“農民銀行”監管策

吳登寬

重在樹立安全第一的觀念，防范系統性、交叉性風險，避免資金互助組織系統脆弱并傳遞風險。

不久前有報道稱，江蘇徐州賈汪農村資金互助合作社突然倒閉，導致235戶村民入股的1005萬元資金無法返還。

由于合作金融至今無法可依，資金互助組織通常以合作型農民互助會來定位，尚未捋順監管條線，更未構筑起合理的監管框架。

作為中國最基層的金融機構——資金互助組織，其數量之多、模式之雜、監管之難，更應受到各級監管部門的高度重視。

三類機構有前景

根據“十三五”規劃綱要要求，我國將逐步健全商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融機構體系。目前，前三者均體量較大且發展相對成熟，唯有合作性金融略顯薄弱。

商業性金融側重于以資產配置來實現盈利，開發性金融以開發和建設為主，政策性金融側重于行業補貼和扶貧。合作性金融，則是不以盈利為目的互助合作，介于政策性金融與商業化金融之間，但主體上又不同于開發性金融，是參與者之間的互幫互助。

可以說，合作性金融是我國最基層的金融模式，是解決“三農”融資難、融資貴的關鍵。

目前，各省的合作性金融機構數量龐大、模式甚多，但較有發展前景且風險可控的主要有三類：

一是信用合作類，集合了信用、供銷、生產“三位一體”，例如遍布全國的資金互助組織。

二是擔保合作類，即區別于商業性擔保、政策性擔保的互助擔保組織，通常由數十人共同組成，專門為其成員在向金融機構申請貸款時提供擔保。

三是保險合作類，以家庭財產、意外傷害、農村養老、農房、居民大病醫療等主業保險品種，不以營利為目的，旨在村民出錢共擔風險、相互救濟。目前，這三類機構均在全國開展了試點工作。

對我國最基層的“銀行”不宜過度悲觀于風險，也不宜樂觀地過多運用行政化手段來鼓勵其盲目擴張。

我們調研發現，三類機構均存在一定的市場需求，數量較多的還是信用合作類，即各類資金互助組織，主要存在于偏遠農戶以及小額、無抵押融資等領域，對商業性金融、開發性金融和政策性金融有查漏補缺的作用。但由于合作金融立法缺失，其模式、風險、監管等均來自于實踐總結，各地情況不盡相同，需要因地制宜甚至一省一策。

類銀行模式走不通

作為信用合作組織，農村資金互助組織可謂是我國最基層的“銀行”，其全國數量數以萬計，攸關廣大農民、農村的生產生活質量，更攸關我國金融系統的安全與穩定，甚至事關農村基層的政治經濟穩定。

對此，我們應秉承客觀的態度，積極穩妥地對其進行管理，不宜過度悲觀于風險，也不宜樂觀地過多運用行政化手段來鼓勵其盲目擴張。

通過調研發現，與銀行等金融機構相比，資金互助組織的優勢在于：

首先，風險控制上，資金互助組織是基于地緣、業緣和親緣基礎而成立的，架構在同村或同一合作社之上，成員之間或為鄰里鄉親或為貿易伙伴，信息相對透明。并且，中國的農民安土重遷，鄉規村譽具有較強的道德約束力，明顯強于以商業關系為基礎的商業銀行模式。這就決定了資金互助組織只能存在于一定區域之內，不能大范圍、大規模經營。

其次，根據原則，資金互助組織的出資者即是融資者，能夠實現收益內化，將利差讓給農戶而非股東方，本質上比商業銀行更接地氣、更惠民。但需要注意的是，收益內化則風險也內化，風險由農戶自行承擔。

然而，爭論焦點也就在于此——資金互助組織究竟能否發展類銀行業務，以求在限定范圍內吸儲和放貸？能否由股東方“出大頭”來貸款給民眾，以求利差？監管部門又能否對其進行類銀行式監管？

作為類銀行機構，銀監系統之下的資金互助社已在全國諸多地方陸續爆發出風險，而且牽涉了大量的監管精力，效果卻并不如意。落地到地方政府監管的資金互助會，其運作模式尚在討論之中。

實踐證明，類銀行運作模式和類銀行監管都很難行得通，原因有三：

其一，吸收存款與發放貸款是商業銀行的經營思維，具有高杠桿性和脆弱性，需要嚴格的外部監管、優質的股東和專業的管理，而資金互助組織明顯不具備這些條件，一出生就帶著硬傷。

其二，利率市場化正不斷吞噬商業銀行賴以生存的利差收入，銀行機構的高利潤時代已然過去，一部分銀行業已面臨生存問題。而異化為了類銀行機構的資金互助組織，將可能更快地被淘汰出局。

其三，與銀行相比，資金互助組織在諸多方面劣勢明顯：

規模方面，其資產規模通常為1000萬-2000萬元，不具備規模效應來攤薄人力、物力等諸多成本，邊際運營成本高昂。例如，我們調查發現，一家資金互助組織通常每年人員開支為50萬-80萬元，占年貸款額的5%以上，與銀行貸款利率已相差無幾，因而虧本經營的居多。

人才方面，銀行員工年薪約10萬-100萬元，而資金互助組織員工年薪常低于10萬元，部分甚至連合格的會計人員都難以聘用，風控自然跟不上。

客戶方面，銀行多為大中型企業和優質個人客戶，又有優質的抵（質）押品，但資金互助組織的客戶多是難以獲得銀行服務的人群，且缺乏足值的抵（質）押物，風險系數較大。

資金成本方面，資金互助組織的聲譽、信用明顯弱于銀行，大多只能高息攬儲，且不具備銀行那樣全區域、全天候的資金結算功能，很難吸引低成本的結算存款，農戶存錢的積極性偏低，資金成本常明顯高于銀行業金融機構。

