怒江大峽谷國家公園初規方案過堂待批

李冰

2016年7月10日，一份由國家林業局昆明勘察設計院編制的《怒江大峽谷國家公園總體規劃初稿》，提交到怒江州人民政府手中，開始向國家公園涉及的貢山、福貢、瀘水三縣，怒江州發改、交通、旅游等部門，以及擬建區域不同利益主體和州級層面相關部門征求意見。至此，整整運作兩年半時間的怒江大峽谷公園，邁出了從概念到規劃的關鍵一步。

這是怒江州立足州情，站在“脫貧強基、生態養山、產業潤江、通道活邊”的戰略高度，以“民族團結進步邊疆繁榮穩定示范州、生態文明建設排頭兵的先行區、通緬達印的重要輻射基地”為目標定位的重要選擇;更是當地科學處理生態環境保護與資源開發利用矛盾、打贏脫貧攻堅戰、同步全面建成小康社會的重要組成部分。

志向遠大：保護與開發雙贏模式

國家公園是目前國際社會公認的保護區主要類型。它以生態環境、自然資源保護和開展適度旅游為基本策略，通過較小范圍的利用來實現大范圍的有效保護，既排除與保護目標相抵觸的開發利用方式，達到了保護生態系統完整性的目的，又為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所。實踐證明，這是一種能夠合理處理生態環境保護與資源開發利用關系的、行之有效的實現雙贏的保護和管理模式。

1996年以來，云南省就開始了基于國家公園建設的新型保護區模式的探索、研究和實驗。2007年6月，普達措國家公園建立并開始運營，在有效保護生物多樣性的基礎上，取得了較好的社會和經濟效益。2008年6月，國家林業局將云南省列為國家公園建設試點省，提出以具備條件的自然保護區為依托，開展國家公園建設試點工作。截止2013年12月，經國家林業局同意，云南省政府先后批建了普達措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山、普洱、高黎貢山、南滾河和大圍山8個國家公園。

2016年4月21日，怒江國家公園在昆明召開評審會，順利通過云南省國家公園專家委員會審查。

云南省在國家公園建設方面的試點經驗再次證明：國家公園能以較小的面積為公眾提供欣賞自然和人文景觀的機會，發揮較好的社會效益、生態效益和經濟效益，繁榮地方經濟，促進科學研究和國民生態文明教育，并能使大面積的自然環境得到有效保護，實現人與自然的和諧發展。

而從中央的頂層設計角度來看，2012年11月，中國共產黨第十八屆中央委員會決定把生態文明建設上升為國家戰略;2013年11月12日又在三中全會上通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”。這標志著我國的國家公園建設已經上升為國家戰略。

怒江大峽谷國家公園正是在這樣的大背景下孕育的。

現狀棘手：貧窮落后與資源破壞惡性交織

怒江大峽谷國家公園的主體高黎貢山北段，位于云南省西北一角。這里地處橫斷山區和三江并流區的腹心，地形復雜，人跡罕至，森林覆蓋率、原始植被保有率都名居前茅。高黎貢山是我國西南邊境地區內的一道天然屏障，其西側獨龍江一隅更是保存了許多獨特的區系成分和植被類型。

然而，由于國家公園大面積土地處于中、高山區，山高坡陡、氣溫寒冷、土壤瘠薄，植被恢復和演替過程緩慢;而干熱河谷區，氣候干熱、土壤貧瘠、植被覆蓋率低且恢復困難;河谷和中低山區人口眾多，開發歷史長且強度大。由于資源的粗放利用和不合理開發方式，導致植被質量下降、生物多樣性減少、生態功能退化趨勢加速。

怒江州是全國最貧困的地區之一，按照國家最新的貧困線標準，怒江州農民人均純收入低于882元的貧困人口還有27.53萬人，占全州農業人口的60%;全州瀘水、蘭坪、福貢、貢山4縣（市）無一例外地戴著“國家扶貧開發重點縣”的帽子。多種不利原因的存在，使當地經濟發展水平滯后，人口不斷增長的同時，是對自然資源的依賴越來越大，典型的陡坡耕作造成了大量水土流失和生態破壞。據怒江州統計，目前全州海拔1500米以下的森林已蕩然無存，海拔1500米至2000米之間的植被也破壞嚴重。水土流失面積達3933平方公里，占全州國土面積的26.75%。地質災害隱患處達600多處，滑坡、泥石流、山洪等自然災害年年發生且愈演愈烈。

但怒江也是中國資源最富集的地區之一：水資源占云南省總量的47%，為全國六大水電基地之一;還擁有世界級的礦產資源，目前已探明的有鋅、鉛、錫、金、鎢等28種礦產，294個礦床（點）。然而，在礦產資源開發中，無證非法勘查開采、亂采濫挖、破壞礦山環境等活動普遍存在，對礦區及其周邊的森林植被造成了一定破壞。

