何參與決策過程？決策場域是被決策者控制的。決策場中專家和官員早已熟悉，邀請誰和拒絕誰常常內定。決策內容也已經劃定，哪些突顯及哪些隱去。背后是利益趨使，過程是權力運行。

法國哲學家福科認為，政策運作可以看作“政治技術”，植根于公民、專家和政治權威之間的權力關系，他認為政策不是不能改變。倡導政策改善，民間組織從常識出發去構建民間話語，小米加步槍與御用專家抗戰。

民間話語如：發電只是河流十多種功能的一種，每種功能都滿足某些需求，如生態需求，生物需求，沿河人類生產生活需求等。幾千年河流流淌沒有發電不是也孕育和維持中華文明和綠水青山？這算白白浪費嗎？能源充足不一定經濟就安全，能源成為中東一些國家“資源詛咒”。經濟發展正朝著低耗能模式發展，我省高耗能產業在轉型和萎縮，水電產能過剩大量棄水，因此留下一條自由流淌的河流，讓其生機勃勃，發揮多種生態功能就有其合理性，況且怒江是世界自然遺產部分，國家和百姓有責任保護。大量投入水電，破壞了河流生態，而結果是過剩，豈不真正浪費？水電為主的能源支柱產業，意味著需要建更多的煤電調峰填谷，省內溫室氣體排放大增，這個支柱產業還清潔綠色嗎？中國不僅水電資源，風能和太陽能資源也極為豐富，比水電受可開發量的限制還少，且技術成熟度不亞于水電。而且，其環境和社會影響比水電更小。水電并不一定能讓移民脫貧致富，大量案例證明搬遷后，如果沒有保護他們權利的移民政策，移民失去生計生活更加困難。

僅僅在媒體上隔空喊話還不夠，進入決策場域才能與對手對話談判。2004年10月北京舉辦聯合國水電與可持續發展研討會。云南水電庫區的5位移民代表在綠色流域協助下注冊參會。有金沙江和瀾滄江的代表，怒江代表被當地政府控制。參會移民彬彬有禮，利用每一個有限機會與學者、官員、水電老總交流對話，理性提問和質疑移民政策，要求落實中央給的知情權、參與權、監督權、表達權。受到國內外與會者關注。會議內容從水電輝煌業績展示被引入如何更實際地解決水電開發社會環境影響。我與華電老總賀恭（主持怒江開發）在論壇上見面，我的演講水電社會影響評價和公眾參與受到聽眾歡迎。全國人大環資委委員中國水利水電科學研究院副總工何少苓女士，過來打招呼，說你的觀點很好，來的移民代表很有水平。這次移民參加聯合國的專業大會，在國內創造了歷史。重要的是達到了雙贏局面，中國政府表現了寬容，移民得到發聲機會。開幕式中國政府代表沒有一句談及水電移民問題，但閉幕式政府代表不斷強調搞好移民工作的重要性。移民的聲音也通過媒體報道出來了。中國河網等幾家NGO 共同起草了關于水電開發重視環境社會影響的NGO聲明，獲得了15分鐘宣讀。之后，水電移民的利益和權利在政策變化中逐步得到一定增加。

其他參與決策的例子還有：2009年中，綠色流域應發改委能源研究所邀請參加“水電開發管理咨詢會議”，再次強調水電開發社會影響評價的必要性。在決策者周圍有一些極高責任感且可以影響決策的專家，與他們合作，效果倍增。2009年初，國務院參事“私訪”怒江，我詳細介紹了水電對少數民族文化和權利影響，回去后參事直接向總理匯報。2011年底，綠色流域陪同地質地震專家徐、孫二老（近80高壽）考察怒江水電壩址地質條件和地震風險。專家寫報告給溫家寶總理，溫總理批示水利部、云南省政府深入研究地質地震問題，慎重決策。2014年，綠色流域通過全國政協委員王名提交《關于西部水電開發應保障少數民族權利的建議案》，被列入全國政協提案。

水電還是國家公園：怒江選擇

怒江州早在“十五”規劃時就把生態旅游作為最主要的開發思路，以配合“三江并流”世界自然遺產申報。2003年由于水電資本來襲，并自上而下推行，旅游開發只好讓路。水電開發計劃雖然宣傳可帶來GDP大幅增長和大筆稅收，但因其不可避免的大規模環境改造和社會影響及地質地震風險，以及決策過程缺乏透明和公眾參與，受到NGO質疑和廣泛社會關注而被國務院總理叫停。這一停轉眼十多年。2016年年初，云南省新書記李紀恒在多次考察怒江州之后，提出了開發怒江大峽谷國家公園和扶貧脫貧攻堅思路。這一思路在云南省兩會上得到支持。據報道，李紀恒書記要求“將怒江州規劃為一個或多個國家公園，用足用活國家公園政策”，省政府更提出“要以高端化、國際化、特色化為方向，以打造世界級旅游目的地為目標，從旅游供給側結構性改革入手，實施好怒江脫貧攻堅旅游建設發展規劃”。正在云南省作出國家公園抉擇之時，媒體透露國家發改委能源局《水電發展“十三五”規劃（征求意見稿）》中，怒江水電再次進入重點水電發展之列。

自然之友、綠色流域和綠家園就此造訪能源局并與官員對話。能源局強調他們將再次上報怒江水電計劃，由國務院作出決定。他們認為怒江要脫貧致富最好的方法就是搞水電開發。但能源局又承認沒有辦法強求，如果云南省和怒江州放棄大水電一心一意開發國家公園。

怒江峽谷再起迷霧。