流動性方面，盡管資金互助組織日常也有備付金，但缺乏銀行在自身業務層面和全國銀行間市場的資金調配能力，也缺乏人民銀行進行流動性支持，極易因風吹草動而出現擠兌，引發兌付危機甚至倒閉。

另外，其備付金缺乏安全可靠、高度流動性的投資渠道，而資金來源成本較高，利差損失較大，使得利差收入有時難以覆蓋備付金的資金成本，只能進一步高息吸儲、高息放貸。由此，雖然稍微增加了收益，其管理難度卻驟增，資金成本不斷抬升，客戶質量不斷下降，經營效益不斷下降，最終走向倒閉。

治理結構方面，各地的資金互助組織“三會一層”多為虛設，通常由大股東做主且主要股東大多缺乏金融知識，挪用資金、違規經營等風險較難防治。

由此可見，資金互助組織的經營、監管不能簡單套用銀行模式，必須從合作金融的本質出發，堅持區域化、小額化，實現成員之間相互投資、相互融資、共擔風險、平等互助。

十大監管原則

監管資金互助組織，基本無先例可循，依賴于各地多年的自身探索，可梳理出以下十大原則。

一是資金和人員的封閉性原則，即資金互助組織須落在村級單位或農村合作社、供銷社等層面，堅持同村、同社或同會內部的閉環運作。

二是真實用途原則。資金互助組織必須以多種手段把握貸款的真實用途，充分發揮理事會對農戶真實信息的掌握作用，并對每筆貸款把握住第一還款來源，還款額須有未來的現金流相對應，根據現金流安排還款期限。

三是從業人員熟悉客戶和業務原則。資金互助組織可以選擇職業道德好、業務能力強的會員兼任業務人員，也可以選聘有經驗尤其銀行業從業經驗人員，并且熟悉會員情況。對業務人員應建立激勵與約束并重的機制，根據正常貸款平均余額給予一定比例獎勵，同時對風險損失給予一定賠償，以此促進業務人員勤勉盡職，避免道德風險。

四是堅持賬款分離原則。要求當地農商行或其他涉農銀行業金融機構對資金互助組織進行資金托管，賬款信息明晰透明，做好會計核算工作，每筆資金通過前述機構以委托貸款方式向會員發放。并且，監督資金互助組織按照規則運作，杜絕資金挪用等重大違規風險。

五是非營利性和低成本原則。資金互助組織的主要功能是實現各成員之間的資金調劑，營利不是其經營目的，因而采取民政登記，取得非企業社團法人資格，由財政和稅務認定給予非營利組織免稅政策并且不得分紅。財政資金尤其扶農、扶貧資金從原來的無償撥付改成向免息貸款的支持方式，以此來提升農民造血功能，同時大大提高財政專項資金運用效率，實現扶農、扶貧資金循環使用。并且，資金互助會盡量使用合作社、村委會已有的辦公場所，原則上不設柜臺，實現辦公費用零成本。

六是依法合規性原則。資金互助組織所有的經營活動須依照現行法律法規和金融制度，禁止從事或變相從事未經許可的業務，同時防止其他任何組織、單位和個人套用“資金互助會”名義來非法攬儲、非法集資等，要堅持將資金互助組織扶植成為一個支農支小的合作金融行業，構建起行業健康發展的基本條件。

七是小額、分散、平等、互助原則。資金互助組織對單戶農戶貸款最高額度要“比例控制、額度控制、倍數控制”，即控制在該組織資金總額一定比例之內（如5%），且不超過一定的絕對數額（如當地平均家庭可支配收入的5倍，同時扣減其他負債），不超過該農戶投資于資金互助會資金的一定倍數以內（如5倍）。同時，采用民主集中制管理方式，所有成員享有平等權益，相互監督、相互促進和相互救助，既要有相對的牽頭人，又要防止一戶獨大或若干戶控制等現象，侵害其他農戶利益或出現非法經營。

八是監管、主管、自律分層管理原則。建議中央明確地方金融管理部門的監管權限、職責問題，適時賦予法定監管職權，發揮行業統一監管功能。同時，合作社的主管部門要發揮組織、推動和日常管理職責。縣級人民政府作為風險管理和處置的第一責任人。借鑒其他金融協會的做法，相應成立資金互助組織聯合會等行業自律機構，強化金融知識培訓和業務交流。

九是信息透明原則。資金互助組織、托管銀行應當定期向監管層披露其經營情況，同時應向成員披露其有關資產及經營現狀，成員之間應相互關注動態，對影響安全運作的會員信息應及時報告。

十是建立重要人員約束機制和會員信用體系原則。資金互助組織理事、監事、業務人員等關鍵人員的自身風險，對該組織整體風險具有至關重要的傳遞作用，因此其任職應具備審慎性條件，并強力約束其在該組織內的融資。

當然，以上十大監管原則的重中之重，是樹立安全第一的觀念，防范系統性、交叉性風險，避免資金互助組織出現系統脆弱性和風險傳遞性，從而積極穩妥且有組織、有計劃、有管理地發展，在局部地區先試點，成熟一家發展一家，逐步放開，以點帶面。