怒江州委、州政府認為，在保護的前提下以高黎貢山國家級自然保護區怒江片區為基礎建立怒江大峽谷國家公園，將有助于緩解人和自然資源利用矛盾，解決保護區的歷史局限性和相對于社會發展的滯后性，推動怒江地區保護事業的可持續發展。當地更是寄望國家公園能成為生態環境保護良好、資源稟賦充分展示、旅游體驗最佳的“全球森林生態系統科普教育基地”和“全球珍稀動植物救護基地”，成為集保護、救護、科研、科普、生態旅游為一體的具有示范試驗效應的國家公園，成為生態保護和旅游產業相協調的示范區、生態旅游與社區群眾脫貧致富奔小康的典型試驗區。

規劃宏偉：“12345”思路落腳社區發展

2014年6月，怒江州啟動了國家公園申報工作;2016年5月10日，云南省政府正式批準在怒江建立怒江大峽谷國家公園和獨龍江國家公園。根據省政府要求，怒江州決定開展兩個國家公園的總體規劃編制工作。總體規劃編制工作由州林業局牽頭，國家林業局昆明勘察設計院具體實施。這就有了前述的《怒江大峽谷國家公園初步規劃方案》。

初規方案顯示，貫徹“保護優先、突出特色、體現價值、打造精品、和諧共建、規范管理、持續利用”的理念，和“科學、協調、階段、實效、參與、可操作”的原則，嚴守環境質量底線，準確把握保護與發展的關系，把怒江大峽谷國家公園建設成為全球知名的峽谷國家公園、世界一流的文化自然復合景觀國家公園、國民生態教育與愛國主義教育的體驗地。通過國家公園建設，實現資源保護與發展的協調、社區與發展的協調、管理體制與發展的協調，從而全面提升怒江大峽谷的旅游綜合競爭力，促進該區域的生態環境保護和經濟、社會、文化的可持續發展。

具體的規劃思路為：

保護好一個生態功能區——怒江大峽谷國家公園保存著面貌原始、結構完整的森林生態系統，是云南省面積最廣，海拔垂直跨度最大的國家公園，被譽為“具有國際意義的陸地生物多樣性關鍵地區”，也是我國特有植物類群最豐富的區域。怒江大峽谷國家公園做為滇西南生態功能區的核心區域，必須進行有效的保護。

利用好兩個沿江發展帶——怒江大峽谷國家公園位于滇西北三江并流區，怒江自北向南在國家公園東側流過，獨龍江則縱貫國家公園北部片區。怒江和獨龍江沿岸地勢相對平坦，怒江州81%的農業區和79%的人口沿江分布，怒江州的主要城鎮和居民點和交通干線也沿江分布。通過合理開發利用兩個沿江發展帶，有效的推動怒江大峽谷國家公園建設。

展示好三個多樣性——生物多樣性、景觀多樣性和文化多樣性。

建設好四個核心景區——貢山縣的獨龍江景區、丙中洛景區，福貢縣的石月亮景區，瀘水市的姚家坪景區。

發揮好國家公園的五大功能——保護、科研、教育、游憩和社區發展。

推進務實：集中資金，近中遠期分步規建

目前，初規方案已按程序上報云南省政府并開展省級層面總體規劃審查。怒江州委、州政府也提出了建設怒江大峽谷國家公園的近、中、遠期分解目標，將規劃落地，按步推進。

近期目標——在完成初規、總規的基礎上，通過2年的規劃、建設和經營，初步建成符合《云南省國家公園管理條例》、《云南省濕地保護條例》、《怒江州脫貧攻堅旅游建設發展規劃（2016-2025年）》和國家公園建設改革相關規定及要求的，具有保護、科普、生態旅游等功能的森林和濕地生態類型的國家公園。

中期目標——全面落實規劃內容，形成集保護、科研、游憩、教育、生態休閑等功能為一體，在國內有較高知名度的國家公園，形成園外開發、園內保護的良性互補機制。

遠期目標——致力于把怒江大峽谷公園建設成為“世界旅游目的地”的堅實生態屏障和支撐，成為在國際上有一定知名度的國家公園。

據此，近期建設將主要集中于游憩展示區及傳統利用區。當地明確，為充分發揮資金效益，先確定優先建設區域;集中資金把優先建設區域打造成為生態保護和旅游產業相協調的示范區、生態旅游與社區群眾脫貧致富奔小康的典型試驗區，為國家公園長期健康發展打好基礎。規劃建設將采取“實行權界統一、多方參與，管經分離、分類管理，區域統籌、以點帶面”的工作方式，遵循和堅持“國家所有、政府授權、特許經營、社會監督”的原則，實施特許經營制度。

怒江州林業局表示，為統一全州各級各部門對國家公園規劃理念及思路的認識，提振建設的信心和決心，加快推進國家公園各項規劃及建設工作，州委、州政府已及時召開相關會議，認真總結國家公園前期工作，分析、研究和部署當前及今后一個時期的規劃建設各項任務。

預計在八月或九月，怒江大峽谷國家公園建設工作推進會議將在瀘水市正式舉行;屆時，關于怒江大峽谷國家公園下步規劃及建設的更新近、更詳細內容，或將公諸于眾并付諸實施。